如何根治农村的乱收费

  近几年来，党中央、国务院及各级党委政府为制止农村“三乱”、切实减轻农民负担，下大力量对农村  “三乱”进行了治理整顿，取得了一定成效。但农民群众反映当前仍然是负担重、收费乱，政府年年禁，物价年年查，“三乱”问题还是相当严重，而且有愈演愈烈的趋势。在洛阳市涉农收费（价格）监督检查中，不仅检查难（进点难、调查难、取证难），而且处理难，收缴更难。这不得不使我们对农村乱收费问题在深层次上、在根源上进行深刻地反思。

  一、在深化农村费税改革中根治乱收费

  农村费税改革是继我国实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础地位、保护农民利益、维护农村社会稳定而推行的又一项重大改革，是解决农民负担问题、根治农村乱收费、切实减轻农民负担、相对增加农民收入的重大举措。当前，洛阳市农村费税改革的主要内容是取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整现行农业税政策和调整农业特产税政策；改革现行村提留征收使用办法。

  取消乡统筹费后，按照社会主义市场经济体制和公共财政的要求，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练费用，由各级政府通过预算安排，修建乡级道路所需资金由政府负责安排，修建村级道路所需资金由村民大会民主协商解决。对税收规模小、税源分散、征管难度大，特别是在征收中容易存在向农民定额摊派现象的屠宰税一律取消。对“两工”（劳动积累工和义务工）实行上限控制，三年内逐步取消，保留的“两工”主要用于完善在建工程，不得再上新的项目。今后，无论哪级政府和部门安排的农业基本建设投资，都要坚持量力而行原则，有多少钱办多少事，不留缺口。将原农业税附加并入新的农业税，并调整为按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收，同时适当调整计税面积、常年产量、计税税率、完善现行农业特产税征收制度，避免重复征税。对现行村提留征收使用办法做了如下调整：一是村委会办公经费等凡由农民上缴村提留开支的，按照农业税正税20%的新的农业税附加实行统一征收、乡管村用；二是对村内举办其它公益事业所需资金，由村民大会讨论决定，实行“一事一议”、村务公开、村民监督、上级审计，对“一事一议”的筹资实行上限控制（15元/人·年）；三是原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，改革后可采取适当方式继续实行以工补农，原由乡村集体经济组织负担农业税的，改革后仍可继续由原渠道负担，但对这部分农民的纳税义务仍要按改革的政策测量到户，通知到户，结算到集体经济组织，明确这部分农民的纳税义务；四是严格核定村级办公费开支标准，严禁开支招待费，报刊征订实行上限控制（以行政村为单位，1500人以上的大村800元/年；1500人以下的小村500元/年），取消各种涉及农民的摊派和达标升级活动。

  从2002年3月洛阳市开始在农村全面推行费税改革以来，已在完成对农业税计税面积、常年产量、纳税任务的核实、张榜公布和纳税通知书发放工作的基础上，按照新的税赋标准进行农业税的征收，截至8月1日，经初步测算，改革后洛阳市农民人均负担由73．3元降为29．4元，减少43．9元，减负59．9%；亩均负担由63．3元降为30．3元，减少33元，减负52．1%，全市农业税夏征入库已完成征收任务的94%。

  从农村费税改革的初步情况来看，这项改革对减轻农民负担效果良好：一是规范了农村费税征收行为，提高了依法征税意识，变“人收费”为“法征税”；二是“三取消”从源头上堵住了农村乱收费；三是降低了征税成本，改善了农村的干群关系。通过农村费税改革，重新建立和完善了适应社会主义市场经济体制的农村税收制度，用法制手段规范和约束了农村税收的征收行为；同时，新的征税办法简单易行，透明度高，使农民看得清楚，缴得明白，从而调动了农民依法纳税的积极性，减轻了农民的不合理负担。

  二、在深化农村财政改革中根治乱收费

  费税改革的总体目标应是建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制。造成当前农村乱收费和由此产生农民负担过重问题的深层原因是农村经济不景气、农村财政收不抵支和机构臃肿人员超编。农村财政体制问题不解决，既使“费”改了“税”，农村乱收费还有可能卷土重来，不可能从根本上解决农民负担过重问题。只有深化农村财政改革，建立一个统一规范、公平高效的现代财政体制，才能从根本上治理农村乱收费，解决农民负担过重问题，为农村社会稳定和国家的长治久安奠定坚实的基础。

