农民集中居住：现状、问题与对策

　我国是一个人地关系非常紧张的国家，耕地保护形势极其严峻，但同时土地的粗放利用却非常突出，尤其是在广大农村，村镇建设规模迅速扩张，村镇布局分散，宅基地占地、使用无序等闲置浪费土地现象非常严重。为了解决这一问题，各地政府尝试采用各种不同的措施，最近在很多省份出现了一项名为“农民集中居住”的政府推进工程，并得到了许多地方政府的推崇，推进速度很快。
　　　一、农民集中居住的发展现状――以江苏为例
　　　所谓“农民集中居住”，简单地说，就是把住在自然村的农民集中到小区居住。近年来，在北京、上海、江苏、浙江、四川、.山东等省份的一些县市，当地政府开始进行引导“农民集中居住”的探索。其中，江苏省的做法最具有代表性。
　　在江苏，“农民集中居住”作为经济发达地区基层政府的分散性做法，可以追溯到2l世纪初。大约在2001年前后，在苏州、无锡等地的富裕乡镇出现了一些小规模的“农民集中居住”试验。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段，中青年农民大多进厂做工或经商，一些自然村人口绝对减少，变成“空心村”。当地基层政府便开始尝试把一些人口较少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建设公寓型农民小区。这样做，既改善了农村居住环境，也提高了农村投资效率，在当时被称为“居住向社区集中”。然而，这本来是基于经济发展的务实举措，于有意无意之间，在江苏渐次升级为全局性做法。
　　2003年7月，江苏省委召开十届五次会议，提出“两个率先”（即率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化），决定“到2010年左右，全面建成更高水平的小康社会；到2020年左右总体上基本实现现代化”。此后，苏南地区被赋予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社会，2012年前基本实现现代化。该地区城市化步伐大大加快，工业用地倍显紧张。
　　如此情势下，江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说，新桥镇的“农村三集中”，就是把全镇19.3平方公里分为三大功能区－－7平方公里的工业园区，7平方公里的生态农业区，5.3平方公里的居住商贸区。工业全部集中到园区，农民集中到镇区居住，农地由当地企业搞规模经营－－是为“农村三集中”的原型。其中，“农民集中居住”是重要的组成部分。农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地，不必经过审批就可直接用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场“及时雨”。
　　由此，基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举，一时为全省各地效仿。2004年以来，其与“工业向园区集中”、“农田向规模经营集中”一起，被苏南一些县市概括为“农村三集中”。据江苏省委农工办有关人士介绍，后来为了“避免外界误解”，不再提“农田向规模经营集中”，而把“农村三集中”改为“工业向园区集中、农民向城市集中、居住向社区集中”。 2005年10月后，中共中央提出“建设社会主义新农村”。这是一项长期任务，但在江苏省，“农村三集中”也顺势成为“新农村建设”的典范－－因为农民集中到小区居住后，环境卫生有了较大改善，正符合“社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。当年11月底，江苏召开大型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖”，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向”，“积极稳步推进农村三集中”。 2006年2月，负责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇村布局规划编制”已初步完成。据此规划，在未来20～25年内，全省目前约25万个自然村将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。江苏省现有1.7万个行政村，平均每个行政村有14.7个自然村。按照江苏省有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行，每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6%。这意味着未来20多年中，由于行政性推动，江苏省绝大多数农民势必举家搬迁。
