土地换保障：解决失地农民问题的惟一可行之策

　随着我国城市化进程的加快，失地农民的就业和社会保障问题日益成为各级地方政府面临的热点和难点问题，如不及时加以解决，势必影响社会稳定的大局，进而制约经济发展。为此，中国社科院社会政策研究中心于2004年3月赴浙江杭州市进行调研。在杭州，我们与市府领导及有关部门的主管官员，杭州市江干、萧山两区的劳动和社会保障部门的主管官员，以及江干区的范家、水湘、汪村和杨公，萧山区的新发旺等社区的失地农民进行了座谈。
　　一、失地农民面临的两大难题
　　由于相关政策配套的不完善，失地农民目前处于“进无出路、退无保障”的两难境地：
　　1.出路问题。被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。从调查情况看，失地农民的就业状况不容乐观。截止到2003年7月底，江干区42233名失地农民中，劳动年龄段内（男16-60岁，女16-50岁）的有24477人，其中目前暂无业和处于失业状态的有8309人，失业率高达34%.
　　失地农民就业难，既有自身条件的原因也是现行征地安置政策导致的结果。首先，农民的土地被征用，意味着他们失去了他们原本所拥有的生产资料，世代相传的生产方式也随之不得不抛弃。而到激烈的就业市场竞争中他们则明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。调查显示，江干区劳动年龄段内的24477位失地农民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技术缺乏或无技术专长的占88.2%，35-45岁年龄段的占45.6%.上述三大就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。即便已实现了就业转移的失地农民，一旦企业合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。其次，随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置（对失地农民的土地、拆迁、就业等进行一次性补偿）的方式解决失地农民就业问题。据调查，到2003年底，杭州市区15.68万失地农民中，劳动年龄段内的有11.08万人，其中货币安置的有8.21万人，占劳动年龄段人数的74.1%.货币安置引发的突出问题是：在大龄失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。
退路问题。养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了的后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先，货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则完全没有考虑；其次，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。据杭州市劳动和社会保障部门测算，仅养老保险一项的费用，若按低标准（全年社会平均工资的17%）进入、低标准享受的“双低”标准，一次性交费方案，每个失地农民的保险费需要5.18万元，而现行的安置补助费每人只有3万元，缺额2.18万元。再次，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中则可能因他们只注重眼前利益或使用不当，对解决养老保障反倒成为一个不利因素。事实上，调查显示，萧山区2003年3月26日前（新办法实施前），31399名已安置的失地农民中，近八成的人没有参加基本养老保险。
　　短期看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不致于明显下降。但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。
　　二、杭州市关于失地农民的新政策
　　2003年以来，杭州市政府在中央提出的“五个统筹”和“科学发展观”的指导下，为解决失地农民的生产生活问题，制定了一系列的新政策：
　　1、就业促进。主要措施有两条：
　　第一、把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。杭州市政府有关文件规定：凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务；申领《就业援助证》的，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇失业人员、就业困难人员同等政策待遇等。
　　第二、重点加强失地农民的就业技能培训，提高他们的就业竞争力。江干区的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单式”和“定单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民按照每人1000元额度予以补助）。据不完全统计，截止到调查时点，江干区通过培训的农民就业率达到了60%以上。
