关于村民自治的若干思考

  [摘要] 村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试，是中国“三农”问题的焦点之一，它将把我国的政治体制改革逐渐引入佳境。因此，笔者试对村民自治的必然性及如何全面推进村民自治的进程进行分析和探讨，以飨读者。
  [关键词] 村民自治   必然性
  全面推进
  村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试，是中国“三农”问题的焦点之一，它将把我国的政治体制改革逐渐引入佳境。
  一、实行村民自治的必然性
  1998年11月4日，《村委员会组织法》正式颁布实施，该法所确立的基本原则和基本精神符合我国的国情，得到了亿万农民群众的拥护。它对于我国农村社会经济全面发展、对于基层民主政治建设乃至于中国整个社会的民主政治建设都有着重要而深远的意义。
  （一）村民自治是建设中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。社会主义民主的本质是人民当家作主。在我国，人民当家作主有两条基本途径：一是通过选举，选出人民代表组成全国和地方各级人民代表大会，按照《宪法》赋予的职责行使管理国家和社会事务的权利；二是在基层实行直接民主，《村民委员会组织法》就是保证村民直接行使民主权利，推行直接民主的一部重要法律。一方面，亿万农民群众通过村民自治这种最广泛的民主实践，学会如何行使和维护自己的民主权利，提高自己的民主意识和参政议政的能力，从而为整个国家的民主政治建设奠定坚实的基础。另一方面，村民自治把民主的发展与农村经济、社会的发展以及社会的稳定紧密联系在一起，既体现了民主的一般性原则．又具有自己的独特性，构成了中国特色社会主义民主不可或缺的组成部分。
  （二）村民自治是农村经济体制改革的必然要求。党的十一届三中全会后，农村实行家庭承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性。这一重大变革，使得农民的生产生活方式、精神面貌发生了广泛而深刻的变化，市场观念、竞争观念、法制观念正被越来越多的农民所接受，这是中国农民历史性的巨大进步。农民以前所未有的政治热情关注自己的切身利益、村中事务的管理及干部的行为方式，迫切要求参政议政，用政治上的民主权利来保障经济上的物质利益。
  （三）村民自治是解决农村社会问题、化解人民内部矛盾的有效途径。改革初期，随着经济基础和上层建筑的变化，我国农村出现了一些社会矛盾和问题，如干群关系紧张，社会治安状况恶化，公益事业无人关心，水利设施破坏严重，财务管理混乱等等。在诸多矛盾中，干群矛盾尤为突出。这些问题的解决，单纯依靠行政手段收效甚微，必须依靠村民自治的方法，依靠农民群众自己的力量来解决这些社会问题。通过村干部群众选，村中大事群众定，日常事务群众管，理顺了群众的情绪，调动了群众当家作主的积极性，从而有效地解决了农村出现的各种社会问题，化解了大量的人民内部矛盾，密切了党和政府与人民群众之间的联系。
  村民自治是我国农村一项极其重要的基础性工作，它对村干部来说是一种最有效的“防腐剂”，对农民来说是一种无声的号角。一方面，它有利于充分调动广大农村群众发展经济的积极性和创造性，大大激发和培育广大农民群众热爱家乡、建设家乡的积极性和创造精神。另一方面，它有利于基层干部博采众议，科学论证，正确决策，照章办事，创造性地做好工作。总之，实行村民自治，是我们党根据我国的国情和正确认识新形势下的农民问题所作出的科学抉择，是我国农村经济社会发展的历史必然，对广大农村乃至全国的稳定和发展具有不可估量的深远意义。
  二、村民自治的现状
  （一）取得的成绩
  村民自治在党和政府的推动下，取得了卓有成效的成绩，表现在：
  一是广大基层农村大力贯彻实施《村民委员会组织法》，努力推动村民自治。各地农村大张旗鼓宣传民主，发动群众参与竞选，民主选举村委干部，建立村里的各种办事机构、制度和村民监督组织，农民政治热情得到激发，选举意识趋于成熟。农村村民的民主竞选，其带来的震动，不亚于当年农村土地家庭承包责任制的改革。
  二是各级领导高度重视《村民委员会组织法》，采取有力措施推进村民自治。各县对《村民委员会组织法》加以贯彻实施，从是否实现“三个自我”，即自我管理、自我教育和自我服务；是否实现“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；是否实现“两个公开”即财务公开、村务公开等三个核心内容上确定了考核目标和具体措施。
