民主与信任 ——从“美国银行案”看新农村建设

内容提要: 本文通过美国宪政史上的一个经典案例--“美国银行案”， 探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近， 中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600 年之久的农业税， 减轻了农民的税费负担。虽然中央的农村政策是令人鼓舞的， 但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定， 中央不应越俎代庖。事实上， 只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后， 他们才能“信任”中央和地方政府的政策将反映和尊重他们的基本利益。
关键词: 民主信任/农业税

一、引言

美国宪法学家伊莱教授曾以“民主与不信任”为书名， 论证了司法审查的不信任逻辑[1]。正是出于对人的不信任--尤其是对人民选举产生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法审查制度； 正是出于对法官的不信任， 才会有必要质疑司法审查权力的正当性并将其限制于对民主有利的某些方面，譬如禁止种族歧视、保证选举权的平等或控制地方保护主义。然而，虽然民主和法治的出发点都是对人性的不信任， 它们同时也是信任的制度基础。如果说对个人的不信任要求我们健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前， 广泛的政治信任就无从谈起。没有实质意义的民主，选民就不可能信任政府对他们征税， 也不能保证政府制定的法律“代表最广大人民的最根本利益”；只有通过选举来控制政治官员， 人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法权力之行使。在这个意义上，起源于不信任的民主最终是信任的制度保障。

本文通过美国宪政史上的一个经典案例--“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近， 中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600 年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央对农村的政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定， 中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将尊重并反映他们的基本利益。理论和实践都表明，自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性，中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。

本文借鉴美国联邦宪政的相关经验， 论证中央和地方关系法治化的必要性。从1789 年建国至今， 美国的联邦( 中央) 和各州( 地方) 的关系不断出现问题。正如戴西指出， 联邦体制设定了地方和中央在宪法面前的平等地位， 因而中央和地方之间的法律冲突不能简单地依靠中央的行政命令， 而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象，本文阐述了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性，并呼吁中国必须完成思维方式的转变， 从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式， 从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。

二、“美国银行案”--为什么公民信任政府征税？

税， 看上去也许是并不起眼甚至是颇为枯燥的细节问题， 但它却关系到每个人切身利益。几乎在所有发达国家，税法是一门在所有法律中最繁杂的学科，光是各种各样的税法条文就足以“汗牛充栋”。但是这些沉重的税典并不能淹没税的本源。在历史上， 税是触发民主宪政的导火线。无论是1215 年的《大宪章》还是1776 年开始的独立革命， 都和税有着不解之缘。英国议会民主正是在和国王争夺征税权的过程中发展起来的，而“无代表则不纳税”(no taxation without representation)则准确表达了美国独立革命者( 也是稍后的立宪者) 对民主自治的追求。可以说， 人民对税的控制就是现代民主的代名词。

早在1819 年的经典案例--“美国银行案”，美国联邦最高法院首席大法官马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义的民主政治制衡原则。通过阐述“信任”这个概念，马歇尔令人信服地论证民主选举是州的选民“信任”州政府对其行使征税权的制度保证，而既然美国的联邦政府对州缺乏直接控制， 联邦不能信任州政府对其开设的银行分支征税，因而州政府针对联邦的征税行为因违宪而无效。根据理性主义法治逻辑， 只有在存在民主控制的制度环境下，征税权才能受到信任； 缺乏民主控制， 信任就不存在， 人民也就无法防止政府的横征暴敛。马歇尔的逻辑不仅仍然适用于今天的美国，而且也对宪政国家的中央和地方关系具有普遍的启迪意义。