  改革开放以来，我国实行财政包干体制（俗称“分灶吃饭”）。这种体制为调动和发挥各级财政的积极性起过重要作用。但在农村，尤其在中西部以种植业为主的地区，由于经济发展缓慢，财力有限，特别是近几年一部分县乡企业效益不好，农产品价格大幅度下跌，导致财政收入相应减少。但财政支出又降不下来，而且随着地方经济的发展出现资金缺口，并随着一些地方政府及其部门为突出“政绩”或以费养人而日趋膨胀，在财政增收无望而又没有其它途径的情况下，必然借助于乱收费、乱罚款、乱摊派的收入来弥补。其结果，征税不足就收费，费款不足便罚款，更有甚者，把收费和罚款本身变为目的（尤其是计生收费、罚款），以罚代法，层层加码，与设置这些收费和罚款的初衷和目的背道而驰。许多乡、村组织还要依靠向银行贷款或向民间借款来维持运转，形成乡、村巨额债务问题。

  农村费税改革将“费”改成“税”，只是将具有税收性质的收费、基金和附加改为税收，农村财政收入未必有大幅增长（有的地方财政收入甚至还会降低）；另一方面农村费税改革也只能解决农村财政“收”的不规范问题，却无法解决农村财政“支”的失控问题，更没有从根本上动摇和清除农村乱收费滋生蔓延的土壤。由此可见，农村税费改革不仅要着眼于减轻农民负担这个近期目标，而且要放眼于建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制，以消除造成农村乱收费、加重农民负担的农村财政体制根源。

  建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制，就是在切实转变政府职能的前提下，依据新的政府职能，全面调整和重新构建财政“收”、“支”结构，严格落实《预算法》及其《实施条例》；逐步打破城乡财政二元结构，将乡级财政统一纳入县级财政统筹和平衡，统一编制和执行预算；注重效率，兼顾公平，按照既能减轻农民负担、又能保证农村财政正常运转的原则，对经济发展水平不同的地区实行不同的农业税赋水平，并对贫困地区适当减免农业税；加强对所得税的征管，增加财政收入，并从协调城乡经济发展、保持农村社会稳定的高度，加大中央和省、市级财政对贫困地区农村财政转移支付的力度。同时，在我国加入WTO新的形势下，进一步完善国家对农产品价格的保护政策；加快西部大开发战略的实施，加快对贫困地区扶贫攻坚、脱贫致富的步伐，增强贫困地区的“造血”机能，扶持发展当地的特色经济，促进农村经济结构调整，逐步改善农村财政收支状况。只有在农村经济快速发展、农民脱贫致富、农村财政来源充足、收入增长的情况下，农村乱收费才有可能从根本上得到治理，农民负担过重问题才有可能从根本上得到解决。

  三、在深化农村机构改革中根治乱收费

  费税改革的总体要求是与行政管理体制改革和机构改革同步进行。当前，由于农村机构改革尚未到位，机构臃肿庞大，职能交叉重迭，人员超编严重，致使财政供养人员过多，出现“吃饭财政”、“以

费养人”，已成为制约农村经济和社会发展的“瓶颈”。一些地方政府和部门出于地方利益和局部利益的考虑，对下属单位乱收费、加重农民负担的行为视而不见，甚至包庇纵容，造成农村乱收费前查后犯，屡禁不止，严重影响对农村乱收费的治理整顿效果。如果在农村费税改革的同时，不进行行政管理体制改革和机构改革，不精简机构、精简人员，由于“庙”还在，人还在，他们不可避免地要利用手中的权力，巧立名目开始新的乱收费，以满足自己的需要。如果农村机构改革不能到位，政府职能不转变，吃费税的人不能实质性地减少，他们会“穿新鞋走老路”，农民负担还有可能会反弹，使农村费税改革出现“税增加、费照收”的尴尬局面。因此，农村乱收费能不能根治，农民负担问题能不能解决，关键是看农村费税改革是否与农村机构改革同步配套进行。农村机构改革，要按照适应社会主义市场经济的发展要求来重构县乡政府体制，遵循“精简、统一、效能”的原则，将政府职能转变到集中精力加强行政管理和社会公共服务上来，将工作的重点转移到维护经济秩序、保护公平竞争、改善发展环境上来。乡镇政府内设机构能合则合、能撤则撤，着重按照经济发展、行政执法等方面设立综合职能部门。严格核定人员编制，着力裁减超编人员，控制经费，减少开支。通过农村机构改革，精简机构，裁减冗员，进一步理顺行政管理体制，减少行政审批，防止越权、越位。同时，还要采取多种措施加强对政府及其部门的经费保障，保证各项必要的开支，从根本上防止农村乱收费、加重农民负担现象的产生。

  四、在深化农村物价改革中根治乱收费

  费税改革的核心实质是“清费治乱”、整顿“三乱”，建立健全收费管理制度，进一步规范收费行为。从根源上治理整顿“三乱”、制止农村乱收费，根本的做法是，通过立法将本应以税计征的费改为征税，将不具有税征性质的费加以分门别类，甄别性质，予以去留。因此，费税改革实际上也是深化物价改革的一部分。

