中国、匈牙利乡村公共品供给机制的比较研究

    [关键词] 　中国； 匈牙利； 乡村公共品； 供给机制比较

    将社会主义中国与曾经走过社会主义道路的匈牙利进行乡村公共品供给机制的比较是一件很有意义的事情。关于乡村公共品的定义，虽然出于乡村概念的差异而对其具体内涵的规定有不同之处，但两国乡村公共品的本质是相通的，即具有不同程度非排他性、非竞争性、公益性和层次性特征，与乡村居民的生产和生活相关的各类物质和服务，如基础设施、乡村文化教育、公共卫生等公共事业，均被界定为乡村公共品。鉴于中国与匈牙利在政治体制、民主进程与社会结构上的不同，两国乡村公共品的供给机制在决策、融资和监督等方面存在较大的差异，从这些差异的比较中我们期望得出一些可供我国借鉴的经验启示。

    一、中国的乡村公共品供给机制

    乡村公共品的供给是一项涉及政治体制、财税体制和公共管理等领域的多因素难题，农村税费改革前后，中国乡村公共品供给机制呈现出了独特的发展路径，这条路径可用“政府主导与民主协商”、“制度外供给与制度内供给”、“层级管理与纵向监督”等特征来概括：

    1、政府主导与民主协商。在乡村公共品供给过程中，政府主导是有理论与现实依据的：一是政府在公共品供给问题上所占的权重取决于公共品的纯粹性。在中国农村，监督公共品使用的成本比较高，同时农户对公共品的消费彼此不构成竞争，因而乡村公共品的非排他性和非竞争性都很显着，这就决定了由农户提供的公共品数量远远不能满足实际需要，政府应起主导作用。二是在现有政府管理体制下，乡村公共品的供给使命已经超出了为农村居民谋福祉的初衷，而变成了考核地方官员政绩的重要指标，是否应该提供公共品、如何提供公共品不是取决于乡村公共品的受益主体的意愿，而是取决于基层政府及其官员的政治偏好。三是税费改革前，乡村公共品供给的资金来源主要是地方农业税费，政府是收支税费的主体，因而从决策到实施的权限应由政府行使；税费改革后，乡村公共品供给的资金来自中央政府的转移支付，这就决定了政府在供给过程中所起的作用应比税费改革前更大。当然，随着经济体制改革的推进，政府行政体制改革也在加紧步伐，政府主导的原则有所松动，因为政府主导已越来越不适应市场经济条件下分散决策与成果分享的要求。于是，在村民自治制度完善的基础上，广大农村引进了民主协商机制，它是对农村税费改革的变通，并以“一事一议”制度的形成与推广为代表，体现了受益主体自我决策、合理供给的要求，这种民主决策有利于区分纯、准公共品；有利于反映需求主体的个性化需求；有利于维护公共品供给的公平性，最大限度地引入了多种经济成分参与到乡村公共品供给中来，提高了资源配置效率。可以认为，现时期中国乡村公共品的供给处于政府主导与民主协商共存的过渡性状态。

    2、制度外供给与制度内供给。公共品的制度外供给形式源自制度外财政，使用制度外财政进行的公共品供给被认为是制度外供给。在相当长的一段时间内，中国乡村公共品的提供依赖于制度外供给形式，甚至到目前为止，中国乡村公共品的资金来源都是以制度外财政的筹划为主。在人民公社时期，由于城乡二元经济结构下城市尚且通过价格剪刀差从农村获取发展资金，更不可能有多少财力用于支援乡村公共品建设，那时以工分的形式直接由农民自己解决了乡村公共品的供给难题。家庭联产承包责任制后，国家按公共品的受益原则将供给任务层层下移，农村税费改革前，由农业税及“三提五统”部分地解决了乡村公共品供给的资金来源问题；农村税费改革后，农业税费的减免及其取消使得原本就较为薄弱的制度内供给渠道发生了根本性变革，虽有“一事一议”制度勉强充当缓冲机制，但制度外供给的框架不但未能消弭反而被强化进入路径依赖状态，在农村，尤其是相对贫困的中西部农村，公共事业的发展更是陷入了瘫痪境地。在这种情况下，中央积极筹划公共财政框架，加大中央财政转移支付力度，在财政改革深化和政府行政体制改革深入的双重作用下，中国乡村公共品供给不足的局面有所扭转，在一定程度上缓解了公共品供给的资金匮乏困境，有逐步向制度内供给模式转型的倾向。然而，限于国家财力与发展战略的导向，政府不可能包揽乡村公共品供给的全部内容，但公共品的性质又决定了政府有必要参与其提供过程，因而制度外供给与制度内供给相结合是中国乡村公共品供给的又一特征。

