外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

   农民工从农村进入城市，在城市务工，并逐步以市民的身份定居下来，完成身份、地位、生活方式和价值观念的转变，是我国工业化、城市化发展的必然要求，对于消除城乡差距、解决“三农”问题，构建社会主义和谐社会具有重要意义。然而，从目前形势看，我国农民工融入城市障碍重重，尤其是以户籍制度为核心的制度障碍是阻碍外来农民工融入城市的主要因素，对其进行深入分析和研究，将有助于我们采取相应对策彻底解决这一问题。

　　
　　一、外来农民工融入城市的制度性障碍
　　(一)户籍制度障碍
　　我国户籍制度的核心是属地管理和身份管理，其本质是控制人口流动，特别是农村人口向城镇流动。20世纪80年代以后，为配合改革开放政策，虽然进行了一系列户籍制度改革，在一定程度上缓解了户籍制度与社会经济发展及劳动力转移之间的矛盾。但总体上看，现存的户籍制度仍存在着较大的局限性，大中城市，特别是吸引外来农民工较多的沿海发达地区大中城市仍未全面放开，尤其是对外来农民工入户控制较严。如国家政策规定允许有合法住所、有稳定就业或收入来源的农民工可以在城镇落户，这一政策在全国不少地区已从小城镇扩大到中等城市。但发达地区绝大多数地方的城镇，只对本地农村人口放开城镇户口限制，而对符合上述条件的外来农民工到城镇落户并未完全放开，更不用说到大中城市落户。进入新世纪以后，全国不少省市以居住地为依据从形式上统一了城市和农村户口，但实质上，居住在城市和农村两地居民的待遇仍存在巨大差异。
　　(二)就业制度障碍
　　在中国二元结构的体制下，农民工进城打工，首先遭遇的就是就业歧视，相对于城市居民而言，农民工就业权利不平等，不在同一起跑线上，主要表现有两个方面。一是职业歧视。在现实中，农民工不仅长期被剥夺了成为城市国有企事业和行政单位正式职工的资格，而且还被制度排斥在城市部分就业岗位之外，给地方政府带来了巨大的就业压力，许多城市为了缓解城市居民的就业压力，纷纷出台政策对农民工就业工种、专业、人数、使用期限进行严格限制，使农民工只能从事那些城市市民不愿做的“最脏、最险、最苦、最累、最差、最重”的工作。二是工资歧视。农民工在与雇主的工资搏弈中，不仅缺乏足够的信息，包括该行业的平均工资水平、该行业中非农民工的工资水平、其他竞争者的信息等，而且由于农民工劳动力的买方垄断，使农民工在搏弈中处于明显的不利地位，不得不接受低工资的现实。据统计，绝大多数农民工的收入仅相当于正式职工的一半，甚至更少，同工不同酬现象比比皆是。另外，故意压低农民工工资和随意克扣拖欠农民工工资的现象也普遍存在且十分严重。
　　(三)社会保障制度障碍
　　以户籍制度为基础，我国在社会保障制度的设计上，长期以来实行的也是城乡二元性的社会保障制度，城镇社会保障制度保持固有的城市偏向，城市职工享受养老、医疗、失业、工伤和生育五大保障，城市居民享受最低生活保障，农民工虽然生活在城市，职业也转换成了工人，却因其农民的身份而被排斥于城市社会保障制度覆盖范围之外。
　　近年来，随着我国东部沿海地区外来农民工不断增多，社会保障问题日益突出，北京、上海、福建、浙江等许多省市都出台了一些相关规定，农民工已经开始被部分纳入城镇社会保障体系。然而，由于地方性法规的不完善性及制度门槛过高等因素，实践中暴露出诸多问题，进入城镇社会保障体系的农民工数量非常有限，绝大多数农民工权益依然不能得到保护。许多地方政府对企业依法组织农民工参加社会保险，为农民工缴纳养老保险费的强制力度不够，农民工参保率偏低。少数地方为了吸引外资，甚至把企业不用为职工交社保费作为减轻企业负担，优化投资环境的条件，对企业拒交社会保险费睁只眼闭只眼。一些地区社会养老保险费征收基数和农民工实际收入脱节，多数农民工难以承受。除养老保险外，绝大多数地区仍把其他社会保障项目排除在农民工之外，有的即使有也是内外有别。失业保险、医疗保险、生育保险，农民工普遍没有。在工伤保险方面，用工单位很少主动为农民工办理，有的即使办理了，其待遇也与城市职工有很大差异。由于没有社会保障这把保护伞，农民工很难在城市生活存在许多后顾之忧，难以安居乐业。
　　(四)教育制度障碍
