新政实施下农民的反响与增收实绩--以吉苏晋三省

　   对税费负担过重所引发的农民收入增长持续徘徊问题，中国高层决策给予了极大关注。以农村税费改革试点形式出现的新一轮农村改革在上世纪末已经开始走进中国农家。农村“费改税”的试点尽管还没有得到很好的证明，但新一届政府依然决然地将其全面试行，2004年又以“一号文件”的形式对“三农”问题做出详细部署，在“多予、少取、放活”的六字方针引领下，真正开始了中国农村的新一轮改革。以农业税的分步取消与粮食直接补贴等为核心的新政策正在全面实施。至于改革效果如何，学者们正在通过各种途径进行总结与分析。本文从历史回顾入手，以调查样本为核心，在对样本简要介绍的基础上，重点对新政实施下的中国农民心理感觉与现实变化做一实证。

   　　一、税费改革的历史与回顾

   在传统农业经济时代，由于支撑整个国家政权运转的开支主要来自农民所交付的税费，所以农村税费负担问题在整个中国发展史上已不仅仅是一个经济问题，同时也是一个政治问题。翻开中国历史，每一朝代的更替无一不是由赋税过重所引发，任何一个“皇朝”均以轻赋税开始，而以重赋税结束，所以有了“苟政猛于虎”之说，唐王李世民曾以“水能载舟，也能覆舟”诏告群臣。但就是在这一诏告中，到中唐还是引发了“安史之乱”，不得已唐德宗李适采纳了大臣杨炎的建议，实施“两税法”(孙敬水，2004；马金华，2005；章玉贵，2005)，由此也开创运用税费改革来实现国家平稳发展的先河。历史上这种大的农村税费改革有不少，其中最着名的共三次，且均发生在这些朝代的中期。除唐朝的“两税法”外，还有明万历年间的“一鞭法”，清雍正年间的“摊丁入亩，火耗归公”法。这些改革尽管均以简化税费为标志，但每一次改革过后不久即陷入“黄宗定律”之怪圈——农村税费负担均出现一次大的反弹，最终导致“皇朝”的灭亡。
   新中国成立后不久，传统的以户为单元的农业经营模式被集体经营所取代，农村分配制度由此也发生了重大变迁(许光建，2004)。在集体经济模式中，由于农民对农产品没有处置权，由此也就没有直接负担一说，但农村负担依然存在，尽管此间政府在农村实施的是一种轻税赋政策，但农村真正的税负并不轻，大量的农村经济剩余是通过集体经营这种组织形式，以工农产品交换“剪刀差”方式流向城市、流向工业(段庆林，2002)。致使在长达20余年的发展中，中国农村经济几乎处于一种停滞状态，农民收入水平不进则退，最后导致连最基本的温饱问题都不能解决。
   1978年三中全会的召开，标志一个新时代的开始。为了生存，在一些局部地区，中国农民被迫自发地开始尝试着一种新的有别于集体化经营的大包干经营方式。这种方式尽管与当时的上层意识形态以及中央政策存在着许多不和谐问题，但初试成功的中国农民也为上层意识形态转变观念提供了基础。随之一场由农民歇斯底里抗争所引发的革新，最终开启了中国农村改革之大门，中国农村由此进入了一个以“家庭联产承包责任制”为标志的经营时代。
   在新的经营体制下，农民一方面获得了生产经营权与农产品处置权，另一方面也重新承担起直接纳税与交费的义务(许光建，2004)。尽管在改革初期，由于收入增长相对较快，农民对负担还处于可接受期，但在一些地区农民负担日重已开始显现(贺雪峰，2000)。1984年的中央“一号文件”就明确指出“制止对农民不合理摊派，减轻农民额外负担，保证农村合理公共事业经费”(党史研究室等，1997；285—296)。但在实践中，这一问题并没有引起足够重视，反倒是整个农村发展的所需起步资金绝大多数由农民来承担，特别是80年代中期农村基础教育管理权限的下放，农民从此又担上了农村义务教育的负担。随着时间的推移，农民负担问题越来越引起决策者的重视，为此，在1990年初，国务院专门下发了“关于切实减轻农民负担的通知”(党史研究室等，1997；583—586)，并在稍后的1993年先后用“紧急通知”和“通知”(党史研究室等，1997：863—864：899—907)的形式对农民负担问题做出专门规定，并对一些不合理的收费项目进行了清理与整顿。其中最重要的一条是：农民所缴的各种费用总额不能超过当地农民上一年纯收入的5％。但是由于造成农民负担日益加重的根源在制度与政策没有及时做出根本性调整(王习明，2005)，因而农民负担恶化问题即使有政府的多次明令禁止，依旧没有好转(Qinghua Shi，Haiying Gu，2003：史清华和卓建伟，2005)。直到1997年，农民收入增长出现明显徘徊或下降(史清华，2000a，2000b)，中央政府才被迫着手在农村进行税费改革试点(贾康等，1999)。新一届中央政府于2002年正式就任后，第一件事就是着手解决困扰农村经济发展多年的农村税费问题。尽管农村“费改税”的试点结果在各地褒贬不一(周黎安和陈烨，2005；史清华和张改清，2003；史清华和黎东升，2003)，中央政府仍将试行了多年的农村“费改税”政策全面推开。与此同时，一个新的大胆的历史性想法也在中南海开始酝酿。在确立了对农政策必须坚持“多予、少取、放活”的六字方针下，新一届政府再次以“一号文件”形式开始了新一轮农业、农村与农民经济发展的真正扶持。从2004年“一号文件”的主题——“促进农民增加收入”——可以看出，本届政府把本属于农民自己的事纳入到工作议事日程，这在中国历史上可谓“破天荒”。中央政府所以如此，是因为上层意识形态对农民的认识有了质的变化，比较一下1979年中央的“决定”与2003年末的“意见”可以看出，过去我们对“三农”问题的重视重心在“农业”，而今天的重视重心则转到“农民”。农业的发展固然与农民的生活息息相关，但并不等同。如果说过去“三农”政策关心的重点是结果的话，那么今天关心的重点则转为“过程”，正是这一转变体现了本届政府对农民的人文关怀。“意见”中对“农民收入上不去”的认识，用了四对“不仅……，而且……”作为精辟阐述，把农民增收放到“政治问题”这一高度来认识。可见，农民这位昔日的“老大哥”在改革中沦为“农民工”后，意识形态对此问题的觉醒。新世纪首个“一号文件”让农民感受到最深也最为典型的就是中央政府明确提出“逐步降低农业税税率，2004年农业税率总体上降低一个百分点”，“为了保护种粮农民利益，要建立农民的直接补贴制度”。2005年的“一号文件”则进一步指出：“扩大农业税免征范围，加大农业税减免力度”，“继续对种粮农民实行直接补贴”。尽管这个“一号文件”的主题再次转为农业，用了三对“即是……，又是……”对提高农业综合生产能力的紧迫性进行表述，但与历史上的任何一个农业文件有着质的不同，它与2004年的“一号文件”一脉相承，完全相通，农民问题依然是本文件的核心所在，只不过强调角度更加全面罢了。
   本文正是基于这一背景，于2004年暑期利用学生放假之际，对山西、吉林和江苏三省22个村进行了农民问题的专题调查。现结合本次调查对实施新政后的农民反响及实际情况做一分析。

