我国农地转非自然增值分配的理论纷争

   当农地转变为非农用地之后，其所产生的自然增值如何分配的问题在理论界存在分歧。这一问题的落脚点是，我国在不全面开放土地市场、农地转非仅通过国家征收的途径而进行的情况下，其自然增值应当如何合理分配中的理论问题。这当中，存在着种种纷争。

　　关于农地转非的自然增值

　　“农地转非”即农用土地转变为城镇、道路、工厂、码头、机场等非农建设用地；“自然增值”即农地转非之后，其价格自然而然地明显的上涨。

　　在这里首先需要搞清楚的是，究竟农地转非之后，其价格为什么会发生明显上涨。基本观点是：农地的自然增值是整个社会经济发展的不可避免的结果。有的观点认为，此种增值是各种非农建设对于农地产生“辐射”作用的结果；有的认为，是农地转非的“可能性”使然——近期转非的可能性的大小，决定了其增值的大小；还有的则认为，是农地转非之后的期待收益所决定——农地转非以后的新用途收益的高低，决定了农地转非后的价格的高低；等等。这些观点，就不同的意义而言，应当说都是言之有理的，但是彼此之间是否存在着矛盾呢？这些观点之间并不存在根本性矛盾，只不过，农地转非之后的自然增值，归根到底是由非农建设用地的供不应求所决定的。而且，应当强调的是，非农建设用地的供不应求，在其他条件不变的情况下，完全取决于整个社会经济进步的状况。具体而言，则一个地区、一宗农地转非后的价格，在完全开放土地市场的情况下，不同位置的农地土地，其转变为非农用地的可能性不同，从而“期待”价格不同。

　　我国目前并未全面开放城乡土地市场——农地转非完全由国家进行垄断性收购而进行；国家取得的非农用地，除了一小部分通过行政划拨形式出让其使用权之外，大部分则通过国家控制的土地市场将其若干年的使用权作为商品进行出售。土地的自然增值，正是在后者当中表现出来的。

　　关于“涨价归私”论与“涨价归公”论的纷争

　　关于农地转非自然增值分配，其传统的观点是“涨价归私(农)”论。这是在土地私有制条件下逐步形成的土地产权转移的价值补偿规范，并且自然而然地成为一种理论定式，可谓由来已久。但是，目前尚难于搞清其来龙去脉。除了在奴隶社会、封建和半封建社会中，曾经在不同程度上出现过官僚、豪绅对私有土地的巧取豪夺之外，一般而论，涨价归私应当是在正常运转的封建主义和资本主义社会中土地所有权转移的“不易之规”。　　

　　然而，随着时间的推移，这种看来无可挑剔的“涨价归私”论，却受到了严重的挑战。极个别“钻牛角尖”的思想家，对于农地转非土地自然增值自然而然地归土地所有者的理论定式提出了勇敢的挑战：认为土地的自然增值来源于整个社会的发展；如果无条件归原土地所有者所有，便意味着极少数土地所有者对于整个社会的剥削。从而，认为农地转非之后所产生的自然增值应当无条件地归整个社会所有。后来，孙中山先生的追随者将此种观点归纳为四个汉字：“涨价归公”——本文中的“涨价归私”，却是人们套用“涨价归公”而对于此前的理论的概括。——关于“涨价归公”的经典性论述包括：J.S.穆勒(英)认为：国家没收土地的自然增值，其“正义性是不容怀疑的”；H·乔治(美)认为：土地的自然增值“是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来”；孙中山认为：“由于社会改良和工商业进步……所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”　　

　　关于“涨价归公”论对于“涨价归私”论的反驳，第一，这是在资本主义社会内部，完全代表资产阶级利益的学者对于土地所有者仅仅依靠土地所有权而取得的既得利益提出的否定；第二，正如马克思所曾经指出的，土地国有化只不过是资本主义性质的政策；从而，出现于资本主义社会的“涨价归公”论，从本质上来看也只不过是资本主义社会内部的分配调整论，并不具有社会主义性质。换言之，即使是资产阶级学者，也会看到土地自然增值归私的不合理性而试图加以变革。

　　在社会主义的初级阶段中，主张“涨价归公”的论点，既谈不上理论上的创新，也谈不上理论上的保守。但是，主张“涨价归私”者对于“涨价归公”论的批判，却具有值得一谈的新内容。前者的有力论点之一是，现阶段中国农村土地属于作为劳动者的社区集体经济成员的农民所有，主张“涨价归私”便是保护农民的利益不受侵犯；反之，主张“涨价归公”则是对于农民利益的侵犯。这个问题是很尖锐而无法回避的。