  三是各村村委严格按照《村民委员会组织法》，积极落实村民自治。各村建立了村民代表会议制度、村民大会会议制度、会议记录制度等，积极主动地实行村务公开和财务公开，使得干群关系好转，群众对村委干部的信任度大为提高。
  这表明，村民自治这朵政治文明之蓓蕾开始纳入了法制轨道，已经根植于中国大地，并与经济发展已经显示出良性互动，为乡村提供了初步的秩序化的环境。实践证明，村民自治搞得好的地方，明显感觉到政府对经济活动的干预减少了，农民的不合理负担减轻了，产权关系模糊有所克服，社会交易成本下降，经济发展的速度自然提高了。它就像和煦的春风，带给人们一股农村民主政治建设春天的气息。
  （二）存在的问题
  不可否认，由于我国基层民主政治建设时间还不长，许多方面和当前民主政治的建设还有相当距离，具体来说，存在以下四个方面的问题：
  其一、“四个民主”难落实。一方面，由于在这之前农村从未搞过广大村民对村委会的直接选举，再加上广大村民对《村民委员会组织法》也不是很了解，民主法制意识和责任意识更是严重缺乏，农民对于村民自治体现着自己的权利和义务这一基本理念，以及如何实现自己的权利还不是很清楚，使一些地方的民主选举常常受到家庭势力、民族势力和人们的亲疏关系的干扰，出现了在一个行政村谁的家族势力大，谁的亲戚朋友多谁就当选，哪个民族人数多，村委会的干部就由哪个民族的人来干的情况，致使民主选举失去了应有的公正性和严肃性, 如在换届选举中，少数地方出现了拉票、贿选情况；另一方面，一些干部仍然视权力为己所有，不习惯也不愿意与广大村民分享权力，对民主决策、民主管理、民主监督没有一个正确的认识和态度。虽然定了一些制度，也定期或不定期地公布了一些经济收支情况，但基本上还是走走形式，并没有真正做到民主决策、民主管理和民主监督。
  其二、村党支部和村委会的关系不协调。虽然《村民委员会组织法》作了明确的规定，但在不少地方实际上还是无论大事小事一概由村支部或党总支说了算，而体现村民自治的村民委员会仅仅是一个摆设，作为广大村民选举产生的村委会主任只不过是村支书或总支书记的一个副手或者助手，并没有发挥出应有的作用。具体表现为：1、支部独揽，即村党支部把党的领导绝对化，村委主任不能独立行使职权；2、村委揽政，即部分村委会事事越权，“不让管”，而党支部无原则退缩，不愿管；3、两委争政，村支书和村委主任都想把权力完全集中到自己手中。
  其三、乡镇党委政府和村委会的关系难处理。对此《村民委员会组织法》也作了明确的界定，乡镇党委和村委会的关系由过去的领导和被领导的关系转变为指导和被指导的关系。可是在一些地方，一方面，由于一些乡镇党委和政府已经习惯了过去的领导角色，一时难以适应或者是根本就不愿意放弃原来在农村事务中的领导权，或者是还没找到在村民自治条件下的新的工作方法和工作思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的工作方法，即行政命令和从头到脚的包办；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会干部普

遍素质偏低，一时也无力独自解决农村各种复杂问题，特别是在一些涉及到农村经济社会发展的重大问题上，他们仍然要依赖乡镇党委和政府，听命于乡镇党委和政府，使村民自治难地落实。如老百姓中流传着这样一句话：“指挥群众，劲头很大；指导服务，没有办法”。对于村民自治中出现问题，一些干部也错误地认为农民难管了，不听话了等。
  其四、村规民约制定实施不规范 。在实践生活中，村规民约挑战国法的现象严重，已影响了村民自治的工作，影响了农村的稳定 。目前村规民约的弊端主要表现在：一是“家长制”严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，而是由村民委员会主任、副主任和委员几个人私下商量制定和修改出台，搞暗箱操作。即使有些村规民约在村民会议上宣读了一下，但也没有经村民会议讨论、表决，结果使“村规民约”失去群众自觉自律的基础，而成了“个人”约“众”的手段。甚至有的“规约”没有对村干部自身方面的约束，成为少数干部的“护身符”，挫伤了群众参与自治的积极性。二是“土规定”太多。有些村规民约明显太多，偏苛失适，经不起检验。如有的规定“姑娘招婿上门需经村委会集体讨论决定”，“发生盗窃等案件不能私自报公安机关”等，诸如此类的条文规定不仅与现行法律法规相悖，而且助长了封建旧习和宗族观念抬头；不但严重侵犯了公民的正当权利，而且容易酿成民事纠纷。三是重“罚”轻“教”现象严重。有的村规民约规定缺乏法律依据，如“不按时上缴，超时一天罚款10元”，“与人争吵罚款100元”等。有的村规民约共有20多条，罚款条文就占近20条。四是实施手段违法。有些村规民约实施中，村民委员会大都采取扣押物品的“抄家”措施，如对计划生育超生和逾期不交纳“两上缴”者，有的采取赶猪牵羊，有的扒粮拆房，有的甚至发生扣留人的事件，严重侵犯了公民的人身权和财产权。既造成了干群关系紧张，影响了村内工作的开展，又阻碍了村民自治进程。