   　　二、样本背景

   　　1、样本区位分布
   2004年署期，我们分别与吉林延边大学、南京农业大学、山西农业大学相关领导或教师联系，在大三、大四本科生以及研究生中选择愿意参与农村调整的合作者，共计20余名，对三校所在省份的农村进行以村为单元的调查。选择三省的背景与理由：2004年中央一号文件精神在全国全面贯彻，在坚持“多予、少取、放活”的方针指导下，开始对农村税费负担进行一种全新的改革思维，在确立分阶段取消农业税的总方针下，在各地具体执行中又有不少差别，有条件的沿海省份自行处理，农业重点省份实施补贴，其余省份分阶段处理。吉林实施的是国家补贴全面取消政策，江苏实施的是自行取消的政策，而山西实施的则是分阶段取消政策。选择这三个省做调整正是基于这一背景。
   本次调查共涉及22个村，其中吉林8个村，江苏6个村，山西8个村。在资料回收过程中，由于学生不慎将三个村的资料给打乱，故实际只留下19个村。这些村的具体分布吉林5个村分别是长春市开发区的小沿村、前郭县的代尹村、通化市的葫芦套村、榆树市的大岭村、珲春市的金塘村；山西8村分别是方山县的西相王村、高平市的西诗村、河津市的赵家庄村、平鲁县有堡子沟村、祁县的高城村、武乡县的圪针村、忻州市忻府区的晏村、榆次市的王湖村；江苏省6村分别是新沂县的小蒋村、沐阳县的赵口村、海安县的三里村、江都县的郭华村、常州市的树新村、江阴市的宋家渡村。调查共获取样本1800余份(含吉林三村报废样本)，实际有效样本1584份。其中吉林361份，占样本总数的22.79％。江苏479份，占30.24％，山西744份，占46.97％。
   　　2、样本的特性
   就样本的年龄特性看，本次调查的样本年龄最大83岁，最小18岁，平均为44.66岁，其中吉林43.22岁，江苏48.22岁，山西43.09岁。样本的年龄分布呈典型的正态状。在五岁一个分组下，其分布为：25岁及以下的占5.87％，26—30岁的占6.25％，31—35岁的占10.10％，36—40岁的占15.47％，41—45的占15.03％，46—50岁的占18.69％，51—55岁的占11.87％，56—60岁的占8.21％，61岁及以上的占8.52％。
   就样本的文化特性看，本次调查的样本受教育时间最长为20年，最短为0年，平均为7.43年，其中吉林为7.39年，江苏为7.03年，山西为7.70年。同样，样本的受教育时间分布也呈现正态状。在三年一个分组下，受教育时间在3年及以下的占14.71％，4—6年的占19.38％，7—9年的占54.92％，10—12年的占9.79％，13年及以下的占1.20％。由此可见，所调查农民多数属于年富力强，且拥有一定的文化程度，从他们那里获得有关中国“三农”问题的回答，相信真实性会更好些，因为他们是真正的农村劳动者，对“三农”问题有切身体会，并有一定的分辨能力。
   如果将样本的年龄和文化程度(这里指受教育时间)作交叉分析，我们会发现，随着调查样本年龄的增大，其接受教育的时间明显呈现一种下降趋势。换言之，随着时代的变迁，中国农民的受教育程度明显呈增高趋势。当样本年龄在25岁及以下时，其平均受教育时间已达9.27年；当年龄升高一格至26—30岁时，平均受教育时间则降至8.43年；进一步升高至36—40岁时，平均受教育时间则进一步降至7.82年；再进一步升高至46—50岁时，平均受教育时间则再降至7.58年；当年龄升高至56—60岁时，平均受教育时间进一步降至6.16年；当年龄进一步高至61岁及以上时，平均受教育时间则降最低至5.23年。比较两极年龄组发现，其年龄相差35岁以上，而受教育时间则相差4年多。这一成果的取得从某种角度反映出新中国成立后的农村教育事业的发展程度与力度。同时，还可进一步看出，传统的中国教育“重男轻女”的思想正逐渐被新的观念所取代，农村女性的受教育机会呈显着上升趋势，男女教育的性别差异正在减弱。单就本次调查结果，似乎吉苏晋三省的农村女性受教育时间与男子的差距在某种程度上已削平，更为甚者的是女性的受教育时间还略长于男性。
   就样本的职业特性看，“务农”是本次调查样本的主要职业，在全部样本中，以“务农”为主要职业的样本所占比例高达67.60％，其中吉林最高，达到82.95％，其次是山西，为68.84％，第三是江苏，为61.42％。可见，本次调查的样本是一批典型的农民。随着样本年龄的增大，以“务农”为主业的比例明显的在增高，特别是女性。这一结果从某种角度反映出，当前农村从事农业的劳动者中的确存在着一种“3899”现象。新一代农村居民对非农业的向往显着高于老一代农民。同时，我们将样本的受教育程度与职业特性相交叉统计还发现，随着样本农民的受教育程度的提高，其以“务农”为主业的比例呈显着下降趋势。当受教育时间在3年及以下时，样本农民的“务农”比例高达90.16％；当受教育时间在4—6年，其务农比率则降至76.14％；当受教育时间升至7—9年时，其务农比率则下降至66.02％；当受教育时间进一步升高至10—12年时，其务农比率则会进一步下降至46.67％；当受教育时间超过12年时，样本农民的务农比例会降至一个非常低的值，即11.76％。这一结果从某种程度反映出，农民受教育程度的提高是其实现非农化就业梦想的一个重要途径。
   　　3、样本的地位及代表性
   在一些调查研究过程中我们发现，所调查对象在家庭中的地位如何，也即收入权重如何与调查获取的数据质量非常相关。一个创收能力非常强的样本对象，其在家庭决策中的地位也非常高，从其那里获取的样本数据质量也就相应较高。由此，检测一批经济行为调查的样本数据，一个简单办法就是样本本身的创收能力。
   从本次调查看(表1)，有5.17％的样本，其单个人的收入水平在家庭总收入中的比重不足10％；有11.32％的样本，其创收在家庭总收入中的比例达到10—30％；有13.95％的样本，创收比例达到30—50％；创收比例超过50％的样本分布最高达69.57％，其中超过80％的样本分布量达到36.83％。这一结果表明，本次调查的样本绝大多数在家庭经济活动中有着重要的发言权，由此其回答问题的真实可靠性也就相对较高。同时，从表1可以看出，本次调查的样本，其家庭经济收入增长对农业的依赖程度也相对较高，样本家庭收入中，来自农业收入的比重在50％及以上的占全部样本的50.53％，其中比重在80％及以上的占到26.16％。这一结果从某种程度上表明，运用这批样本来反映当前农民的负担心声是有一定说明力的。换言之，本次调查的这批样本在某种程度上有一定的代表性。
   表1　　样本的创收能力与样本户对农业的依赖程度       
       单个人收入/家庭总收入(％)     农业收入/家庭总收入(％)
       吉林   江苏   山西   三省   吉林   江苏   山西   三省
＜10％    9.17   6.40   2.62   5.17   4.32   34.44   7.06   16.94
10—30％   12.92   10.84   10.99   11.32   6.49   14.01   23.92   17.29
30—50％   13.75   15.52   12.91   13.95   5.41   13.06   20.59   15.23
50—80％   43.33   35.22   26.53   32.73   18.92   19.00   30.78   24.37
 80％    20.83   32.02   46.95   36.83   64.86   19.48   17.65   26.16