　　2、改变货币补偿方式，建立基本养老保障制度。整个制度设计呈现出两大特点：
　　一是分年龄、多层次、全覆盖。如江干区规定：对征地时年龄在16周岁以下的失地农民，实行一次性货币安置；对征地时在劳动年龄段内的失地农民，参加城镇职工养老保险缴费能满15年的，给予参加城镇职工基本养老保险；不能满15年的，参加杭州市政府规定的“低标准缴费、低标准享受”（简称“双低”）基本养老保险；对征地时年龄在50—60周岁的妇女、又不符合参加城镇职工基本养老保险或“双低”基本养老保险的，参加农村养老保险；对征地时年龄在60周岁以上的失地农民建立基本生活补助制度。又如，萧山区规定：对征地时在劳动年龄段内的失地农民，参加“双低”基本养老保险，并一次性发给相当于两年失业救助金的生活补助费；对征地时年龄在16周岁以下的失地农民，实行一次性货币安置；已参加基本养老保险10年及以上和年龄在70周岁以上的失地农民，可以自行选择上述两种方案。
　　二是资金筹集主要源于失地农民的土地征用款，个人无需额外缴费。无论是杭州市的“两大部分”（70%在征地安置补偿费和征地补偿费中列支，30%在政府土地出让金收益或社会保险后备金中列支），还是萧山区的“四个渠道”（安置补助费；土地补偿费的60%；从级差地租总额中提取20%和从土地招标拍卖增值收益中提取部分资金），养老保障资金的融资均直接或间接来自土地收益。
　　杭州市这两项很有针对性的新政策，前为失地农民打开就业出路，后为失地农民提供养老保障，展现出解决失地农民问题的一条求真务实、讲究实效的新思路。
　　三、现行政策中尚需解决的问题
　　1、新老政策衔接问题。新老政策衔接涉及两个层面：一是养老保障制度本身的衔接问题；二是失地农民安置政策的衔接问题。
　　在杭州这样的经济发达地区，目前同时运行着三套养老保障制度，即农村社会养老保险制度，“双低”基本养老保障制度和城镇职工基本养老保险制度。杭州市目前的做法是根据失地农民的不同情况，让他们分别参加不同的养老保险制度。自新政策实施之日，农民的养老保障关系基本理顺。
　　但是，目前较难处理的是在新政策实施以前的失地农民。以萧山区为例，自80年代以来，失地农民的安置工作大体经历了四个阶段：第一阶段的做法是招工，第二阶段是定期定额地发放基本生活费，第三阶段是一次性货币补偿，第四阶段才把养老保险提上议事日程。截止到2003年底，全区共计安置了失地农民50125人。其中，招工安置的1157人，发放基本生活费的16828人（分每月85元和100元两类，分别为6200人和10628人），一次性货币补偿的有20000人，按新政策获得养老保险的为12140人。从上述四类不同安置方式的效果看，享受2003年3月26日出台的新政策最为妥贴，只需一次性缴纳15年养老保险费24128元，到达法定退休年龄

，失地农民就可每月享受263元（相当于2003年当地低保标准）。第一阶段招工安置的失地农民，由于已经转变了身份，也可以参加城镇职工养老保险。最棘手的是第二类和第三类。第二类失地农民每月领取85元或100元生活费，但他们不管现在的境遇如何，有无工作，政府的生活费必须照发。如果没有工作，这样的待遇又确实太低了。第三类在把一次性货币补偿用完以后，一旦生活发生困难，政府就“难辞其咎”，所以实际上成了一个难以摆脱的包袱。

　2、失地农民养老保障制度的可持续问题。失地农民养老保障制度的可持续问题，实质上是养老保险基金的支付能力问题。按萧山区的现行办法，一个失地农民一次性缴纳24128元，达到法定退休年龄就可每月享受263元。按这两个数据测算，预计基金可支持约92个月，亦即7年半。如果按人均预期寿命70岁计算，还差2年半，亦即四分之一。江干区的测算情况也有很大缺口。填补缺口只有靠政府财政托底。这个问题可能不能掉以轻心。
　　3、保障失地农民利益与优化投资环境的关系问题。据萧山区介绍，该区失地农民养老保障制度的方案几易其稿成型后，区四套班子历时半年，先后两次召集镇（街道）领导会议统一思想，才得以公布实施。一个重要的因素就是，即将实施的新办法会提高征地价格，增加企业用地成本，对企业投资产生不利影响，降低区域经济的竞争力。如何既保障农民切身利益，又能优化投资环境，是地方政府较为头痛的问题。事实上，萧山区把失地农民退休后享受的金额确定在只相当于当地城镇居民最低生活保障标准上，是平衡各方利益的结果。
　　4、就业观念转变问题。目前失地农民大多邻近城区，有些是城中村，出租私房收入可观，经济较为宽裕。据江干区有关官员介绍，这部分人对苦、脏、累工作不屑一顾，对工资不到1000元以上或不坐办公室的工作免谈，对政府组织的劳动技能培训抱有无所谓的态度，甚至有相当一部分人存在对政府“等、靠、要”的观念。如何帮助失地农民转变就业观念，不要就培训抓培训，而要引导他们增强市场就业的意识，是需要认真思考的问题。
