我国农地转用中的土地收益分配实证研究--基于昆

 一、导言
   我国的农地转用主要通过农地征收实现，依靠土地征收权，政府在支付征地补偿费或者由用地者先行垫付征地补偿费后，强制性地取得集体农地并将之转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。在此过程中，农民获得征地补偿费，政府取得农地转用过程中的土地增值收益，即实现了土地发展权归公和土地增值归公。一些学者(贾生华、张宏斌等，2003；刘燕萍，2002；任浩等，2003)对农地转用中的这种土地收益分配关系进行了研究，但是，这些研究多是专门针对征地补偿的调查分析或个案调查，没有分地区、分土地供应用途、分土地供应方式对征地补偿和土地增值收益进行系统的实证分析。而系统地分析、比较我国农地转用过程中的土地收益分配关系，对于完善土地政策体系、改革土地征收制度、规范地方政府行为都是必要的。
   为此我们在东、中、西部地区的部分城市进行了农地转用项目的抽样调查。这里我们利用江苏省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都区的调查数据对我国农地转用过程中的土地收益分配情况做一具体分析。需要说明的是，这次抽样调查的项目都是在2001～2004年已经完成农地转用报批、土地征收和土地供应的项目用地，调查并没有按照土地供应用途等进行分类抽样而是完全随机抽取样本的。3地调查收集并整理后形成的有效样本145个，其中江苏省昆山市40个，安徽省桐城市50个，四川省成都市新都区55个。按照用地类型划分，其中工业用地项目103个，占71.0％，商业、商品住宅、办公、商住综合和旅游用地项目33个，占22.8％，公益性用地项目9个，占6.2％；按照用地供应方式划分，协议出让供地项目123个，占84.8％，“招拍挂”出让供地项目13个，占9.0％，划拨供地项目9个，占6.2％。
   这3个调查地区都属于建制市区。2001～2004年间，这些地区农地转用数量表现出不同程度的快速增长趋势，与此相一致，新增建设用地供应量持续快速增长。地处东部的昆山市农地转用规模和新增建设用地供应量，明显高出地处中西部的其他两个调查地区。从新增建设用地供应用途来看，多数地区以工业用地、住宅用地和公益性用地为主，说明工商业投资、房地产投资和政府公共建设投资是带动农地征收和各类建设用地需求增长的主要因素。从新增建设用地供应方式来看，各调查地区主要以协议和划拨方式供应，2002年开始不同程度地对商业、商品住宅、旅游、娱乐等4类经营性用地实行“招拍挂”出让。
   本文在接下来的第二部分运用3个调查地区的建设项目用地抽样调查数据，首先分析在农地征收中农民实际获得的征地补偿费情况；在第三部分具体分析政府在农地征收和土地供应过程中取得的土地增值收益及其分配使用情况；第四部分在实证分析的基础上提出政策建议。