   　　三、农民对种地的感觉与反响

   　　1、样本农户与耕地的联系
   从本次调查看，吉苏晋三省样本农户家庭中，有84.85％承包着耕地，其中吉林有78.61％承包着耕地，江苏有95.20％，山西有81.18％。在承包有耕地的农户中，户均承包规模为0.53公顷，其中承包规模相对较大的是吉林，户均达到0.87公顷，其次是山西，为0.51公顷，江苏最小，为0.34公顷。在有地农户中，其承包规模分布为：承包规模不足0.1公顷的占3.17％，在0.1—0.3公顷之间的占31.57％，在0.3—0.6公顷之间的占36.28％，在0.6—1.0公顷之间的占14.84％，在1公顷及以上的占12.13％，其中在2公顷及以上的占2.41％。比较三省的分布发现，农地规模经营在吉林的表现相对明显，在江苏表现最不明显。
   　　2、农民对种地的感觉与比较
   在调查中，专门设计了一道问卷，即“你认为种地是否划算？”目标意在检测农民对种地的感觉。从调查结果看，除8.90％的样本未回答外，其余样本均给出明确回答。在这些样本中，有59.04％感觉“划算”，有40.96％感觉“不划算”。比较各省情况，发现感觉“划算”的比例最高为江苏，达63.87％，其次是吉林，为60.94％，再次是山西，为55.26％。这一结果与2002年、2003年我们的调查结果截然不同(表2)。这到底是为什么？期间发生了什么事使农民对种地的感觉有了这么大的转变？
   表2　　农民对种地感觉及其变化　　单位：％        
         吉林   江苏   山西   湖北   河南   其它   总体
  感觉   2002   —   —   31.61   19.05   —   —   25.86
“划算”   2003   —   5.00   31.65   17.98   8.09   40.24   17.04
     2004  60.94  63.87   55.26   —   —   —   59.04
   感觉   2002   —   —   68.39   80.95   —   —   74.14
“不划算”  2003   —   95.00   68.35   82.02   91.91   59.76   82.96
     2004  39.06  36.13   44.74   —   —   —   40.96
 