　　　二、“农民集中居住”中存在的问题
　　　作为一项如此巨大的政府推进工程，农民集中居住涉及到国家、地方政府和被拆迁农民三者的切身利益。但是，在实施的过程中，地方政府往往仅从自身的利益考虑，以简单行政命令代替国家相关法律规定，没有充分考虑农民的意愿，造成很多严重隐患。具体来说，有以下几大问题：
　　　（一）强制推进集中居住是对农民土地财产权的严重侵害，违背了国家相关法律规定
　　　农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给农民家庭使用的住宅用地及附属用地。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上，国家也正通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。然而，在推进农民集中居住的过程中，某些地方政府不顾国家相关法律规定，仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。
　　　（二）强制推进集中居住折射出地方政府在新农村建设规划中存在的若干不良倾向
　　　国家提出建设“社会主义新农村”已有一年有余，虽然取得了很大进展，但是在制定新农村建设规划中，一些地方出现很多不良倾向，比如以村容规划代替新农村建设规划，在内容上忽视发展生产；以城市住宅小区规划代替农家群落规划，忽视了庭院经济和民族风俗特点；以政府官员的意图代替村民自愿，忽视农户的家庭支出能力；关注宅基地整理后的土地开发，忽视原有宅基地和承包地农户的产权和承包经营权。这些倾向集中反映出规划者农村基本经济政策观念的淡薄。而目前某些地方出现的“农民集中居住”工程正是这一趋势的典型代表。它反映出一些地方领导在新农村建设规划中，搬用城市规划的方法和程序搞农村建设规划，搬用城市居民小区的图纸搞农村民宅建设，严重脱离农村实际，造成很多地方“有新房无新村，有新村无新貌”的不良后果。

　　（三）强制推进集中居住违背了经济发展的一般规律，对地方经济的可持续发展埋下隐患
　　　农民集中居住最初是一些地方基层政府的自发试验，主要是为了解决由于当地非农经济快速发展而出现的“空心村”现象。但是，在后来发展的过程中，由于某些地方政府在土地集约中获得了大量的额外收益，因此便不顾当地是否已经具备集中居住的条件而强制推行，这显然违背了经济发展的一般规律。正如世界银行的一份研究报告指出：当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足式经营土地为主，当人均GDP大于1000美元之后，农村土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来，表现为土地拥有者强烈的转让土地的意愿，土地经营者扩张规模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市场共振效应，是土地使用权流转的根本动力。因此，农民是否适合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取决于农民的收入水平、取决于当地的经济社会发展水平。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。即便是在苏南等经济发达地区，农民之间的收入差距也很大，并不是每个农户的收入水平都能支撑集中居住的成本，并且，目前农村养老保险等基本社会保障还很不完善，农民对失去土地的顾虑很大，所以一般不愿意集中居住。但随着经济社会发展，非农部门成为农民主要的就业领域、收入水平有了很大提高后，农民才会向往现代化的社区生活。如果违背这种经济社会发展规律，强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活，损害农民的利益，难以达到农民集中居住的效果。
　　　（四）缺乏统筹规划，一味追求向城市看齐，极大地破坏了乡村的自然风景与文化传统
　　　地方政府在建设农民集中居住点时，对当地经济社会发展条件以及农民的意愿和选择缺乏统筹考虑，许多地方都把建设农民公寓楼作为引导农民集中居住的主要形式，一些地方甚至出台政策，新居民点建设不准再建二层小楼，楼房最低在四层以上，提出了“住宅向高层发展、设施配套向城市看齐”的目标（韩俊等，2006）。由于盲目照搬城市小区建设模式，造成了对一些极具乡村特色并且具有保护价值的农村住宅的毁灭性破坏。