　　长期以来我国城乡分割的教育制度，为外来农民工子女进入城市学职工与城市居民子女接受同等教育，设置了一道严格的障碍。进入新世纪以后，党中央、国务院虽然出台了有关文件试图解决农民工子女上学难的问题，但不少地方政府从地方利益出发，在执行中央文件精神，免借读费招收农民工子女进入城市公办学校入学时，都设置了一些关卡，大部分农民工子女仍然被剥夺了与城市儿童一起平等进入公办学校的资格。如上海公办学校在接纳民工子弟入学时，提出了一些附加要求。宝山区要求“四证”(户籍证明、当地警署颁发的居住证、务工单位签订的合同书或务工证营业执照、子女户籍所在地的学籍证明)齐全，农民工有固定住所；在上海连续居住满一年；工作半年以上。河南省郑州市规定外来农民工子女入学要出具五项证明，即父母身份证、学生计划免疫卡、暂住证、父母务工劳务合同或营业执照、家乡教育部门出具的借读证。其他省市也均有类似的相关规定。
　　(五)土地制度障碍
　　我国现有的土地制度已经很难适应形势发展的需要，并逐渐成为农民工融入城市的一大障碍。一方面，由于农村土地缺乏有效的流转机制，加上农民恋土的传统观念，使农民过分依赖土地，农民与农地关系凝固化，难以割断从事非农产业的农民工与土地之间的关系，使得农民始终处于“两栖”状态，难以演化为离土又离乡的城市市民。另一方面，在中国户籍政策及其附加的各种福利待遇没有根本改变的情况下，外来农民工在城市始终处于“漂泊”的尴尬状态，在城市难以扎根，一旦城市就业形势紧张或年龄偏大，就会退回农村，把土地当成防身养老、维护生存的最后一道防线。可以说，现有农村土地制度是一把双刃剑，它在保障农民基本生存权利的同时，实际上也成为已经转移到城市的农民工难以彻底割舍的一块“肋骨”和完全融入城市的一道障碍。
　　二、加快外来农民工融入城市的对策建议
　　(一)加快户籍制度改革，彻底消除农民工融入城市的身份障碍
　　户籍制度是农民工融入城市社会，与城市居民平等相处的一道主要障碍，必须加以改革，改革要达到的最终目标是建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的居民一元户籍制度，实现城乡户籍一体化管理。然而这个目标不可能一蹴而就，必须根据不同情况，区别不同的地区，有步骤、分阶段进行。从近期看，户籍制度的改革应从以下几方面入手。
　　1.全国县级以下小城镇户口全部放开，允许在小城镇城区有合法固定居所(不论是自建、购买或租住的)和稳定生活来源的人员，不受行政区划限制，申报小城镇城区户口。并在5~10年内全面取消县以下小城镇户籍管理制度。
　　2.中西部地区所有大中城市和东部沿海地区除特大城市以外的城市，基本放开城市入户限制，只要有合法固定居所、稳定职业或生活来源，在城市居住5年以上，不受地域限制均可申报城市户口。
　　3.大大降低沿海特大、超大城市落户门槛，对在城市有稳定职业、合法居所并居住一定年限，有技术专长的技师及高级技工，可按当地规定办理城市户籍。

　　(二)加快住房制度改革，多渠道、多种形式解决农民工住房问题
　　1.加强“城中村”的规划和管理，使其成为外来农民工居住的大本营和融入城市的中介和桥梁。“城中村”交通相对便利、房租低，农民工原有的生活习惯易于融入，在相当长时间将是农民工居住的重要选择。决不能以搞花园城市、卫生城市、生态城市为借口，以牺牲农民工和城中村村民利益为代价，以经营城市获取超额利益为手段，盲目进行城中村改造，变相将农民工驱逐出城市。而必须以改善基础设施，修建公共娱乐、卫生场所，加强城中村社会治安管理，方便对外来农民工居住为目的，进行城中村改造。
　2.农民工集中的大中城市应建设主要面向农民工的低租金住房。
　　3.鼓励有条件的企业建设职工宿舍。尤其是在工业园区，那些用工量比较大、以外来农民工为主要用工对象的劳动密集型企业，都应将农民工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划，工业园区管委会要在用地政策上予以支持。
　　4.允许在城市具有稳定工作的农民工购买城市经济适用房。当前应允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工，比如劳动模范、技术骨干等，享受城市经济适用房政策。
　　5.应将签订了劳动合同、具有稳定工作和收入的农民工纳入住房公积金政策享受范围，允许其利用公积金贷款买房。对于收入较低，购房能力不足的农民工，则应允许其用公积金支付房租。
　　6.允许农民工以农村住房和宅基地折价置换的方式换取城市住房。应由国务院出台相关政策，对在城市有稳定收入、居住在城市达5年以上的农民工愿意放弃承包地和农村户口的，可以允许其以农村住房或宅基地折抵面积(或折价)，一次性选择城市住房进行置换，资金差额由中央财政和城市地方财政共同负担。
　　(三)加快建立具有农民工特色的社会保障制度