   注：1、“—”调查未涉及省。2、未做答者加入计算。
   对于这一问题的发现最早出现在我们与上海市委信息中心合作进行的一期“涉农阶层对都市农政的满意度调查”结果分析中，当时给出的解释是都市农民对土地有一种升值的潜在期望，所以认为“划算”(史清华等，2004)，而当对2004年其它省区的调查数据整理出来后，发现结果与上海的一致，这时我们开始了思考，并对当时的结论也进行了反思，最后认定，这是一种典型的政策效应，即“一号文件”效应。在“一号文件”的引领下，各地认真执行着“多予、少取、放活”的六字方针，不仅在分步或一次性取消农业税，而且还对种粮农户予以直接补贴。与此同时，对农民在购买大型农具以及部分生产资料时政府也予以适当补贴。正是这些政策的实施，使得农民不仅对土地的态度发生了重大变化，还对其就业行为产生了巨大影响(史清华等，2004；程名望等，2005)，同时也使政府在农民心中的形象向更好的方向发展。
   为了对农民的土地观发生重大转变做出进一步分析，我们从样本的年龄、文化以及家庭耕地规模三个角度作为交叉分析。农民的土地观变化发生了重大变化，这些变化在各个年龄段的农民心中均有明显反映，相比较，年轻一代农民对“一号文件”的反应更为明显。考虑到样本的实际分布，如果对样本的年龄的分组作一定合并发现，随着样本年龄的上升，农民对政策的反应呈递减趋势。在样本年龄为30岁以下组，认为种地“划算”的比例在2002年仅为19.64％，到2004年则突升至65.50％，升幅最为显着，达45.85个百分点；其次是31—40岁组，升幅在37.14个百发点；再次是41—50岁组，升幅为29.26个百分点；最后是51岁以上组，升幅为25.69个百分点。这一结果从某种角度反映出，“一号文件”的出台直接提升了农民对土地的热情，特别是年轻一代农民的热情，使他们看到种地的希望。
   农民对“一号文件”的反应不仅体现在他们的年龄特征上有差异，同时还在文化教育特征差异上的体现也相当明显。随着农民接受教育时间的加长，其对新政策的反应敏感程度呈现一种下降趋势。在样本受教育时间为3年及以下时，认为种地“划算”的比例在2002年为20.00％，到2004年升至65.38％，升幅达45.38个百分点；在4—6年时，其对“划算”的认同幅则降为35.67个百分点；在7—9年时，其“划算”判断比例的升幅则变为40.05个百分点；当受教育时间升至10年及以上时，其“划算”判断比例的升幅则降至10.97个百分点。这一结果表明，在对新政策出台的反应上，教育带给农民的理性成分明显加多，狂热情绪显着减少。尽管他们也认同“划算”之感，但认同程度有着质的差异。如果说文化程度较高的农民，其农地经营观的变化是一种理性反应的话，那么，文化程度较低农民的反应则包含有很大的感情因素。
   从理论上讲，对农地经营划算与否，最有发言权的应当是那些经营着农地的农民。由于他们经营的规模大小，以及经营类型都直接与其家庭经济收入相关，所以反应也会随着这些因素的变化而变化。这里以规模大小为例，随着农户家庭农地经营规模的扩大，其对种地感觉“划算”的变化大体呈现一种“∪”趋势，而感觉“不划算”的变化则相反呈现一种“∩”趋势。尽管在新政策实施后，农民的感觉发生了重大变化。规模处于中等水平的农户依旧是感觉“不划算”的比例居多。农民的这一感觉变化与我们以前在研究农地规模与绩效时所发现的结果是一致的(张忠根和史清华，2001)。目前经营规模适中，且分布相对集中的农户是经营绩效最差的一组农户，他们的这一感觉也证明了我们的判断。实施新政后，尽管对其农地经营的感觉有所变化，但也无法从根本上改变这一现状，由此，实施农地规模经营就成为提高农地经营绩效的一个重要出路。
   　　3、农民对新税制的反应
   在全面实施农村“费改税”政策一年后，中央政府再次对农村税收政策做出新的改革，对农业税实行分步取消政策，着重承诺在五年内全部取消农业税，除了国家的试点，有条件的省份可以先行取消。农民对这一政策的反响在本次调查中也有反映(表3)。当被问及“新税制对你家庭经济改善的影响”时，有32.82％的农民认为“益处很大”，有41.76％的农民认为“影响一般”，还有25.42％的农民认为“无大影响”。由于在吉苏晋三省的政策实施力度不同，回答影响程度也不同，显然，属于国家试点区的吉林，农民感到“益处很大”的比例最高，达到59.47％；其次是自行取消的江苏，认为“益处很大”的比例为31.37％；第三是山西，由于只减免1个百分点，故认为“益处很大”的比例也最少，只有22.90％。当被问及“你对新税制的关心程度”时，有36.72％的农民回答“十分关心”，有52.82％回答“关心一般”，还有10.46％回答“不关心”。同样，由于政策在三省的实施方式不一，农民的关心程度也不同，相比较，吉林的关心程度最高，江苏次之，山西再次之。可见，农民对新政的反应与其实施方式以及力度有着直接的关系，同时也与农业在家庭中的地位相关。
   表3　　农民对新税政的看法与关心程度　　单位：％     
对你家庭经济的改善    你对此的关心程度
   益处很大   一般   没大影响  十分关心   一般   不关心
吉林   59.47   25.00   15.53   53.60   35.25   11.15
江苏   31.37   42.48   26.14   353.70   46.34   17.96
山西   22.90   48.13   28.97   30.09   65.05   4.86
三省   32.82   41.76   25.42   36.72   52.82   10.46