   二、农地转用中的征地补偿费

   在土地征收中必须对农民的土地财产给予公正的补偿(just compensation)是无须争论的基本原则。对于公正的补偿，最一般的理论解释是按照公平的市场价格(fair market value)进行的补偿，或者说按照被征收土地在公开市场上能够实现的客观价值进行的补偿。问题是公开市场在我国应当指哪一类土地市场，对此人们的看法并不一致。比较普遍的观点认为，公正补偿就是按照农用地的市场价格即农用地内部流转的市场价格进行的补偿，而一些主张开放集体建设用地流转市场和适度允许规划许可转用的集体农地直接入市的学者(黄小虎，2003；蒋省三、刘守英，2003；王小映，2003)实际上认为，公正的土地财产补偿就是参照农地转用市场价格进行的补偿。实践中，我国农用地内部流转市场发育缓慢，受农业比较效益不高和土地用途管制严的约束，农用地内部市场价格过低，同时又不存在合法的农地转用市场，因此很难按照农用地内部流转市场价格和农地转用市场价格来判断征地补偿费的高低，这里我们参照国家法定的征地补偿标准和市场发生的土地供应价格进行比较分析。
   (一)征地补偿费的构成和绝对水平
   我国《土地管理法》规定的征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费3大部分。法律规定征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍，但是，每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍，同时规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以增加安置补助费，但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。
   在《土地管理法》规定的范围内，3个调查地区都规定了当地征地补偿费的具体执行标准。2004年底以前，江苏省昆山市执行的耕地年产值标准为1.8元/平方米(1200元/亩)，执行的耕地征地补偿费标准为18元/平方米，安置补助费标准为0.5～1万元/人(按照农村人口人均耕地面积计算，约合10.0元/平方米左右)，青苗补偿费标准为0.9元/平方米，合计耕地的补偿费标准一般为28.9元/平方米。安徽省桐城市规定水田的土地补偿费标准为8.1元/平方米，安置补助费标准为20.2元/平方米，青苗补偿费标准为0.75元/平方米，合计29.0元/平方米；旱地的土地补偿费标准为7.2元/平方米，安置补助费标准为18元/平方米，青苗补偿费标准为0.6元/平方米，合计25.8元/平方米。四川省成都市新都区规定的耕地年产值标准为2.25元/平方米(1500元/亩)，规定一类耕地的土地补偿费标准为18元/平方米，二类耕地为15.75元/平方米，三类耕地为13元/平方米，其他农地的土地补偿费标准为6.75～9.0元/平方米；征收耕地的安置补助费标准为0.75万元/人(按照农村人口人均耕地面积计算，约合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗补偿费标准为1.8元/平方米，种植粮食的耕地的青苗补偿费标准为1.69元/平方米；合计法定的耕地征地补偿标准为31.0～36.0元/平方米。
   根据我们的抽样调查，综合各类用地计算，江苏省昆山市的征地补偿费平均水平为34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地补偿费平均水平为26.3元/平方米，四川省成都市新都区的征地补偿费平均水平为38.5元/平方米。可以看出，调查地区实际发生的征地补偿费基本上都处于当地地方规定的征地补偿标准的上限水平甚至超出了上限水平，但是，与国家《土地管理法》规定的前3年平均年产值30倍的最高限相比仍有一定的上调空间。虽然各调查地区在计算征地补偿费时采用的土地年产值和倍数不完全相同，但是这种地区差别不是很大。不过，从抽样样本来看，在个别地区征地补偿费因土地供应用途和供应方式不同而表现出一定的差异，存在“同地不同价”的问题。
   在征地补偿费构成上，除昆山市外，其他两地的安置补偿费都高于土地补偿费。总体平均而言，安置补偿费所占份额(51.1％)超过了土地补偿费的份额(43.2％)；安置补助费和土地补偿费作为征地补偿费的最主要构成部分，二者占到了征地补偿费总额的94％以上(见表1)。
   表1　征地补偿费的构成情况　单位：元/平方米、％
地区   土地补偿费    安置补助费   青苗和其他补偿费   征地补偿费
    数额   占比   数额   占比   数额   占比   数额   占比
昆山   18.0   52.5   15.4   44.9   0.9   2.6   34.3   100
桐城   7.3   27.8   16.0   60.8   3.0   11.4   26.3   100
新都   17.5   45.5   19.3   50.1   1.7   4.4   38.5   100
平均   14.3   43.2   16.9   51.1   1.9   5.7   33.1   100