　　1.建立符合农民工实际情况的工伤保险制度。由于农民工主要从事脏、苦、累和危险的职业，经常面临各种工伤事故，危及生命安全，对农民工来说，这是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职务伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来说，费用也不高；对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，则较易操作。因此，要尽快推广。
　　2.建立大病统筹为主的农民工疾病医疗保障制度。农民工的医疗保障可以区别情况分两种方式予以解决：对于那些有雇主并且职业稳定、有固定收入，已在城镇居住多年的农民，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度其中雇主负担社会统筹部分，农民工个人缴费及雇主缴费的小部分进入农民工的账户；个人账户的一定比例用于大病，其余部分由社会统筹医疗基金负担。对于那些职业不稳定、也无固定收入且流动性较大的农民工，可不参加一般医疗保险，只为其建立大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。
　　3.建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。对于有雇主、职业稳定、有固定收入且达到一定年纪的农民工，应将其纳入城镇最低生活保障制度与城市居民享受同等待遇。对于其他一些流动性较强且年纪普遍较轻的农民工，社会对他们的救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。
　　4.建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度。要科学设计适当的缴费基数和比例，扩大农民工养老保险覆盖面。农民工养老保险应该低水平起步，实行低费率、低保障待遇，即用人单位和个人缴纳部分分别降低3~5个百分点。同时，“实施土地换保障”政策，对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5~8年的个人账户积累额。
　　(四)加快建立城乡平等的就业制度，营造一个有利于农民工参于公平竞争的就业环境
　　1.必须坚决制止国内某些大中城市以解决下岗失职工就业为名，盲目排斥外来农民工就业的现象，彻底取消各地针对外来农民工制订的各种限制性就业政策，消除城市劳动力市场对农民工的歧视，逐步建立一切劳动者权利平等的机制。
　　2.强化对进城务工农民工的管理和服务。劳动力流出地的劳务输出服务，要发挥政府职能部门、社会组织和各类服务机构的作用，政府制定规则，引导资助，并免费提供政策咨询和相关信息；劳动力流入地的职业介绍服务，要大力发展免费的公共服务，建立供求直接见面的平台；引导推动营利性职业中介机构精细服务，强化信用，提高质量；对民办中介机构，建立信用体系，统一市场管理，加强部门协调配合，堵住不法分子骗钱的门路。
　　(五)加快解决农民工子女义务教育问题
　　1.流入地政府要转变观念，明确责任。流入地政府要将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，纳入当地政府的教育经费预算，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源，保障以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育。对于接收农民工子女入学的民办学校，政府要给予应有的经费支持，尽快提高其接收农民工子女入学的能力。对社会力量举办农民工子女学校的，在保证基本师资和安全要求的前提下，可适当放宽注册资金、场地等条件。
　　2.根据农民工人员流动性较大的特点，实行灵活的办学管理体制。学校可采取学生随入随收，随走随办的灵活的学籍管理办法，保证在校农民工子女均有正式学籍。根据学生家长务工就业不稳，住所不定的特点，学校可以按照受教育时间分段收取相应费用的办法，以防造成农民的经济损失。
　　3.遵循以人为本原则，对部分低收入农民工家庭实行教育补贴。
　　4.重视解决农村“留守儿童”问题。农民工流出地政府要把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足“留守儿童”和其他农民子女寄宿学习的需求。中西部省区寄宿学校建设，中央财政应该给予支持。
　　参考文献
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