   　　4、农民对粮食直接补贴的反应
   对种粮农民进行直接补贴是新政的一项重要内容，这些政策于2004年在全国推行。尽管在各地执行的方式、方法有明显差异，但在各地农民心中，其执行的满意度评价相当高(表4)。对这一政策执行感到“满意”的比例高达91.73％。得到这一好的评价首先应当归功于政策的宣传到位，其次是执行认真。从本次调查看，国家实行的粮食直接补贴政策已深入民心，吉苏晋三省有84.03％的农民对这一政策完全知晓，补贴的到位比例也高达87.68％。
   表4　　农民对直补政策执行的满意度评价与补贴力度　　单位：％、元            
             吉林   江苏   山西   三省
对粮农的   知道     80.06   91.23   81.32   84.03
直接补贴   不知道     8.03   6.68   10.89   8.96
政策了解   未回答    11.91   2.09   7.80   7.01
对粮农的   很满意    72.20   46.62   62.65   59.47
直接补贴   满意     22.03   32.90   35.57   31.91
政策评价   不满意     5.76   20.48   1.79   8.63
补贴到位   得到     81.31   90.16   88.93   87.68
     未得到    18.69   9.84   11.07   12.32
     每公顷补贴额  241.19   198.81   117.58   174.09
补贴力度   占上年总收入   2.72   0.37   0.77   0.67
     占上年农业收入  3.56   1.50   1.53   1.87
 
   从实际补贴情况看，三省平均粮食作物种植(播种面积)补贴达174.09元/公顷，其中吉林最高，达241.19元/公顷，其次是江苏，达198.81元/公顷，山西最少，为117.58元/公顷。这些补贴收入相当于上年(2003)样本农户家庭总收入的0.67％，农业收入的1.87％。相比较，补贴对农户家庭收入的影响在吉林最为显着，其次是山西，再次是江苏。

   　　四、农民对负担的感觉与反响

   在农民经济活动中，各种各样的负担压得农民喘不过气来，这些负担有的来自政府，诸如税费负担，有的来自社会，诸如养老负担与教育负担。农民的生活常常处在一种生活负担与生产负担交织在一起的过程中。为了检测农民对负担的感觉。我们对三个方面的负担进行了调查。
   　　1、农民对税费负担的感觉与现实
   新一届政府上台后，首先将试点了多年的“农村费改税”政策全面推广，继而在2004年“一号文件”的引领下，推出了分步取消农业税的新措施。中央的这些政策在农民心中的反映到底如何？决策层在关注，学者们也在关注。为此，我们连续数年对这一问题做了调查。
   调查从农民对税费负担的感觉入手，在此基础上对农民的收入、负担等实际情况也做了调查。从实际结果看，农民的反响明显，感觉负担“轻了”的比例明显上升，感觉“重了”的比例显着下降。在2002年，农民对负担的感觉“较轻或无负担”的比例为14.37％，到2004年同突升至26.55％，较2002年上升了12.18个百分点，与此同时，农民对负担感觉“很重或重”的比例由2002年29.33％降至2004年的20.49％，降幅达8.83个百分点。这一结果充分表明：中央政府实施的这一新政是深得民心的。但是，也要看到，由于各地经济发展程度不一，纯农区的农民对负担的感觉依然很重。在本次调查的吉苏晋三省，负担感觉“很重或重”的比例明显以吉林最高，其次是江苏，第三是山西；与此同时，感觉“轻或无负担”的比例也一样，以吉林为最高，其次是江苏，第三是山西。在取消农业税的过程中，农民的负担感觉似乎有一种两极化的趋势。到底是什么原因引起，目前尚无法判断，有待未来进一步研究。
   从农民的实际负担看(表5)，吉苏晋三省中，采取分步取消农业税的山西，农民的负担程度是最高的，达4.81％；其次是吉林，为4.46％；江苏最低，仅2.83％。而负担水平则以江苏最高，人均税费负担达184.63元；其次是山西，为99.46元；最少是吉林，为98.88元。从不同感觉农民的实际负担情况看，感觉“很重”的农民，其实际负担程度也的确最高，达到两位数，人均负担水平达到278.75元，较感觉“较轻或无负担”者高出200多元。这一结果一方面印证了农民的感觉与实际相符，另一方面也表明在新税制下，农民的负担轻重差异依然悬殊。由此，平衡各个体农民之间的负担差异成为新税制下一个崭新的课题。
   表5　　农民对税费负担感觉与现实     
税费负担/收入(％)     税费负担/人口(元/人)     税费负担/耕地面积(元/亩)
    吉林   江苏   山西   三省   吉林   江苏   山西   三省   吉林   江苏   山西   三省
很重   15.48  13.57  18.71  14.85  240.30  349.46  227.83  278.75  116.67  283.85  201.54  173.88
重   9.46   4.92  15.12   7.60  227.95  207.10  273.15  235.38   80.24  137.86  147.68  134.37
一般   4.79   3.92   3.34   3.74  102.58  203.86   68.63  117.10   31.97  165.90   44.68   75.54
较轻   1.78   0.66   1.62   0.92   41.85  104.60   43.19   62.03   10.98  110.12   29.29   26.67
很轻   2.90   1.63   —   1.76  100.00   55.35   —   59.81   24.32   64.23   —   50.40
总体   4.46   2.83   4.81   3.48   98.88  184.63   99.46  131.99   29.40  151.21   63.34   76.22
 