    3、层级管理与纵向监督。一般意义上，虽然乡村只包括县、乡(镇)两级政府和村级自治机构，但是乡村公共品的供给问题则不局限于乡村范围。在现有分税制财政体制下，县以上政府直至中央政府，由于享有了层层上移的财权，它们将集中起来的财政收入主要投入到非乡村公共品的城市发展领域，而将提供乡村公共品的任务(或称事权)一级一级地下放给了基层政府，最终传递至政府权力链条的最末端--乡镇政府及其实质上的代理机构(村委会) 。虽然按照国家相关政策，在财政分灶吃饭后，县以下的道路及公共基础设施建设归地方政府负责；而农村基础教育、医疗卫生保健的任务由县乡政府承担，但这种政府之间的分工只有理论意义；实践中，县级政府代替乡镇政府决策、乡镇政府代替村委会决策、乡镇政府与村委会代替农民决策的错位决策现象层出不穷，使地方政府单方面调高公共事业发展的标准与档次，造成彰显地方政府政绩的公共品供给过剩，而符合老百姓要求但需要大量、长期投资的项目提供不足。在层级管理的基础上，中国乡村公共品供给的监督采取纵向监督形式，即上级政府是监督下级政府的当然主体，因为从官员的任命到财政支出资金的来源都是采取自上而下的形式，政府间的纵向监督并没有发挥应有的作用，与其说是上级政府监督下级政府发展公共事业，还不如说是向下封闭式地转移事权，在制度化的纵向监督机制下，乡村公共品供给处于非良性循环之中。层级管理导致了纵向监督，而纵向监督机制转变为纵向事权下放，这的确是中国当前乡村公共品供给的现实。

    二、匈牙利的乡村公共品供给机制

    1989年东欧剧变后，匈牙利逐渐转变为以多党体制、议会民主和市场经济为主的宪政国家，其乡村公共品供给格局由1990年通过的《地方政府法案》划定，可概括为“行政决议与契约决策”、“强制性供给与选择性供给”、“平面管理与横向监督”相结合，具体表现为：

    1、行政决议与契约决策。在匈牙利乡村公共品供给过程中，政府较好地处理了政府行为与非政府行为的关系，前者可用行政决议概括，后者可用契约决策表示。在行政决议机制中，匈牙利地方政府被划分为县政府和自治政府，县政府是区域性的地方政府，主要提供跨区域的、大型的公共品，或为自治政府的大型公共品供给提供补贴；而自治政府又称为自治性的地方政府，包括县级镇、镇和村政府，它们均在自身预算范围内以社区为单位提供公共品。自治政府有两位重要的领导人，一位是村镇长，由他(或她，下同)召集和主持市政会议并对地方公共品供给负责，法律赋予了村镇长管理的权力，他可以下达行政命令调用行政资源和财政资源执行公共品供给任务；另一位是公务长，他是公民代表实体的办公室负责人，为自治政府的法律活动负责，他必须参加公民代表实体的会议，必须指出其决策是否合法。在通过行政决议提供乡村公共品的同时，契约决策也扮演着重要的角色。所谓契约决策，是指政府通过契约的形式委托非政府组织，包括民间协会、基金、教堂等非盈利机构，甚至私人机构去提供乡村公共品，政府与这些非政府组织签订契约，或为其出资，或出让特许权，借助它们强大的组织力和号召力，高效而专业地提供乡村公共品。

    2、强制性供给与选择性供给。匈牙利1990年通过的《地方政府法案》对地方政府提供乡村公共品有一项有意义的规定，即强制性供给与选择性供给相结合。强制性供给是指地方政府不论规模大小和人口多少都必须执行的公共品供给任务，或为乡村公共品供给提供补贴与援助，尽管如此，法案还是尽可能地将更多的强制性任务分配给了财政实力充足的地方政府；选择性供给是指地方政府应该做一些力所能及的事情，它们按照“非禁即入”的原则，根据自身财力大小提供乡村公共品。国会将乡村公共品供给分作强制性任务与选择性任务，并写入