   (二)征地补偿费的相对水平
   由于不同地区的土地供应价格不同，因此征地补偿费占土地供应价格的比例在不同地区之间存在较大差异。按照抽样样本计算，昆山市平均土地供应价格为216.4元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的15.9％；桐城市平均土地供应价格为168.9元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的15.6％；新都区平均土地供应价格为135.2元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的28.5％。很显然，由于东、中部地区各类用地的平均土地供应价格较高，征地补偿费占土地供应价格比例要高出西部地区。而严格意义上的土地财产补偿，即土地补偿费，在昆山、桐城、新都3地分别只占到平均土地供应价格的8.3％、4.3％和12.9％。
   按照土地征收后的不同供应用途分析，在公益性用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例相对较高，一般在50％左右；在工业用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在20％～30％之间；在商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例在6％～25％之间。由公益性用地到工业用地再到商业、住宅等经营性用地，随着土地供应价格的提高，征地补偿费占土地供应价格的比例逐步降低(见表2)。
   表2　征地补偿费占土地供应价格比例(分土地供应用途)
   单位：元/平方米、％        
 江苏省昆山市      安徽省桐城市     四川省成都市新都区
土地供应用途   征地补   土地供   占比   征地补   土地供  占比   征地补   土地供   占比
       偿费   应价格     偿费   应价格     偿费   应价格
经营性用地   36.1   546.4   6.6   26.2   287.9   9.1   37.5   153.1   24.5
工业用地    34.2   167.0   20.5   26.4   91.5   28.9   38.3   133.3   28.7
公益性用地   32.8   65.8   49.8   25.6   79.9   32.0   57.7   99.3   58.1
总体样本平均   34.3   216.4   15.9   26.3   168.9   15.6   38.5   135.2   28.5
 

   按照土地征收后的不同供应方式分析，在以划拨方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例相对较高，一般在50％左右；在以协议方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在20％～30％；在“招拍挂”方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在4％～20％。很显然，由划拨到协议出让再到“招拍挂”出让，征地补偿费占土地供应价格的比例逐步降低。从抽样样本来看，在“招拍挂”方式出让的土地中，由于各调查地区具体采取的招标、拍卖和挂牌方式的组合策略不同等原因，土地供应价格的平均水平和征地补偿费占比也就不同。比如，新都区以挂牌方式为主，加上土地需求没有东中部地区旺盛，所以“招拍挂”出让土地的平均供应价格不是很高，征地补偿费占比则较高；昆山市以招标方式为主，而桐城市以拍卖和挂牌方式为主，这样桐城市“招拍挂”出让土地的平均供应价格要高出昆山市，征地补偿费占比则相反(见表3)。
   表3　征地补偿费占土地供应价格比例(分土地供应方式)
   单位：元/平方米、％         
江苏省昆山市       安徽省桐城市    四川省成都市新都区
土地供应方式       土地供         土地供        土地供
       补偿费   应价格   占比   补偿费   应价格  占比   补偿费  应价格  占比
招拍挂     37.3   543.8   6.9   31.9   669.8   4.8   33.6   177.1   19
协议       34   167.6   20.3   25.6   117.4   21.8   38.4   134.3   28.6
划拨      32.3   65.8   49.1   25.6   79.9   32   57.7   99.3   58.1
总体样本平均   34.3   216.4   15.9   26.3   168.9   15.6   38.5   135.2   28.5
 