   注：“—”指样本中仅有感觉而没有实际数据支撑，故缺。
   　　2、农民对子女抚养负担的感觉与现实
   生儿育女是每个人与生俱来的天赋权利与义务。在传统的多子多福年代，先辈们为了儿女们能够顺利成长并有一个好的未来，终使受尽人世间的各种煎熬与困苦，也未能实现自己的梦想，不是过早夭折，就是沦为文盲。时代不同了，在医疗条件极大改善、生活保障相对充裕、教育之光已普照万民的今天，孩子的成长环境有了质的飞跃，但农民们却发现养育一个孩子的负担相当沉重，特别是在教育体制的市场化推进下，教育负担之重已使一个普通农家难以承受。尽管农民子弟也有“义务教育法”之保障，但保障并不等于免费，特别是进入非义务教育阶段之后，子女的就学成本使得农家难承受，更不要说为了给孩子找一个好学校还要交一定数额的择校费。由此，在考察农民负担问题时，我们顺便对农民的子女抚育负担问题也做了调查。
   从本次调查结果看，农民对子女抚育负担的总体感觉：认为“很重或重”的比例高达61.54％，认为“一般”的为28.4％，认为“较轻或很轻”的为9.99％。由此可以看出，“重”的感觉是主体。尽管这一感觉在区域上有差异，但差异并不那么明显。从农民对负担的选择教育负担中，感觉最重的负担是大学教育，其次是高中教育，第三是初小教育。由此可见，在政府成功解决九年制义务教育问题的同时，如何减轻农民的非义务阶段的教育负担问题已成为当前提高农民整体素质一个关键
   那么，到底在子女抚育上的成本有多高？在这次调查中，有722个家庭给出了回答，共涉及子女921个。样本的年龄从1岁到24岁不等，样本的分布1—5岁，占7.60％；6—10岁占16.18％；11—15岁占35.50％，15岁及以上占40.72％。从子女抚育成本回答统计看，平均每个子女的年抚育费为5201.55元。其中江苏最高，达6224.72元；山西次之，为4362.41元；吉林最少，3847.53元。在整个子女抚育年龄谱中，各年龄段的成本大体是：在5岁及以前，年抚育成本平均为1570.71元；当进入6岁开始就学至11岁小学毕业，其成本也大体维持在1557.98元这个水平；进入中学后成本迅速上升，12—14岁的孩子平均抚育成本为1779.01元，较小学阶段提高了14.19％；离开义务教育阶段，进入非义务教育的高中阶段后，抚育成本则呈大幅上升趋势，达到2786.44元，较义务教育的中学阶段成本提高了56.63％；进入大学(含大中专)教育阶段后，子女的抚育成本则高达7396.94元，这一水平已相当于一个4口之家的中国普遍农家全部收入的62.98％。在一个正常农村家庭，若两个孩子先后进入非义务教育阶段，那么，这个家庭的子女养育负担之重为一般人所难以想象。特别是当孩子们进入大学教育后，负担之重可以说已达到难以承受的地步。对于我们这些从农村走出来的“免费”大学生，想象当初，若没有政府的“免费”教育，仅凭温饱都不能解决的家庭，能进入大学校门吗？由此，在感谢政府的同时，也建议政府将目前的九年制义务教育向12年制推进，为农民整体素质的提高再做一番努力。
   　　3、农民对老人赡养负担的感觉与评价
   在教育体制转型下的农民除了面临着子女抚育负担沉重的压力外，随着医疗条件的改善、生活质量的提高，人口老龄化问题已开始进入农家，特别是在计划生育政策实施了20多年后的今天，农村养老负担问题也逐渐突现。家庭老人赡养已成为继子女抚育之后的又一重要负担。本次调查结果也证实了这一判断。从调查看，有9.08％的农民感到赡养老人负担很重，有17.96％的农民感到“重”，有50.17％的农民感觉“一般”，而感觉“较轻或很轻”的农民只有22.80％。在调查中，当被问及“你村有没有不孝敬老人的现象”时，有44.44％的农民反映“有”，尽管这一现象在农村还属于个别现象(86.83％样本认为)，但从某种角度反映出，农村老年人的赡养问题已是当前农村比较突出的一个问题。因为他们已将全部积蓄用于孩子，在农村社会保障体系还未建立之前，他们的养老问题也只有依靠自己的子女来解决。而现实情况是：城市化与工业化的迅速推进使得新一代农民不愿像他们父辈那样长期厮守在农村，纷纷外出就业，由此老年人的照顾问题就成为一个最为现实、也最为迫切的问题。这一问题看似一个用金钱能解决的问题，实质则不然。如何解决也是当前农村社会平稳发展的一个最为棘手的问题。

   　　五、政策效应的微观测算

   考虑到我们的调查是在新政刚刚推行不到一年，难以用准确的数据来体现政策对农民增收的影响或效应，这时选用新政实施前后的2003年和2004年全国农村固定观察农户样本资料来计算，以证明“一号文件”实施以来农民真正得到的实惠以及对农户经济的影响程度。
   　　1、样本资料及背景
   自1986年以来，国家在依托农村经济调查队从事法定的农户经济活动调查外，还专门组织一支力量对全国200多个农村2万余个农户进行进行长期持续固定跟踪观察。这一系统的主要特色是固定跟踪。原则上，跟踪观察的样本不得随意更换，但在个别地区，也有局部调整，户的调整主要是农户的自然消亡与新户的诞生，而村的调整因素就比较多。2003年全国共计观察325个村20334户，其中吉林20个村，999户；江苏11个村，709户；山西10个村，927户，三省合计41个村，2635户。2004年全国共计观察312个村19513个农户，其中吉林20个村，993户；江苏11个村，810户；山西11个村，819户。三省合计42个村，2622户。
   考虑到样本上下年度间的可比性，这里分别采用笼统法和精确法对样本进行处理。
   　　2、两种方法处理下的结果
   假定观察样本村具有同质性，也即把一个村的观察看作一个标准化处理，若村的编码(ID)在年际间发生变动，那么这个村样本即被排除在计算之外，这样的计算称为笼统法。在这一计算过程中，全国共有302个村加入计算过程，其中吉林20个村、江苏11个村、山西8个村，三省合计有39个村。
   与此相对照，假定观察样本户具有同质性，也即把每一观察农户的观察看作一个标准化处理，若户的编码(ID)在年际间发生变动，那么这个户样本即被排除在计算之处，这样计算称为精确法。在这一计算过程中，全国参与运算的跟踪观察村有303个，观察户有18522户。其中吉林20个村，929户；江苏11个村，698户；山西8个村，705户。
   比较表6和表7发现，两种方法处理下的农户家庭收入水平、税费负担水平以及负担程度都有一些变化，但差异不大，说明两种方法均有一定的解释力。这里以精确计算的结果对三省农户家庭经济收入增长与税费负担减轻情况做一分析。
   表6　　吉苏晋三省观察户家庭的收入与负担水平(笼统法)　　单位：元/人
       2003年                 2004年
       吉林   江苏   山西   三省   全国   吉林   江苏   山西   三省   全国
纯收入   2914.22  4067.91  2799.31  3202.52  3282.19  3461.07  4384.19  3194.65  3675.57  3861.21
税费支出   152.19   145.46   60.85   121.65   116.17   32.88   110.78   56.36   62.26   89.81
[#]税    121.61   100.80   52.28   94.23   89.38   0.84   57.02   42.50   30.60   65.92
[##]农业税   116.90   91.59   41.44   86.36   49.60   0.00   47.40   35.53   25.00   22.48
政府补贴[*]   13.00   47.17   13.52   22.60   46.74   204.03   68.80   14.14   106.51   54.51
负担程度(％)   5.22   3.56   2.17   3.80   3.54   0.95   2.53   1.76   1.69   2.33
 