1.案件的缘由

在美国联邦宪法颁布后第三十个年头， 出现了一个和“马伯里诉麦迪逊”同样重要的经典判例--“美国银行案”。这个判例也起源于税， 但是它涉及到一个比一般民主更深的层面--联邦与各州的权力关系。人们通常将这个案例解读为一个联邦主义--或更准确地说，联邦党人(Federalist)--决定， 因为首席大法官马歇尔(ll)宽泛解释了联邦宪法第一条第八款中有关“必要与合适”权力的弹性条款，判决联邦政府有权通过立法建立“美国银行”，且各州不得通过对银行征税阻碍其运作。然而， 也正是在这项判决中，马歇尔法官首次系统阐述了民主政治制衡原则。

案件的起因是简单的。为了对付1812 年英军入侵所带来的困窘， 国会再次建立了合众国银行， 以便联邦政府可以通过自己( 而不是各州开办或特许) 的银行直接支付债务。但有几个州对联邦银行表现出强烈的敌意， 其中马里兰州对所有外来银行( 其实只有联邦银行一家) 及其分支征收很高的税。在联邦银行的地方分支拒绝交税之后，双方就银行本身以及州的征税措施的合宪性产生了争议。根据美国立宪者的一般理解，为了防止联邦通过“专横”的法律侵犯地方自治和个****利， 联邦宪法确立了联邦有限原则，因而联邦法律必须具备宪法授权。美国宪法固然没有提到“银行”， 但联邦最高法院并不认为这给联邦银行的合宪性构成根本挑战。马歇尔大法官的法院判决宽松解释了为联邦授权的宪法第一条第八款中的“必要”一词，认为这里的“必要”只是指建立银行对于实现合宪的目的是有用、适当或合理的( 而不是州政府所主张的必不可少) ， 而联邦银行显然能为联邦行使借贷、还债、征税等宪法授予的权力提供极大便利。因此，联邦银行是一个合宪的存在。

既然如此， 州是否能对联邦银行征税呢？ 马歇尔的回答可能有点令人惊讶：绝对不能！这涉及到美国宪法另一条同样基本的原则--联邦最高(federal supremacy)原则。联邦宪法第六条规定： “本宪法以及根据其所制订的合众国法律？是国家的最高法律； 不论任何州的宪法或法律是否与之相抵触，各州法官均受之约束。”因此，如果联邦银行是联邦法律授权成立的产物， 而联邦法律在效力上高于任何以州法为基础的措施， 那么银行的运行就不能受到州的阻碍。当然，联邦最高原则不是无条件的， 因为第六条同时也隐含着联邦有限原则：只有“根据”宪法制定的联邦法律才是“国家的最高法律”， 并约束各州的法官；联邦立法措施如果超越了宪法权限，则当然没有法律约束力， 因而地方措施是否与之相抵触成了无关紧要的事情。然而， 如果联邦银行的合宪性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能与之相冲突。事实上，在防止联邦“专横”之后， 法院尽可以放心地保证联邦法律实现其效力--联邦银行的有效运行。

于是， 问题的焦点在于州对联邦银行的征税是否构成宪法所禁止的“抵触”或冲突，而马歇尔的联邦主义思维注定他的结论是肯定的。且不说本案中马里兰州对联邦银行的征税确实高得令人难以接受，即使正常的征税也将构成“抵触”，因为一旦允许各州对联邦征税，那么没有什么能阻止它们滥用这项权力来阻碍联邦事业( 譬如银行) 的运行： “各州可能以摧毁银行的方式行使其征税权， 乃是如此显然以至不可否认”； “征税权包含着摧毁权， 而摧毁性权力将挫败创制权，并使之无用； 要授权一个政府去控制另一个被称为最高政府的合宪措施，抵触是明显存在的。”[10]马里兰州现在可能只对联邦银行征收10%的税，但它以后完全可能征收100%的税， 其它各州也会如法炮制， 那样联邦银行就无法生存下去了。因此，州可以通过征税在效果上阻碍了它原来不得阻碍的合宪联邦权力之运行。