　　5、让村民分享社区发展成果的问题。就失地农民这一特定群体而言，杭州市现行养老保障制度基本实现了全覆盖，在城市化进程中，他们是受益者。然而就长远和全局看，如何使这一制度也涵盖全体村民，如何使失地农民仍然能够分享他们所在社区的发展的成果，还有很长的路要走。资料显示，江干区下辖的57村中，19个村实现了养老保障制度全覆盖，31个村只有部分人员参加（比例在10-60%），7个村没有人参保。同时，有些集体企业发展较好的村，就能通过股份制的方式使全体村民一起受益。但也有相当一部分村难以达到这样的水平。尤其是连片土地被国家征用的村，无论是集体还是个人，资金积累比较困难，社区的发展也就谈不上。譬如建萧山机场时被征用土地的农民，现在就比较困难。
　　四、解决失地农民就业和社会保障的对策建议
　　1.确保实行“以土地换保障”政策，建立失地农民基本养老保障制度。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。杭州市的实践表明，只要政府坚持科学发展观，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题是可行的。这是因为，土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的惟一资本，政府利用这一“历史性时刻”，积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。其次，只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”良性循环。第三、建立失地农民基本养老保障制度虽然会增加城市用地成本，但与政府向社会高价出售的土地相比，相距甚远。调查显示，萧山区河庄镇征地补偿安置费每亩只有3.55万元，而政府公开拍卖价格每亩在20万元以上；江干区最高的征地补偿安置费每亩只有16万元，而政府公开拍卖价格最高的每亩已经达到800万元。不难看出，其间级差地租的空间很大。在一定程度上说，“以土地换保障”既是对现行征地补偿标准偏低的修正，除了养老保险以外，实际上解决就业问题和医疗问题也可以一并考虑。这样才是切实保障“可持续生计”被中断的失地农民权益的良性补偿。
　　2、抓住历史机遇期，积极探索惠及全体农民基本养老保障制度的框架。从土地被征用的角度看，农村居民大体可区分成三类人群：已经失地的农民，可能面临失地的农民和土地可能在较长时间内不会被征用的农民（简称“纯农民”）。虽然有研究表明，目前全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。但总量上看，第三类人员仍占多数。如何抓住目前能够“以土地换保障”这一历史机遇期，从战略高度认识并开始着手探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度，是政府应尽早筹谋的大事。
　　鉴于杭州市经验，探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度首先应妥善处理好以下三大关系：
　　一是农村中三类不同群体养老保障制度的关系。对于失地农民和可能面临失地的农民，杭州市现行低门槛进入的基本养老保障制度具有一定的优越性。今后可能更需要解决的是纯农民的养老保障问题。事实上，相对于失地和可能面临失地的农民，纯农民的经济实力和抵御风险的能力最差。他们的土地又难以变现，为了真正促进粮食生产，能否逐渐地把他们的养老保障问题也一并考虑进去。
　　二是城乡居民养老保障制度的关系。从杭州市的情况看，城乡居民中目前并存三种基本养老保障制度，即城镇职工基本养老保险，“双低”基本养老保险和农村养老保险。三种制度之间如何衔接和过渡，并融合为一个城乡一体的基本养老保障制度是新制度设计中需要面对的问题。
　　三是建立农村居民基本养老保障制度与提升城市竞争力的关系。城市发展需要优化投资环境，而降低企业发展成本和城市建设成本是重要方面之一。这恰恰是建立农村居民基本养老保障制度所必须付出的代价。如何在两者之间取得平衡，是新制度设计需要考虑的问题。
　　我们的初步设想是：农村居民基本养老保障制度应本着“低水平、有弹性、广覆盖”的原则进行设计。
　　所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。实际缴费基数、缴费比例和缴费年限，以居民到达法定退休年龄，每月领取的养老金数额应以当地基本生活需求标准为宜（这是我们另一个课题正在研究的），但至少不能低于当地城镇居民最低生活保障标准。这个层次属于政府的基本职责之一。所谓有弹性，是指在基本保险的基础上配套设计一个市场化运作的补充保险部分。其缴费水平由用工单位和个人根据自身经济实力自主确定，可采用“个人帐户”的方式，多缴多得。所谓广覆盖，体现在农村中各类人员均可参保，尤其是纯农民也能得到基本养老保障。显然，制度的低水平设计在兼顾提升城市竞争力和各种制度可互相折算转换的同时，也确保了所有农民有条件参与；制度的弹性化处理适应了不同经济水平人群的多元化养老保障的需求。
　　良好的制度设计需要辅之相应的资金保障。我们的看法是：政府应及时抓住建立可以“以土地换保障”这一历史机遇期，放眼长远和全局，着眼于全体农民，尽力筹措可以惠及全体农民的养老保障基金。资金来源可由以下几块组成：被征地单位的征地补偿费；政府土地出让金收益提成；政府财政每年专项列支。基金主要用于两个方面：一是充实基本养老保障制度中基本保险部分；二是对农民职业技能培训费用进行补贴。