　　在封建主义与资本主义社会中，既存在着作为剥削者的土地所有者，也存在着作为劳动者的土地所有者。穆勒、乔治、孙中山等人主张土地自然增值的“涨价归公”，难道仅仅是针对作为剥削者的地主吗？按照笔者的理解，他们所主张的“涨价归公”的指向并非仅仅是不劳而获的地主，也并非仅仅是拥有土地的资本家，而是泛指一切土地所有者。当然，若实行“涨价归公”，首当其冲的当然是不劳而获的地主。然而，有些学者，却仅仅抓住中文的“地主”二字，认定它仅指不劳而获的地主阶级，从而，认为在现阶段的中国早已无“地主”，那么，主张“涨价归公”便自然而然地属于对农民利益的侵犯了。其实，持此种观点者并非在理论上真正如此幼稚，这只是个别人在学术论战中所采用的一种以偏概全的手法而已。

　　美国的土地“开发权转移制”——纷争中的新要素

　　美国实行的土地“开发权转移制”开创了土地开发权制度创新的先河。这一制度的成功实践为我国的相关纷争带来了新的要素。

　　土地开发权转移制自20世纪60年代末开始在美国纽约州一些社区自发地实行，后来扩展到20个州，并在一些地方受到法律规范的支持。这一制度的主要内容是：在一个社区内，按照规划进行开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地(农地、林地、草地等等)所有者那里购买足够份额的土地开发权指标。这意味着，每一块土地都平等地拥有同等数量的土地开发权指标；如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿。而且，获得此种补偿，就意味着出售了土地开发权而不得再进行开发。在实行这一制度时，又将其土地开发权称之为“可转移的土地开发权”。

　　美国的这一土地产权制度具有划时代的重大意义。第一，实行这一制度，政府除了进行土地利用规划并对于开发权转移予以规范和协助之外，不需要进行任何行政性干预，其规划即可顺利实现，使土地的开发、保持原状等都能顺利进行。第二，在日益城镇化的地区，农地、林地、草地等等“开阔地”是极其珍贵的生态资源；通过土地开发权的转移，这些“开阔地”便顺利地得到了保护而无任何后顾之忧。第三，土地开发者虽然要付出一定的代价以便取得足够份额的土地开发权指标，但是他们却能够在以后的开发中得到足够的收益而获得补偿，从而对此也心甘情愿。总之，正如台湾着名土地经济学家苏志超教授所指出的，实行这一制度，“保证各个所有权人，所在不同位置的各宗土地，彼此之发展机会均等及权益机会均等，不会有人特别受益，亦不会有人特别受损。”　　

　　美国的这一土地开发权转移制，对于我国具有何种借鉴意义呢？不妨考虑以下两点：其一，按照政府的规划，通过国家征收而实现“农地转非”的原农地所有者，通过获得适当低于非农地市价的方式而在实质上将一部分自然增值集中到国家手中，再由国家用于支持在耕农民，看来是合情合理的。其二，在我国的情况下，由于对于在耕农民的支持可以扩大范围而不局限于当地需要保护的“开阔地”，那么，自然而然地就会考虑以支持基本农田的在耕农民作为重点之一。

　　看来，在美国自发地进行而得到政府肯定和支持的土地“开发权转移制”，从农地转非补偿理论上来看，实质上蕴含着一种既不同于“涨价归私”论也不同于“涨价归公”论而是介乎两者之间的一种崭新理论素材。这种说法的根据是，无论是美国国内或是国际上的相关文献，在分析这一制度时都尚未从理论上进行中肯的定性分析，尤其是并未将其与“涨价归私”论与“涨价归公”论进行中肯的对比分析。从而，这就给人们留下了充分的争论余地。换言之，美国的土地“开发权转移制”，从农地转非合理补偿的理论角度来看，是一个有待开发的“富矿”。

　　关于“私公兼顾”论及其引发的理论纷争

　　关于农地转非自然增值合理分配的“私公兼顾”论，是中国人民大学周诚教授于2006年2月在《中国经济时报》上发表的一篇文章中首次正式提出来的，在其后续文章中又有所深化和完善。从此，农地转非补偿的基本理论就由“涨价归私”和“涨价归公”两论对立演变为三论并立。