    《地方政府法案》之中，这有利于将责任落到实处，缩短乃至切断委托--代理链条，从而减少政府间的交易费用，这既充分地考虑到了地方政府的财政能力和行为能力，同时又使地方居民享受了公共事业发展带来的好处。同时，这种规定有利于政府官员依法行政，不得将公共品的供给任务层层下放，从而使公共事业发展有了可靠的制度保障，保证了供给的进度和效率。值得强调的是，强制性任务和选择性任务相结合，一方面使得地方政府在乡村公共品供给任务上分清了主次，满足了社会亟需且必须的公共品需求，另一方面也为地方政府的长远发展奠定了基础，有利于考核地方政府官员的行政绩效。

    3、平面管理与横向监督。匈牙利地方政府结构属于非层级的平面结构，即不同水平的地方政府间不存在上下级关系。地方政府由县政府与自治政府组成，这两种类别的政府只是公共行政职能不同。不同水平的地方政府都严格按照《地方政府法案》的规定执行乡村公共品的供给任务，以其地方居民的实际需要和财政能力完成强制性提供任务，并对公共品进行选择性的供给。同时，县政府会对财政能力较弱或跨区域的公共事业提供补贴与援助。各水平的地方政府都按《地方政府法案》规定直接从中央政府处获取财政转移支付和中央税收分享，这样就省去了层级之间的相互牵制，减少了政府之间的交易费用，提高了办事效率。村、镇、县级镇的负责人--村镇长负责战略性决策，他与副村镇长来自不同的党派，可以相互监督，同时公务长会在村镇长决策中给予全程的监督和法律援助，以使村镇长切实依法案行事。在制度性监督方面，匈牙利地方政府有两套横向的监督机构，即内部机构和外部组织，内部机构包括首席执行官、审计师、财经委员和会计师，他们从不同的角度监督和控制村镇长的决策活动；外部组织是国家审计办公室，它监督地方公共资金的分配和使用，审计地方政府的标准化预算税、特殊目的的分配、托管资金和其他公共财政的运作。非制度性监督主要是地方媒体。作为民主管理的工具，地方媒体能将必要而准确的信息向公众公开，由于它们的所有权不在地方政府，因而能自由地监督地方政府的公共品供给行为。

    三、中国和匈牙利乡村公共品供给机制的比较

    通过对中国和匈牙利乡村公共品供给机制的总结，我们可以看出，两国在乡村公共品供给中存在着许多差异，这些差异源自政治体制、民主进程与社会结构的不同。沿着乡村公共品的提供程序，我们选取发展战略、决策逻辑、融资结构和监督机制进行系统的比较。

    1、发展战略。在乡村公共品供给问题上，中国与匈牙利的发展战略是不同的：第一，制定程序不同。中国乡村公共品的供给任务一般由中央政府统一划定，似乎很少考虑到地方居民的实际需要和地方政府的财力大小，它们作为地方政府官员的行动指南，并量化成了上级政府考核下级政府的指标体系；匈牙利通过国会制定《地方政府法案》，将地方政府的公共品提供任务划分为强制性供给与选择性供给两类，这种规定相对较有弹性。第二，公共品供给结构不同。中国乡村公共品的供给结构主要表现为农村教育、公共卫生和基本医疗服务、基础设施建设等与农民亟需的、涉及农村可持续发展的公共品供给不足，而与生产和生活相关性不大的公共品供给过剩；匈牙利的乡村公共品提供均紧扣乡村生产和生活的主题，特别强调无形公共品和地方性公共品的供给。第三，实施目标不同。中国乡村公共品供给的目的是地方政府官员为了求得自己的政绩而完成上级政府下达的任务，于是一级一级地将任务自上而下转移，它不是站在公共品使用者的角度而主要是从供给者的意愿上去进行公共品供给；而匈牙利的地方政府官员由于选自民众，代表民众执行《地方政府法案》规定的公共品供给任务，一切以选民为中心，代表选民、服务选民。第四，落实情况不同。中国乡村公共品供给的落实情况较差，由于政府间存在上下级关系，下级可将公共品的供给任务继续下放，最终落到农民身上，这歪曲了公共品的供给原则；匈牙利乡村公共品供给的落实情况较好，因为各种水平的政府都有份内之事，处理不好则体现出该水平的政府为民服务的质量不高，选民会用选票改选其他官员，为了保住自己的职位，官员将竭尽全力进行公共品供给。