   三、农地转用中的土地增值收益
   农用地转为建设用地使用，土地价格一般会发生上涨，即发生土地增值。对于这种土地增值，我国土地经济学家周诚(2002)从理论上将其分解为由宗地内业主投资带来的直接投资性增值、由宗地外投资辐射引起的外部投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值，并将由宗地外投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值这类并非业主直接投资引起的增值称为土地自然增值，主张土地自然增值归公并由社会公平分享。国外一些学者(Epstein, Richard A. , 1985; Anders-on, J. E, 1993; G. C. V-an Kooten, 1993)分析了在存在农地转用市场和规划管制的情形下农地价格和市地价格的差异，认为土地利用规划管制会使一些土地业主获得意外所得而使另一些土地业主蒙受意外损失，因而主张运用税收等手段对意外所得进行调节以促进社会公平。这些分析增进了人们对土地增值成因的理解，有助于完善土地政策体系，然而，在现实中人们很难对土地增值按照其成因进行具体分解。
   这里我们根据政府取得土地增值收益的具体环节和土地增值的实现形式，将我国农地征收过程中的土地增值收益分作两部分来加以分析。一部分是在土地征收即土地取得环节政府以税费的形式取得的土地增值收益，我们称之为初次土地增值收益；另一部分是在土地供应环节政府通过用地者支付的土地受让价款或者土地出让金取得的土地增值收益，我们称之为二次土地增值收益。
   (一)土地征收环节取得的初次土地增值收益
   土地征收环节取得的初次土地增值收益，表现为政府在土地征收环节刚性征收的税费，具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。这部分土地增值收益随着土地征收的完成而由政府实际取得。其中，耕地占用税由具体负责办理土地征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费是依据耕地补偿制度，由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的耕地占用补偿费，用于补充新的耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地行政管理部门或其所属的征地服务机构收取，主要用于征地、安置、拆迁过程中的办公、业务培训、宣传教育等业务开支，类似于中介事务性质的成本支出；一些地方征收的农业建设基金等其他收费也主要用于农业开发。虽然这些税费具有不同的政策目标，但是它们都来源于土地增值。如果把完成农地转用审批和土地征收所必须支付的成本费用定义为土地取得价格的话，初次土地增值收益就是土地取得价格和征地补偿费相比较的增加值。
   根据抽样调查，综合各类用地计算，在土地征收环节政府取得的税费收益的平均水平是，江苏省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都区21.5元/平方米(见表4)，土地的平均取得价格分别为66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府税费收入占当地平均土地取得价格的比例分别为48.5％、41.9％和35.8％。这说明，在土地征收环节政府通过税费的形式取得了接近于征地补偿费水平的初次土地增值收益。
   表4　农地征收中的政府税费收入
   单位：元/平方米、％
地区   征地管理费   耕地占用税   耕地开垦费   其他   合计
昆山   1.5     8.3     9.0    13.5   32.3
桐城   1.0     5.3     7.0    5.7   19.0
新都   1.6     6.7     13.2    0.0   21.5
平均   1.4     6.8     9.7    6.4   24.3
 

   从表5和表6可以看出，虽然政府税费是刚性征收的，但是，由于对公益性用地和工业用地存在不同程度的税费减免，因此初次土地增值收益的绝对数额一般表现出商业、商品住宅、旅游、娱乐等4类经营性用地高于工业用地、工业用地高于公益性用地、“招拍挂”出让土地高出协议出让土地、协议出让土地高出划拨土地的特点，而初次土地增值收益在土地供应价格中的占比则相反。
   表5　土地取得环节的初次土地增值收益(分土地供应用途)单位：元/平方米、％         
] 昆山       桐城        新都
土地供应用途   政府税   占土地供   政府   占土地供   政府税   占土地供
        费   应价格比   税费   应价格   费   应价格
经营性用地   46.8   8.6   20.9   7.3    20.7   13.5
工业用地    30.3   18.1   17.9   19.6    21.5   16.1
公益性用地   23.5   35.7   17.2   21.5    26.6   26.8
总体样本平均   32.3   14.9   19.0   11.2    21.5   15.9

   表6　土地取得环节的初次土地增值收益(分土地供应方式)单位：元/平方米、％        
昆山       桐城       新都
土地供应方式   政府   占土地供   政府   占土地供   政府   占土地供
       税费   应价格比   税费   应价格比   税费   应价格比
招拍挂     46.6   8.6   26.6   4.0   20.9   11.8
协议     30.3   18.1   18.3   15.6   21.4   15.9
划拨     23.5   35.7   17.2   21.5   26.6   26.8
总体样本平均   32.3   14.9   19.0   11.2   21.5   15.9