   注：“#”表示其中：*包括各各救济和补贴。资料来源：国家农村固定跟踪观察点办公室。表6、7同。
   表7　　吉苏晋三省观察户家庭的收入与负担水平(精确法)　　单位：元/人              
       2003年                 2004年
       吉林   江苏   山西   三省   全国   吉林   江苏   山西   三省   全国
纯收入   2828.46  4114.14  2829.35  3193.71  3284.52  3458.75  4685.29  3208.99  3728.32  3867.20
税费支出   152.19   145.46   60.85   121.65   115.83   32.88   110.78   56.36   62.26   91.48
[#]税    123.96   101.55   51.09   94.75   89.78   0.89   60.12   42.85   30.74   67.40
[##]农业税   119.01   92.17   39.96   86.61   49.65   0.00   48.42   35.80   24.87   22.64
政府补贴[*]   13.39   47.55   13.36   23.08   40.27   209.33   66.92   14.28   108.19   53.67
负担程度(％)   5.38   3.54   2.15   3.81   3.53   0.95   2.36   1.76   1.67   2.37
 

   从表7可以看出，新政策实施的第一年，即2004年，全国农户家庭人均纯收入3867.20元，其中有53.67元来自政府的转移支付，税费负担程度为2.37％。吉苏晋三省农户家庭人均纯收入为3728.32元，其中有108.19元直接来自政府的转移支付，税费负担为62.26元，负担程度为1.67％。与实施前的2003年比较，收入水平明显增加，全国增幅达17.74％，三省达16.74％，而负担水平则显着下降，全国降幅达21.02％，三省达48.82％，从而使得负担程度分别由2003年的3.53％和3.81％下降到2.37％和1.67％，降幅分别达1.16和2.14个百分点。比较三省，农民收入增长幅度最为明显的是吉林，达22.28％；其次是江苏，为13.88％；再次是山西，为13.42％。而税费负担减幅最为显着的也为吉林，达78.40％；其次是江苏，为23.8％；减幅最小的是山西，为7.38％。在这一增一减的过程中，实施国家补贴免税的吉林由负担程度最重的省演变为最轻的省，负担程度降幅达4.43个百分点；其次是省内自行免税的江苏，下降了1.17个百分点；负担程度下降最小的是实施税收减免1个百分点的山西，下降了0.39个百分点。由此可见，在新政策实施下，不论要取哪种具体做法，各地农民均有实惠可得，只是所得实惠程度不同而已。
   　　3、政策效应的分解与比较
   在农民的收入增长过程中，“一号文件”的政策效应可分为两部分来计算，一是减税政策效应，二是直接补贴效应。从表8的拆解看，精确法对农民增收反映要较笼统法更加明显。由此这里的政策效应分析，也以精确法的结果来基准。相对2003年，2004年全国农民人均纯收入共计增收582.63元，其中来自农业税减免27.01元，来自政府转移性支付7.40元，两项合计34.41元，占到整个增收部分的5.91％(政策效应)。其中减免税收在增收中所占份额为4.64％(税政效应)，政府补贴等转移性支付在增收中所占份额为0.89％，可见，农民增收中，全国整体以减税效应为主，转移性支付为核心的直补效应为辅。
   表8　　政策效应的分解　　单位：元/人，％            
 笼筹法               精确法
       吉林   江苏   山西   三省   全国   吉林   江苏   山西   三省   全国
净增纯收入   546.86  296.29  395.35  473.05  569.02  630.29  571.15  379.64  534.61  582.68
农业税减少   116.90   44.19   5.92   61.14   27.12  119.01   43.75   4.16   61.74   27.01
政府补贴增   191.03   21.63   0.62   83.91   7.77  195.94   19.37   0.92   85.11   7.40
增减合计   307.92   65.82   6.54  145.05   34.89  314.95   63.12   5.08  146.85   34.41
政策效应1   56.31   22.22   1.65   30.66   6.13   49.97   11.05   1.34   27.47   5.91
[#]税政效应1   21.38   14.91   1.50   12.92   4.77   18.88   7.66   1.10   11.55   4.64
[#]直补效应1   34.93   7.30   0.16   17.74   1.37   31.09   3.39   0.24   15.92   1.27
政策效应2   8.90   1.50   0.20   3.95   0.91   9.11   1.35   0.16   3.94   0.89
[#]税政效应2   3.38   1.01   0.19   1.66   0.70   3.44   0.93   0.13   1.66   0.70
[#]直补效应2   5.52   0.49   0.02   2.28   0.20   5.67   0.41   0.03   2.08   0.19
 