  以上问题的存在，其立足点不是体现村民治理，而是治理村民；出发点不是强化民主管理和监督，而是加固少数人集权，造成多数人民主架空；着力点不是依法建制，以制治村，而是偏离法制轨道，另搞一套，自造麻烦。已经影响到了村民自治的顺利实施，降低了村民自治的质量和效果，一定程度上还严重挫伤了农村干部和群众对村民自治的信心和期望，使村民自治这样一项具有重大政治意义和历史意义的事业在不少地方成了毫无意义的形式主义。

 三、全面推进村民自治的进程
  村民自治中出现的各种困难和问题，既有工作经验和工作方法的问题，又有人的观念和素质的问题，既有历史文化的原因，又有经济基础及其体制的原因。应当看到，实行村民自治任务还相当艰巨，把村民自治事业不断推向深入将是一个长期的历史过程。在现阶段，必须全面推进村民自治的进程：
  （一）建立健全各项民主制度。制度建设是全面推进村民自治的根本，有了健全完善的制度，村民自治才有可靠的措施保证，监督、检查村民自治工作也有了标准。因此，要通过建立健全各项民主制度，把“四个民主”落到实处。目前，制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，一是由村民按照公平、公正、公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度，二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，保证村民参与村内重大事项的决策；三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度，保证村民参与村内日常事务的管理；四是以村务公开，民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，保证村民能够真正监督村干部的行为和村委会的工作，使村民自治工作逐步走上制度化。规范化的轨道。
  （二）大力开展村民自治示范活动。实行村民自治是一项长期的任务，需要做大量艰苦细致的工作。推进村民自治的有效方法，是大力开展村民自治示范活动。其目的在于，一是摸索和积累经验。因为实行村民自治，是一个渐进的过程，干部和群众都要有一个认识、熟悉和适应的过程。通过示范活动，可以摸索村民自治的办法和措施。二是树立和推广典型。通过示范活动，及时发现典型，推广成功的做法和经验，用看得见摸得着的活生生的事实，使干部群众明白什么是村民自治，怎样实行村民自治。三是以点带面，推动工作。充分发挥典型的引路、带动和辐射作用，进一步推动《村民委员会组织法》的贯彻落实，使村民自治循序渐进，不断提高整体水平。但在开展示范活动中，不能搞形式主义，要在落实“四个民主”上下功夫，真正树起村民自治的样板；不能忽视面上工作的推动，光树几个典型，成为摆设，会失去开展示范活动的意义；同时要尊重群众的首创精神，善于发挥亿万农民的聪明才智，鼓励试，允许看，不争论。
  （三）切实加强和改善党的领导。全面推进村民自治，离不开党的领导。只有切实加强和改善党的领导，才能使村民自治沿着正确的方向发展，为全面推进村民自治，促进农村基层民主政治建设，提供可靠的组织保证。在实际工作中，各级党组织要把推进村民自治作为农村基层组织建设的重要内容，统一筹划，切实抓好。加强对村民自治工作的领导，引导村民正确行使自己的民主权利，培养村民的自治能力，增强村民的参与意识，始终是各级党组织的重要职责。特别是在村民自治的初始阶段，各级党委的领导作用十分重要，不但要解决自身的认识问题和学会领导村民自治的方法，同时要采取切实有效的措施，调动村民当家作主的积极性，组织引导村民投身到村民自治活动中来。要坚持和完善党要管党、书记带头抓村民自治的责任制，把推进村民自治工作，作为党组织创先争优的重要内容，切实把这件关系到亿万农民切身利益的大事办好。
  总之，村民自治的成长是一个极其艰难的过程，始终伴随着各种疑问、甚至非议和责难。但我们要清醒地认识到，村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命力，不可遏制地蓬勃发展，成为中国基层民主建设历程中最闪光的亮点，创造了迄今为止中国历史上基层民主的最成功范例。