   (二)土地供应环节取得的二次土地增值收益
   在土地供应环节取得的二次土地增值收益，表现为土地供应价格扣除征地补偿费、政府税费即初次土地增值收益后的余额。二次土地增值收益因土地区位、基础设施配套程度、土地平整程度、土地供应用途、土地供应方式以及市场需求等的不同而不同，是富有弹性的。由于现实中政府的土地供应与土地开发投资在空间上必然呈现出不均衡分布的特点，政府会以“生地”和“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等不同开发程度的“熟地”来供应土地，因此，所谓的二次土地增值收益是对应不同的土地开发程度的二次土地增值收益，一般它包括两部分，一部分是土地开发成本，它相当于政府对城市基础设施建设投资所形成的土地增值，另一部分是扣除土地开发成本后的土地供应纯收益。
   从表7、表8可以看出，这种包括土地开发成本的二次土地增值收益在地处东部城镇密集发展地区的昆山市和地处大城市郊区的新都区要高于地处一般农区的桐城市。综合各类用地，平均而言，这种二次土地增值收益一般占到平均土地供应价格的55％以上。分土地供应用途来看，商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地的二次土地增值收益占土地供应价格的比例多数在80％以上，工业用地在50％以上，公益性用地一般在15％左右。分土地供应方式来看，“招拍挂”出让土地的二次土地增值收益占土地供应价格的比例一般在70％以上，协议出让土地在55％以上，划拨土地在15％左右。
   表7　土地供应环节取得的二次土地增值收益(分土地供应用途)单位：元/平方米、％          
 昆山         桐城        新都
土地供应用途   二次土地   占土地供   二次土地   占土地供   二次土地   占土地供
       增值收益   应价格比   增值收益   应价格比   增值收益   应价格比
经营性用地   463.6    84.8   240.8   83.6   94.9   62.0
工业用地    102.5    61.4    47.2   51.6   73.5   55.1
公益性用地    9.5    14.4    37.1   46.4   15.0   15.1
总体样本平均   149.8    69.2   123.6   73.2   75.2   55.6
 

   表8　土地供应环节取得的二次土地增值收益(分土地供应方式)单位：元/平方米、％          
 昆山         桐城        新都
土地供应方式   二次土地   占土地供   二次土地   占土地供   二次土地   占土地供
       增值收益   应价格比   增值收益   应价格比   增值收益   应价格比
招拍挂     459.9   84.6   611.3   91.3   122.6   69.2
协议      103.3   61.6    73.5   62.6   74.5   55.5
划拨       10    15.2    37.1   46.4   15    15.1
总体样本平均   149.8   69.2   123.6   73.2   75.2   55.6
 

   二次土地增值收益中扣除土地开发成本后的余额为土地供应纯收益。由于各调查样本的土地开发程度并不一致，这样要在所有样本的土地供应价格中按照统一的土地开发程度扣除土地开发成本以计算统一标准的土地供应纯收益是比较困难的。这里，我们假设调查地区的全部工业用地以包括征地补偿费、政府税费和土地开发成本的成本价来供应，即以不取得土地出让纯收益的价格来供应，在这种假设下平均的土地开发成本就等于工业用地的土地供应价格减去平均的土地取得价格。按照这种假设计算的土地开发成本分别为昆山市100.4元/平方米、桐城市46.2元/平方米、新都区73.3元/平方米，计算得出的土地出让纯收益见表9。
   表9　土地供应纯收益　单位：元/平方米、％ 土地供应用途   
  昆山        桐城         新都
和方式    土地供应   占土地供   土地供应   占土地供   土地供应   占土地供
       纯收益   应价格比   纯收益   应价格比   纯收益   应价格比
经营性用地   363.1   66.5   194.6   67.6    21.6   14.1
公益性用地   -90.9    -    -9.1    -    -58.3    -
招拍挂     359.5   66.1   565.1   84.4    49.3   27.8
协议       2.9    1.7    27.3   23.3    1.2    0.9
划拨     -90.4    -    -9.1    -    -58.3    -
总体样本平均   49.4   22.8    77.4   45.8    1.9    1.4
 