   注：效应1是相对增收部分；效应2是相对全部收入。“#”表示其中。
   就吉苏晋三省看，农民人均纯收入共计增收534.61元，其中来自农业税减免的有61.74元，来自政府直接补贴等转移性支付的有85.11元，两项合计达146.85元，占整个增收部分的27.47％。其中减免税收在增收中所占份额为11.55％，政府补贴等转移性支付在增收中所占份额为15.92％。显然，直补效应要高于减税效应，但细分析发现，这一效应结果在区域间有明显差异，政府效应最为显着的是吉林，其在农民增收中的作用达到49.97％；其次是江苏省，为11.05％；最小的是山西，为1.34％。三省间政策效应的构成差异也十分明显，在吉林，政策效应是以直补效应为主的一种效应结构，其在农民增收中的作用分别为：直补效应31.09％，税政效应为18.88％；在江苏，则是一种以税政效应为主的结构，其在农民增收中，税政效应的作用为7.66％，直补效应为3.39％；在山西，同样以税政效应为主，但对农民增收的作用较吉林和江苏小多了，税政效应的作用为1.10％，直补效应为0.24％。
   若以农户家庭人均纯收入为比较基础，政策变革全国农民增收的直接作用就小多了，全国平均只有0.89％，其中税政效应为0.70％，直补效应为0.19％。三省情况也基本一样，政策变革的直接作用降到3.94％，其中税政效用为1.66％，直补效用为2.28％。同样比较三省发现，政策改革对吉林农民的收入影响最大，达到9.11％；其次是江苏，为1.35％；最小的是山西，仅为0.16％。由此可见，在农民的全部增收中，政策效应仅仅是一个“引子”，但也正是这个“引子”，才使农民的工作心情与生产环境有了重大变化，种地由“不划算”转变为“划算”，外出就业由“内推”转为“外拉”，农民税费负担感觉由“重”转“轻”等。“一号文件”的政策效应取得也正是由这些变化的共同作用所促成。

   　　六、结论与评述

   通过以上分析，可以清楚地看到，虽然事隔18年，中央政府在重新启用“一号文件”的形式来解决“三农”问题，中国农民的反响是如此强烈，他们不仅在土地经营观上有了重大变化，在就业观上、税费负担感觉上、政府形象观上等等，也发生了转变，其变化在青年农民中尤其明显。这是为什么？如果我们将五年前的税费改革联想在一起，不难发现，“一号文件”的做法与“费改税”的做法截然不同。“费改税”的思路应当说也是一个很好的政策，但推广后并没有在农民心中引起大的反响，农民对生活感觉也没有什么大的变化；而在“一号文件”发出后不到一年，农民的反响就如此强烈，使其行为发生了巨大变化。这一反响归根到底是改革的着眼点差异所致，如果将前者改革思路看作是一种留有回旋余地的“梢子”变革的话，那么这次变革则是一种断绝后路的“根子”变革。我们知道，在传统社会，“三农”的税费负担，特别是农业税费负担是一个政权正常运转所必须依赖的基础，而今天，随着国家工业化与城市化的战略实施，在农民们付出极大的心血与汗水中，已成功地由农业社会转向工业社会的中国，政府依旧对“农业税”不放弃是说不过去的。在“一号文件”的“六字”方针引导下，新一届中央政府已充分认识到这一点，依然决然地从“根子”上对改革思路做出重大调整，不仅宣布了农业税的取消，还同时对种粮农民进行各种各样的补贴。尽管中央政府的这些做法对农民增收的直接作用是相当有限的，甚至是微不足道的，但它的间接作用却是巨大的。正是这一恰当的政策在推动农村经济发展中起到了一个“药引子”的点化与放大作用。比较一下改革以来农村政策的变化，我们会发现，农村要发展，关键在“放活”，这也是新世纪“一号文件”的灵魂所在。如果说，在改革开放进程中，我们曾遇到“一放就乱，一管就死”的问题，在“放活”的问题上有过很多担心的话，新世纪的这次中央政府的“放活”也一样存在着担心，但实践证明这一担心是有点过虑，毕竟我们的改革开放有了一段时间，经验与农民的心理承受能力均与以前有很大的不同，尽管受省际间政策差序执行影响，政策在各地农民增收中的直接效应悬殊，但得到实惠的各地农民均对新政策给予了相当高的认可。这一结果充分表明：当前中国农民的理性化程度有了明显提高。
   尽管目前中国的“三农”问题依然十分突出，但新一届政府务实的态度与做法，着实赢得了中国农民的高度信任。中国农民不仅把希望寄托在不断推进中国农村改革向前发展的他们自身，同时也将希望寄托在有良好形象的政府身上。在务实政策“引子”的作用下，农民的干劲倍增，收入增长明显。尽管这其中有不少成份来自政策的直接效应，但间接效应更为显着。这一结果从某种角度反映出，解决中国农民的增收问题，农民需要政府做什么，政府可以做什么，政府拿钱进行直接补贴固然可以很快提高农民收入，政府减税也固然可以使农民尽快增收，但这都不是根本，农民增收的根本来自农民本身。政府所能做的是改善政策环境，从根子上截断伸向农民的负担之手，把不切实际的政策逐渐淘汰掉，代之以有大量调查为基础的政策。从政策上为农民在营地、就业、教育以及养老等方面做些工作。事实上，刚刚开过的“中共中央十六届五中全会”的精神即正于此。我们有理由相信，在本届政府的领导下，一个全新的中国新农村“运动”正向我们走来。此乃中国农民之福音也。