2.“信任”的政治基础

在论辩过程中， 马里兰州曾试图用“信任”(trust)这个概念去化解所有的潜在冲突：既然各个兄弟州都是联邦的一部分， 它们不至于像法院想象得那么“坏”， 因而联邦应该“信任”各州不会滥用自己的权力。马歇尔没有接受这种论点。在马歇尔眼里， “信任”是一个悖论：如果不存在适当的制衡机制， 也就是说你不得不依靠道德上的“信任”来保证某项权力不会被滥用， 那么这种“信任”必然是靠不住的， 这项权力也必然是不可信任的；只有具备制度上的制衡来保证这项权力不会被滥用--在这种情况下， 你其实并不需要依靠这种信任， 你才能“信任”这项权力不会受到滥用。换言之， “信任”只有在不怎么需要它的时候才显得“可靠”，而在这种情况下， 你所依靠的其实是制度的力量而不是空洞的信任。

马歇尔的论证有意或无意地体现出法治国家的基本逻辑。在法治的语境下，任何人都是理性自私的，任何由人组成的机构也是如此。

难怪霍姆斯大法官后来在他的经典论文中宣称， 法是为了“坏人”而不是好人制定的[11]； 好人--可以绝对“信任”的人--是不需要法去规制的，但这样的人--如果存在的话--在现实中实在太少了， 我们大多数人都或多或少需要法律约束我们不超越自己的行为界限。一般人是如此，政府--或更准确地说， 行使政府权力的官员--又何尝是例外？ 要“信任”他们，必须存在制度上的约束，否则“信任”必然会落空的。这是为什么马歇尔不接受没有制度基础的“信任”。然而， 一个在美国不争的事实是， 各州却具有广泛的征税权。事实上，在美国的联邦体制下，各州拥有比联邦更为广泛的征税权，几乎可以对州内的任何自然人或法人的任何来源的收入征税[12]。为什么人们可以“信任”州政府对州内的这些实体征税，而惟独不能信任它对联邦征税？马歇尔最后“点题”了： 州的征税权是否可以被“信任”， 取决于它行使这项权力的对象--或更准确地说，取决于征税权的对象对于行使征税权的主体究竟掌握什么制度上的控制手段。“对滥用权力的仅有保障，乃是政府自身的结构。在征税时， 立法机构对其选民发生作用。这一般是防止横征暴敛的充分保障”； “他们( 选民) 的信心是基于立法者的切身利益和选民对其代表的影响，以保护他们免遭这项权力的滥用。”[13]本州公民之所以“信任”州政府不会滥用对他们的征税权，是因为他们有民主选举作为最终的制度约束机制--因为所有征税措施都必须通过地方议会的立法， 而通过税法的议员以及可能拥有提案权或否决权的州长或其它行政首脑都是民选产生的。设想现在有两个候选人，一个要增税，另一个要减税， 选民会选哪一个上台是显而易见的--谁会和自己的钱包“过不去”？ 托克维尔在《美国的民主》中指出，在民主社会里，老百姓的税赋是很轻的( 有时可能太轻了) [14]。民主社会没有种种苛捐杂税，其根源正在于此[15]。

当然， 政府还是要征税的， 否则基本的公共服务就维持不下去了。但是纳税人之所以要维持这个政府，之所以要用自己的钱养活他们的政府，是因为他们需要政府为他们做事情。“天下没有免费的午餐”， 做好事必然有开销， 而这部分开销自然只有政府的受益者--选民，也就是纳税者--来承担。无论如何， 既然这笔钱从纳税者中来， 还是要回到纳税者中去，最后还是要由纳税者来决定到底交多少钱，以换取多少政府服务。因此， 纳税者必须是选民， 选民必须是纳税者， 两者必须是同一个实体； 否则， 权利和义务就发生了脱节，征税权也就不那么可以“信任”了。