　　“私公兼顾”论的出现，在客观上具有其必然性。对于这一问题可从伦理学和逻辑学的角度加以考查。正如《论语》中说：“中庸之道，其至矣乎！”，这意味着，对于不同的观点、不同的利益倾向等等，持不偏不倚、无过无不及的态度，即“执其两端，用乎其中”，以求对立两端的统一与和谐，乃是最有效、最无可指责的。特别是，当矛盾着的双方，无论在利益上、理论上处于完全对立而难以调和状态时(此种对立又非敌对性的)，从而仍然存在着通过折衷的途径予以调和的余地时，那么，中庸之道、折衷主义便大有用武之地了。

　　在农地转非补偿中的“涨价归私”论与“涨价归公”论二者之间的矛盾，已经是由来已久、互不相让——前者以土地产权完整化为基本论据，认为必须按照市场价格标准对于农地所有者予以全额补偿；而且，坚持此种观点者，往往还以农民利益代表者的身份仗义执言，显得更具威慑性；但是后者则以土地自然增值的社会来源说为最基本论据，力求此项增值的公平分配，其论据也很难被前者所驳倒。于是，两者之间的争论，往往就会形成“聋子之间的对话”而互不相让、毫无进展，以致令某些人对此失去兴趣和信心。可想而知，在这种形势下，“私公兼顾”的出现，便具有客观必然性了。“私公兼顾”论试图对于“涨价归私”论与“涨价归公”论这两个极端性观点加以调和，发掘二者的积极因素而舍弃其消极因素，使二者能够在客观上求同存异、和平共处；而且，还引进美国的土地“开发权转移制”的积极因素作为“调和剂”，力图做到兼容并包、普遍适应。　　　

　　具体而言，“私公兼顾”论汲取了“涨价归私”论为农争利的积极因素，主张对于失地农民的补偿应当是高标准的，使其在生产、生活上毫无后顾之忧，能够达到当地小康市民的水平；“私公兼顾”论还主张汲取“涨价归公”论的积极因素，将充分补偿失地农民之后的剩余部分收归国有，主要用于支援全国农村建设，其中包括对于基本农田的在耕农民所失去的机会利益的逐步的、一定程度的补偿；而且，也不排除从安置失地农民就业的角度，适度支持城市的相关建设事业。而且，“私公兼顾”论还认为，美国的土地“开发权转移制”中的土地开发者与农地保持者之间的互补、互利关系是值得借鉴的，而且我国的失地农民承受将土地自然增值的一部分用于支持农地的在耕者，便正是这一精神的体现。“私公兼顾”论的基本精神，可高度概括为这样两句话：“充分补偿失地农民；剩余支援全国农村”。

　　从建设和谐社会、实现共同富裕的基本要求来看，“私公兼顾”论也是符合这一基本精神的。因为，它有理有据地指出，不仅要善待失地农民，保障其小康境况，而且还要兼顾在耕农民，使其也能得到必要的照顾。如果通俗一点说就是：要让失地农民吃上肉，也要让在耕农民吃饱饭。这就是有差别的和谐共富。

　　不过，这种折衷主义的“私公兼顾”论，尽管自以为兼顾了各个相关方面的利益，力图使利益对立得以改变为利益调和，但是它的处境并不令人乐观。因为，从抽象的理论上来看，这种以调和为基础的理论，既有可能将根本对立的理论矛盾加以弱化，使之各自有所让步，求得和平共处，但是也有可能出现进退维谷的情况——既遭到主张“涨价归私”者的诟病，又遭到“涨价归公”者的唾弃。这种情况的出现，是很容易理解的：前者会认为“私公兼顾”论依然主张剥夺农民而难以承受，后者则会认为它过分向“涨价归私”靠拢而背离了土地自然增值来源于社会发展的原则，从而耻与为伍。　

　　现在，这种窘迫的状况，已经显示出苗头了。例如，坚持“涨价归私”的权威人士，已经不遗余力地向“私公兼顾”论发起猛烈攻势，大有势不两立之势，而且方兴未艾。论战者甚至提出，不仅农地转非的全部非农地价款要全部归失地农民所有，而且，政府还要额外负担失地农民的安置费、社会保障费等——这岂非已经超出了“涨价归私”的范畴了？其道理何在？“私公兼顾”论者处于守势，被动地进行“自卫”、“自保”。但是正如本文前面已经提到，此种论战往往由于彼此的立场不同，很难形成共同语言，也很难在短期内产生明显的效果。