    2、决策逻辑。由于政治体制的不同，中国与匈牙利在乡村公共品供给上的决策逻辑也有许多差别：第一，决策程序不同。中国乡村公共品供给是自上而下决策，即上级政府将任务指派给下级政府，一般采取强制性的文件逐级下放任务，下级政府没有理由反对上级政府的任务指派，只好将任务进一步下放给更下一级政府，这样的传递使得乡村公共品供给变成了委托--代理链条的延伸；匈牙利政府的官员任命与乡村公共品的供给任务是分离的，官员选自民众，而公共品供给的任务已为《地方政府法案》所确定，因而决策程序表现为自下而上，即乡村公共品供给的任务是选民考察候选人的标尺，政府官员的职责是履行选民交办的任务。第二，服务对象不同。中国乡村公共品供给的决策主体--政府官员代表政府，并对其上级政府负责；匈牙利乡村公共品供给的决策主体--政府官员代表选民，以选民为服务对象，对选民负责。第三，民主与集中的方式不同。在中国，由上级政府下达命令，在基层政府则由乡镇党委书记和村镇长共同协商、决策，其过程采取民主集中制，即在党内征求一致意见并以党内民主带动全民民主，属于先集中后民主；匈牙利则正好相反，因为《地方政府法案》对乡村公共品供给任务的规定是从民主调查中得出的，因而公共品的供给决策源自民意，不过是由村镇长依据《地方政府法案》做出如何供给的决定，因而是先民主后集中。

    3、融资结构。中国与匈牙利乡村公共品供给的融资结构存在几点不同：第一，融资渠道不同。中国的融资渠道单一，税费改革前，资金主要取自农业税费，税费改革后连单一的融资渠道都被切断，乡村公共品提供处于瘫痪境地；匈牙利乡村公共品供给的融资渠道是多元的，有中央财政转移支付、中央税收分享、自有收入、投资补助、公共品使用付费及赤字财政等途径，这使匈牙利提供乡村公共品有充裕的资金保障。第二，资金来源不同。中国乡村公共品发展的资金主要来自制度外财政，即通过农民集资或以工抵资的形式筹集，属于不经过政府收支系统的制度外供给；匈牙利乡村公共品供给的资金收支基本上是在制度框架内进行的，即大部分来源于中央政府的财政转移支付和中央税收分享。第三，财政体制不同。中国自分税制改革后，政府将基数大、易于征收的税种层层向上集中，而将数目小，难于征收的税种层层下放，以至基层政府的税收状况极其拮据，在分权财政体系下，地方政府处于贫困的边缘，尤其是中西部农村地区给地方政府官员支付工资尚且困难，更别提乡村公共品供给了；而匈牙利实行的是公共财政体制，地方公共品供给的资金由全国财政统筹，这种制度安排健全了公共品的供给机制，有利于公共事业的顺利发展。第四，资金使用途径不同。中国的中央财政转移支付一般用来发放地方基层官员的工资和教师工资，除此之外无甚节余；匈牙利的中央财政转移支付都是专款专用，有力地保证了资金的确切来源和使用方向。

    4、监督机制。中国与匈牙利乡村公共品供给的监督机制是不一样的：第一，监督主体不同。中国的监督主体是政府相关的党委组织，他们掌握着下级政府官员的升迁与任免大权，可以按章对政府官员的政绩进行考核，因而存在着官员“寻租”的可能与事实；而匈牙利有专门的内外部监督机构，内部机构有权对地方官员的决策行使法律检查的职能，予以监督，而外部机构可对地方政府的资产运作进行细致的检查和审核，从制度上保证了地方政府官员的公正廉洁。第二，监督手段不同。中国一般是上级官员和上级政府对下级官员和下级政府进行行政监督，监督的手段是考核评价和例行检查，由于信息不对称的影响，使得监督无法顺利实施；匈牙利采取自我监督的措施，即政府官员按照选举规则必须对自己的行为负责，必须忠于职守，这有利于乡村公共品供给任务的顺利完成。第三，监督方式不同。中国采取封闭式的纵向监督为主，即党内监督和政府体制内的上下级监督；而匈牙利是开放式的横向监督，即监督不仅发生在政府体制内，地方媒体等外部非制度性监督也发挥着重要的作用。