总之， 只有通过地方民主， 纳税者才多少可以“信任”他们的政府不滥用征税权。然而，在州政府针对联邦政府征税的时候，情况却发生了根本的变异。根据美国的联邦主义制度设计，联邦对州除了宪法上的权限规定之外没有任何直接控制手段： 联邦既不能任免州官或议员，也不能强令州政府实施联邦法律， 而只能通过法院撤消违反宪法或合宪联邦措施的州法规定。这就是为什么联邦不能“信任”州政府对它征税。事实上，在这种情况下， 信任州政府对联邦征税就好比信任一个州的政府对另一个州的人民征税一样荒唐。马歇尔反问道： “任何一州的人民是否会信任其它州人民的权力， 去控制他们政府最不起眼的运作呢？我们知道他们不会。那么我们为何要认为， 任何一州的人民应该把权力托付给其它州的人民，去控制他们政府最重要和有价值的运作呢？ “[16]根据马歇尔的逻辑， 任何州的议会只能对其本州人民征税， 只有联邦议会才能对全体联邦人民征税，因为”仅在合众国的立法机构中，所有人民才得到代表。因此， 只有合众国的立法机构才能被人民授权去控制和所有人相关的措施， 并获得不会滥用这些权力的信任。“[17]

当然， 州政府不能对联邦征税， 并不必然表明联邦也不能对州的有关机构征税。但是联邦之所以有权对州征税，并不是因为它级别更高或权力更大，而是因为它的征税行为受到宪法限制，以至不能任意滥用这项权力。联邦宪法第一条第八款规定： “国会有权制订并征收国民税、关税、进口税和货物税，但所有关税、进口税和货物税应在合众国范围内全部统一”；第一条第九款进一步规定： 联邦政府“不得在贸易或岁入的任何调控上偏袒任何州。”因此， 联邦在征税过程中不得歧视任何州，而平等原则迫使联邦考虑并代表全国选民的普遍利益，因为如果联邦税赋水平过高， 那么所有州的人民都将感受到同样的负担，最终通过联邦民主政治过程( 即国会选举) 修改相关法律规定。“所有州的人民创造了全民政府，并授予它以征税的普遍权力。所有州的人民以及各州自身在国会中得到代表，并通过他们的代表行使这项权力。当全体人民对各州的特许机构征税时，他们就是在对其选民征税， 并且这些税务必须在全国范围内一致。”[18]联邦税赋在全国范围内的统一与平等最终保证，征税的权力主体( 联邦政府) 受到义务主体( 全体联邦人民) 的有效控制；在这种情况下， 权力和义务是统一和对等的--联邦政府通过立法对联邦人民进行征税，联邦人民则通过联邦选举控制联邦立法机构( 国会) 的人选及其税收政策。然而， 这个逻辑反过来却不一定成立[19]

但是当一州对合众国政府的运行征税时， 它所作用的机构就并非由其自身的选民所设立，而是被他们无权控制的全体人民所设立。征税所影响的政府，乃是为了他们和其他人的共同利益而被他们自己和其它人所设立。我们必须区分整体对部分的行动和部分对整体的行动--即区分最高政府的法律和与之抵触的次级政府的法律。

换言之， 在保证代议机构的有效控制的前提下， 联邦政府可以对联邦公民征税，州政府可以对本州公民征税，因为在这种情况下， 代议制民主将征税的权力和义务有效连接在一起； 然而，如果一个州对联邦或其它州进行征税， 那么权力和义务的链条就发生了断裂，因为该州并不像联邦征税过程那样受到类似的政治制衡。如果州对联邦征税，尽管州的公民也是联邦公民的一部分， 但该州从征税中所得的收入和其公民在此过程中的付出是不成比例的，更何况在本案的情形中， 马里兰州的公民对联邦银行征税的付出即便存在，也是极为间接的。既然如此， 马里兰州的公民有什么理由反对自己的政府对联邦银行征税呢？ 事实上，对于理性自私的地方公民来说， 这种自己不用付出代价的“从天上掉下的馅饼”的好事是多多益善。在这种情况下，州的民主政治制衡完全失去了作用， 州政府的征税因而也变得不可“信任”。这同时表明联邦法院应该不失时机地进行司法干预，保证地方政府在宪法所规定的范围内行使权力[20]。马歇尔及时履行了自己的职责，有效制止了地方政府的越权行为。