　　　（五）地方政府无视农民意愿，对农民的补偿不到位，造成农民对政府的不信任加剧
　　　农民集中居住不仅涉及到重建居民点的选址，还涉及到基础设施的建设、拆迁补偿、户型设计、房屋建设、景观美化等，这些都是与群众利益密切相关的重大问题。但是，一些地方政府在实施过程中，滥用行政权利，缺乏对农民意愿的尊重，不能保障农民的知情权与参与权，致使农民感觉一切都是政府强加于我，抵触情绪极大。
　　在农民集中居住过程中，普遍存在着地方政府对农民房产、宅基地补偿不足的问题，主要表现在：一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；三是安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。因此，不少农民认为政府强行推进“集中居住”，只给房屋进行补偿，对宅基地不给补偿或者补偿很少，这侵害了他们的土地财产权，造成经济上的极大损失，因而加剧了他们对政府的不信任。
　　　（六）宅基地兼具生产、生活双重属性，集中居住是对农民发展庭院经济的严重阻碍
　　　庭院经济是我国农村经济的重要组成部分，农户庭院是人与生物共生、自然环境与人工环境并存的特殊生态系统，又是人类文明与物质生产并存、物质和能量高度聚集的特殊区域，从目前农村改革与发展的要求看，农村庭院是新农村建设的重点对象（孙好勤，2006）。而集中居住后，农民虽然住上了公寓楼，过上了所谓“城里人”的生活，但是他们再也没有从发展庭院经济中获得收益的可能。努力增加农民收入应该是当前建设社会主义新农村中各级政府的首要任务，从这个意义上来说，强制推进农民集中居住是不合理的。
　　　（七）集中居住使得农民生活成本提高，生活不方便，造成“上楼致贫”的不良后果
　　　由于不少地方政府盲目照搬城市小区建设模式，推倒极具农村气息的房屋而建高楼，使得农民集中居住后生活成本普遍提高。有调查表明，很多住在集中居住点的农民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己种，现在什么都要到市场去买，几万元的补偿金，省吃俭用也维持不了多久。”农民的日常生活支出平均每户从11617元增加到15706元，平均每户支出增加了4000元左右，增幅达35%以上。增加的费用主要是水电、蔬菜、禽蛋、粮食等基本生活支出以及文化娱乐、房屋装修、通讯、教育、物业管理等方面的开支（韩俊等，2006）。生活成本的提高对本来就增收困难的农户来说无疑“雪上加霜”，将会造成“上楼致贫”的不良后果。
　　　三、结论与政策建议
　　　作为一项新的制度变迁，农民集中居住最初是由地方基层政府抱着尝试的态度自发开展的，主要是为了解决由于工业化、城市化的快速发展而导致的“空心村”现象。但是由于在这一过程中，地方政府既可以赚取高额的土地收益，又可以获得所谓的“政绩”，所以，集中居住很快由自发试验变成了地方政府强制推动的“政府工程”。但由于没有处理好国家、地方政府以及被拆迁农户的利益，这一工程带来了很多严重的问题。对此，我们认为，应该立即“叫停”现在这种由地方政府强制推进的农民集中居住。在是否集中居住的问题上，要以农民的需求和意愿为本，并结合当地经济发展的实际情况统筹考虑。政府在这个过程中应该扮演“引导者”的角色，而不是替农民决策，更不能简单地依靠国家行政力量强制农民就范。在新农村建设的今天，政府的一切决策行为都应该“以农民为本”，这涉及到政府执政理念转变的重大问题。而转变成败与否，对实现中央提出的“新农村建设”总体目标以及在广大农村建设和谐社会都至关重要。具体来说，可以从以下三个方面寻求解决问题的办法：
　　1.从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地财产权利不受侵犯。
　　2.从地方角度，重要的是转变执政理念，明确新农村建设究竟“谁是主体”的问题。显然，农民应该是新农村建设的主体。地方政府在引导农民进行新农村建设的过程中，要以农民需求为导向，切实考虑农民的利益，而不是简单地把“新农村建设”理解为“新村建设”，不顾农民意愿搞“大拆大建”。同时，地方政府在做出任何一项决策时，首先考虑的应该是农民的需求，其次是当地的经济发展现状。只有认清这两点，政策实施才能达到它应有的效果，才能实现在广大农村建设和谐社会的最终目标。
　　3.从农民角度，应该进一步增强法律意识，学会用法律手段维护自身的权益，学习并了解国家关于农民土地权益的相关法律常识，并通过组建农民合作社的方式扩大自身的力量，从而有效维护自身的权益。