    四、中国和匈牙利乡村公共品供给机制比较的

    启示

    通过对中国和匈牙利乡村公共品供给机制的比较，我们期望在法律保障与民主治理、社会公平与经济效率、政府分权与财政分税等方面得出有益于我国的若干经验启示。

    1、法律保障与民主治理。在市场经济条件下，依法行政成为必要。匈牙利国会通过的《地方政府法案》详尽地规定了村、镇、县级镇、县政府等各种不同水平的地方政府的职责和任务，有效地将地方政府官员应尽的职责列举完毕，有利于地方政府官员依法行政。由于有立法权威保证了各种水平的地方政府完成相关的公共品供给任务，避免了政府间以层级关系为由下达或分配任务，各种水平的地方政府一律按照《地方政府法案》相关规定各司其职，减少了政府间的行政成本，提高了办事效率，明确了办事方向。匈牙利《地方政府法案》关于乡村公共品的供给问题体现了民主治理的原则，即形成与贯彻法案的过程都贯穿了民主原则，法案的民主性与权威性保证了地方政府行为的规范性。在我国现行政府行政体制下，各级政府都可以将公共品供给任务下放到比自己级别低的地方政府身上，这一方面加大了基层地方政府变通地压榨老百姓的可能性；另一方面使许多公共品供给任务根本不具备完成的条件。如果能通过一部类似于匈牙利的地方政府法案，使各级政府能清晰地了解自己应完成的任务并不得推脱，这将有利于加快民主进程和地方政府体制的重构。

    2、社会公平与经济效率。乡村公共品提供过程中存在两个重要标准，即社会公平与经济效率。社会公平包括起点公平、过程公平和结果公平。在不同的公平状态下，经济效率始终贯穿其中。匈牙利在乡村公共品发展过程中，并没有区分不同地方政府的人口规模、财政能力，一律按统筹计划分配以发展任务，配套资金的比例也是公平公正的，这就保证了乡村公共品提供的起点公平。而我国乡村公共品供给主要依赖于地区经济发展水平，即地方政府的财力和地方人口的多寡，因而在起点上就存在不公平因素，且城乡二元经济结构的存在使得城市与农村执行不同的公共品供给政策，导致农村地方政府的资金来源与城市相比处于机会不公平境地。在决策过程中，匈牙利的政府办事效率较高，因为将各项任务以法案的形式分配净尽，各种水平的地方政府不是要不要发展公共事业，而是考虑如何发展的问题。在融资时，由于融资渠道多元化，大部分来自中央财政转移支付和中央税收分享，减少了讨价还价的中间环节，提高了办事效率。在监督过程中，多样化的横向监督机构保证了结果的公平，各种水平的地方政府按章办事，其社会公平维持得较好。因此，从矫正起点公平、过程公平与结果公平等环节入手，提高公共品供给的效率成了中国乡村公共品供给的当务之急。

    3、政府分权与财政分税。通过比较，可以发现乡村公共品的有效供给要求财权与事权的统一。相比之下，匈牙利的乡村公共品供给效果较好，究其原因，是匈牙利地方政府分权比较成功。通过政府分权，中央政府与地方政府之间的关系逐步理顺，中央政府能够从宏观上把握国家政治的运行方向，而基层政府则可以更好地顺应居民的意愿，且居民对乡村公共品的诉求也有通畅的渠道反映到决策者那里，对正确决策方案的形成起到了重要的作用。在政府分权的同时，匈牙利妥善地进行了财政分税，合理的财政分税有效地解决了乡村公共品供给的资金来源问题，保证了乡村公共品供给任务的顺利开展。而在我国，乡村公共品的规划一般由上级政府制定，决策权力高度集中，很少能够反映当地民众的实际需要，这就为政府官员制造政绩工程提供了契机。再加上事权与财权的不对称，使得乡村公共品供给常常有名无实。在新农村建设中，中央政府要考虑将绝大多数乡村公共品供给的规划权下放给基层政府，同时革新财税体制，在初期加强对农村转移支付的力度，弥补过去以农补工对农业部门造成的伤害，等到农村发展到一定程度时，争取以农业推动农业部门自身的发展。

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