最后值得指出的是， 马歇尔的逻辑其实并不绝对排除州对联邦机构征税。如果州政府对本州内所有公职机构或甚至对州内的所有职业人同样征税，那么州内的联邦机构及其工作人员未必能免税。事实上，国会的相关法案已经授权各州对在当地工作的联邦雇员征收所得税。因此， 在1999 年的案例中， 联邦法官挑战杰弗逊县对县内工作的人征收职业税[21]。联邦最高法院的多数意见驳回了这一挑战，指出州的这一措施不是针对联邦政府的“调控”(regulation)， 而只是一般的“创收”(proprietary)手段。但笔者认为，该案的关键在于县政府的有关规定明确禁止歧视， 因而和“美国银行案”存在着实质性区别--在后者， 马里兰州对所有没有经过州政府许可的银行征税，而实际上只有联邦银行一家适用这个规定； 假如马里兰对本州所有银行都征收同样的税，那么法院或许会作出不同的判决， 因为在这种情况下， 联邦可以在某种程度上依赖当地银行对地方政治过程的影响来保护自己[22]。由于杰弗逊县的税收规定确实是对所有人平等适用的，因而地方政治过程产生某种“外溢”(overflow)效应， 为不直接参与当地政治的联邦工作人员提供了间接保护。因此，关键仍然在于民主政治控制是否存在并对征税行为发挥有效控制。

三、民主责任制与税的理性

“美国银行案”的启示是普遍和深远的。通过这个判例， 马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义民主原则。这项原则的立足点不是制度之外的“信任”，而是理性自私的人性基础及其所要求的民主自治。在某种意义上， “美国银行案”是“无代表则不纳税”的英美民主传统之延续， 而代议制是征税理性的制度保障。马歇尔将联邦主义和民主责任制(accountability)紧密联系在一起，从而使其论点获得了不朽的生命力。直到今天， 美国联邦主义宪政基本上仍然是在这个判例所建立的轨道上运行着。因为“美国银行案”将立论建立在普遍的人性基础之上，它的判决逻辑不仅适用于美国，而且同样也适用于包括中国在内的其它国家。

“美国银行案”有助于我们理清自己的权力和义务以及中央和地方关系。作为理性自私的个体，我们花自己的钱总是精打细算，而花别人的钱则未必如此， 除非我们的消费决定和行为受到某种制度上的约束[23]。对于政府的征税行为，制度约束尤其重要，因为政府征税是强制性的， 且决定征税的立法或行政官员和广大百姓之间并不存在足以产生“信任”的感情或关系等私人因素。在这种情况下， 我们只有让征税对象控制征税决定者的命运，才能保证后者不会为所欲为，征税行为才得以自动节制。这是为什么马歇尔认为民主代议制“一般是防止横征暴敛的充分保障”。民主责任制的效果在于迫使政府为纳税人考虑，并使其征税决定最终获得纳税人的同意，从而恢复征税的理性。如果没有民主责任制作为制度保障， 如果政府在征税决定过程中不能受到选民的有效约束， 那么权力和义务就不再对等了；在这种情况下， 政府在本质上是在花“别人的钱”，理性的征税行为就无从谈起， “轻徭薄役”只是一相情愿的空想或少数统治者的恩赐。在历史上， 中国农民的负担之所以和其收入相比如此沉重，其根本原因在于农民并不最终决定自己的税赋[24]。