  （一）农村物价管理理论创新

  1．更新观念、转变职能是当前加强农村物价管理的前提。无论市场经济发育到什幺程度，都会存在对价格和收费的监管、监控。在新形势下，物价部门的主要职能是“定规则、当裁判”。具体来讲，省级以上物价部门的主要职能是“定规则”，省级以下各级物价部门的主要职能是“当裁判”。尤其在农村，涉农收费多、农民负担重、矛盾突出、问题较多，是物价部门管理的难点、农民群众反映的热点、党和政府关注的重点，加强对涉农收费的监督检查就是县级物价部门履行“当裁判”职能的具体体现。因此，在农村物价管理中要克服“畏首畏尾”、“束手无策”、“无所效益”、“无所作为”等思想上的盲点、认识上的误区，充分发挥职能，切实履行职责，加强农村物价管理。

  2．进一步“清费治乱”是深化农村费税改革的基础。农村费税改革并不是将农村所有的收费都改为税，能进行费改税的只是一小部分，大量的收费（如事业单位收取的有偿性的工本费、手续费等）是不能改税的，农村乱收费也不会随着农村费税改革自然消失。因此，进一步“清费治乱”、整顿“三乱”是深化农村费税改革的迫切要求，也是今后一定时期内物价部门对涉农收费加强监测、监管、监督、监控的主要工作。

  3．加强涉农收费检查是深化农村费税改革的保证。农村费税改革及其相关配套改革直接关系到政策执行者的切身利益，影响着他们对涉农收费政策认识、宣传、落实的内在动力。因此，要充分估计目前农村费税改革的长期性、艰巨性、复杂性，在农村费税改革的全过程都要加强涉农收费的监督检查，把深入开展涉农收费执法监督作为深化农村费税改革的措施保证，把党中央、国务院有关减轻农民负担的各项政策措施落到实处、落实到位。

  （二）健全涉农收费管理制度

  1．继续实行涉农收费许可制度。通过对涉农收费部门和单位《收费许可证》的审核、检验，进一步“清费治乱”，全面清理各种涉农收费，坚决取消各种不合理、不合法的收费和各种集资、摊派，加强对涉农收费的监测、监管、监督、监控，密切注视收费动态，防止农民负担反弹，为深化农村费税改革奠定良好的基础。要进一步健全农民负担监督机制，完善地方党政领导负责制，充分发挥物价、财政及有关农民负担监督管理部门的职能和作用，强化主管部门的责任，各司其职，各负其责，齐抓共管，综合治理。

  2．全面推行涉农收费公示制度。涉农收费政策透明度不高、农村社会监督乏力、农民举报途径不畅也是造成农村乱收费的重要原因之一。一些收费部门和单位对涉农收费政策认识不到位、宣传不到位、落实不到位，致使农民对涉农收费政策缺乏了解，心中无数，在乱收费面前只能听任摆布。实践证明：推行涉农收费公示制度是解决农村“三乱”问题最有效的方式之一。因此要以物价部门为主乡村配合，通过各种方式向农民公示收费项目、标准、范围、依据以及投诉举报的途径等。

  3．着力规范涉农收费执收行为。建立健全乡、村财务管理制度，在乡镇，设立统一收费窗口，收费按规定开具行政事业性收费统一票据，并严格落实“收支两条线”的管理规定；在村里，实行村务公开、村民监督和上级审计，防止加重农民负担。

  （三）完善县、乡、村三级物价监督网络

  县级物价部门直接面向农村服务于农民，但由于农村地域广阔、农民经营分散，形成了农村物价管理的薄弱环节，难以有效遏制农村乱收费的发生。因此，要在稳定县级物价机构的基础上，尽快完善县、乡、村三级物价监督网络：以县级物价部门为依托，在乡镇，确定一名分管领导主要负责，并明确行政执法综合职能部门有关物价监督方面的职责；在村庄，在村、组、户中聘请人大代表、政协委员、离退休干部职工、转业军人和热心农民等人员作为农村义务物价监督员，广泛发动农民积极参与物价监督管理，扩大涉农收费监督的覆盖面，鼓励农民群众监督举报农村乱收费。

  （四）深入开展涉农收费监督检查

  要加大执法力度，增强执法手段，对情节严重、性质恶劣、影响较大的典型案件，坚决给予严肃处理、公开曝光，并将处理事与处理人结合起来，配合纪检、监察、司法等部门依法追究直接责任人、单位负责人的行政责任和法律责任，形成强大的声势，震慑各种向农民乱收费的行为；要充分发挥“12358”价格举报电话的作用，以对人民群众高度负责的精神，及时受理农民群众投诉举报，严肃查处落实各种价格违法行为，根治农村乱收费，真正取信于农民。