民主责任制原则同样也适用于政府和政府之间的税权关系。如果超越了特定辖区，民主政治制衡就不再发挥作用。北京人显然不能信任上海政府对他们征税，然后将税款花在上海的公共事业上。这初听起来就有悖常理， 因为北京和上海没有任何直接关系， 但之所以如此荒谬，其真正的原因是在于北京人对上海市政府( 包括人大等政府机构) 没有任何控制。北京人可以将税钱交给北京政府，因为后者为北京人做事，北京人决定自己的政府应该为自己做多少事、花多少钱， 但北京人将钱给了上海政府， 上海人肯定会一反精打细算的常态， 大手大脚地浪费北京人的钱！没有民主制衡机制，就谈不上“信任”。同理类推， 上海人同样不能信任北京市政府对他们征税； 北京人也不能信任不是由他们选举产生的北京市政府对他们征税， 上海人也不能信任不是由他们选举产生的上海市政府对他们征税；全体中国公民不能信任不是由选举产生的中央政府对他们征税--就如同他们不能信任美国政府对他们征税一样。没有选举，就没有控制， 因而也就没有“信任”。这就是“美国银行案”的基本逻辑。

根据同样的推理， “美国银行案”判决地方政府一般不能对中央征税。事实上，不仅中央不能信任地方，地方也不能完全信任中央。如果没有宪法保护， 试想中央政府决定黑龙江必须比其它省份交纳比例更高的税， 黑龙江有什么办法保证中央决定不构成滥用权力？固然， 地方选民是全国选民的一部分，参与中央政府( 全国人大) 的选举，但是他们和全国相比毕竟是少数，难以防止全国其它地区的多数人对他们进行歧视。如果国家的税收分配政策是由全国人大决定的[25]，而代表黑龙江利益的人大代表人数只占整个人大的少数( 否则就违反了宪法平等原则) ， 那么黑龙江就难以保护他们作为国家纳税者所享有的平等权利；他们既不能通过人大的民主程序--因为他们的代表只是少数，也不能“信任”其它“兄弟”省份的同情或正义感--因为这些省份很可能正是黑龙江纳税的受益者。因此， 如果没有宪法制度保障，那么黑龙江( 或其它任何省份) 除了结果难以预料的政治交易之外，没有什么办法保证自己在全国性征税过程中不受歧视。然而，如果宪法明确禁止税收上的歧视， 那么结果就不同了。中央政府不得对黑龙江或任何地方实行歧视性的税收政策，其所采用的税率在全国范围内一律平等。在这种情况下， 黑龙江人可以放心了，因为如果中央征税太重的话， 那么反对中央赋税的将不只是黑龙江一个地方， 而是全国各地。这样，黑龙江的人大代表就能找到许多其它省份的盟友，从而构成全国人大的多数，进而通过法律减轻过于繁重的国家税赋。只有在保障地区平等之后， 中央才可以对地方机构征税， 因为平等原则使得中央能在某种程度上代表地方利益；如果这种税收太重了，那么它所影响的一般不是个别地区， 而是许多地区都感受到类似的影响， 而这种普遍影响能通过全国范围内的民主程序迫使国家政策作出适当调整[26]。

因此， 作为一般规则， 中央政府根据国家需要直接在全国范围内征税，或至多在遵循平等原则的前提下对地方机构征税，并受制于全国民主政治过程的约束； 地方政府根据地方需要针对本地选民征税， 并受制于当地民主政治过程的约束。两者之间不应相互侵犯或干涉，否则就可能打破民主责任制所建立的权力和义务的对等关系。尤其重要的是，既然地方征税的权力最终应该掌握在地方选民手中， 地方税在本质上属于地方事务。地方政府也许应该增税，为当地人民做更多的好事， 但这得取决于当地选民根据切身需要权衡成本利益之后所作出的选择。究竟愿意交纳多数税( 或费) 换取多少政府服务， 是一个不折不扣的“地方性”问题， 不应该受到中央政府的干预。在这个意义上，中央干预将不仅是多余的，而且也是“专横”的： 如果当地农民不愿意交纳农业税， 他们完全可以自己取消， 而用不着中央操心；而如果当地农民真的愿意交纳“农业税”，中央又有何必要强行取消呢？！