   可以看出，商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地和“招拍挂”出让土地都取得了不同程度的土地出让纯收益，公益性用地和划拨用地则一般不取得纯收益，而是通过低价供应由政府变相进行了补贴。“招拍挂”出让土地的纯收益水平具体受到土地需求、土地供应量、土地供应结构、土地区位以及招标、拍卖、挂牌出让方式的具体组合策略和土地开发成本等因素的影响。表9也反映出在土地需求相对比较旺盛的昆山市和桐城市，土地出让市场的特点表现为，政府以成本价或者低于成本价的地价供应工业用地以招商引资，以高价供应商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地以取得高出土地成本价的土地出让纯收益，类似于采取了“工业用地低价、经营性用地高价”的土地市场营销策略。而在土地需求相对不太旺盛的四川省成都市新都区，土地出让市场的特点表现为，商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地和工业用地的价格差距不是很大，无论是工业还是商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地政府不同程度地取得了土地出让纯收益，土地出让价格类似于成本加价的市场营销定价策略下的情形。
   (三)土地增值收益的分配和使用
   在初次土地增值收益中，征地管理费属于农地转用过程中的中介事务性质的成本支出，并不形成政府的公共投资资金来源，其他税费如耕地占用税、耕地开垦费等在政府取得后又以公共投资的形式予以支出。在二次土地增值收益中，土地开发成本是城市政府基础设施建设投资和城市土地开发投资等的成本支出，随着土地供应予以收回后一般又转化为地方政府的城市建设资金。土地出让纯收益首先归县、市政府财政，有的地方镇政府可分享一定比例。按照2004年前的政策规定，留归县、市的土地出让纯收益主要用于城市基础设施建设和土地开发。为了促进存量建设用地的利用、抑制建设用地盲目扩张，由国务院和省级人民政府向县、市人民政府从县、市政府的土地出让纯收益中收取相当于平均土地纯收益的新增建设用地土地有偿使用费。新增建设用地土地有偿使用费的30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，专项用于耕地保护开发整理。昆山、桐城、新都3地的新增建设用地土地有偿使用费一般为9.6元/平方米、12元/平方米、10元/平方米。
   根据抽样调查数据计算，扣除征地管理费，在工业用地中政府取得的可用于公共投资的土地增值收益的平均水平分别为昆山131.3元/平方米、桐城64.1元/平方米、新都93.4元/平方米，分别占当地工业用地平均供应价格的78.6％、70.1％、70.1％；在经营性用地中，政府取得的可用于公共投资的土地增值收益的平均水平更高，具体为昆山508.8元/平方米，桐城260.7元/平方米，新都114.0元/平方米，分别占当地经营性用地平均供应价格的93.1％、90.6％和74.5％。如果扣除征地管理费和土地开发成本(工业用地不取得纯收益假设下的土地开发成本)，那么在经营性用地中政府取得的可用于公共投资的土地增值收益的平均水平具体为昆山408.4元/平方米、桐城214.5元/平方米和新都40.7元/平方米，分别占当地经营性用地平均供应价格的74.7％、74.5％和26.6％。
   按照法律法规规定的分配比例计算，在工业用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益归县、市以下地方政府支配使用的比例分别为昆山92.7％、桐城81.3％、新都89.3％，归中央和省级政府支配使用的比例在20％以下。在商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益归县、市以下地方政府支配使用的比例分别为昆山98.1％、桐城95.4％、新都91.2％，归中央和省级政府支配使用的比例一般不到10％；扣除征地管理费和土地开发成本(工业用地不取得纯收益假设下的土地开发成本)后可用于公共投资的土地增值收益，在昆山和桐城两个调查地区归县、市以下地方政府支配使用的比例在94％以上，归中央和省级政府支配使用的比例不到6％。
   按照法律法规规定的支出使用方向计算，在工业用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益用于城市基础设施建设和城市土地开发的比例具体是昆山70.8％、桐城54.9％、新都68.0％，用于农业土地开发的比例在29.2％～45.1％。在经营性用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益，用于城市基础设施建设和城市土地开发的比例具体是昆山89.2％、桐城87.8％、新都74.5％，用于农村和农业土地开发的比例在10％～25％；扣除征地管理费和土地开发成本(工业用地不取得纯收益假设下的土地开发成本)后可用于公共投资的土地增值收益，用于城市基础设施建设和城市土地开发的比例具体是昆山86.6％、桐城85.5％、新都28.5％，用于农村和农业土地开发的比例在东、中部的调查地区不到20％。

   四、结论和建议

   (一)提高征地补偿标准，并积极探索建立与市场经济相适应的、新型的农地转用制度和公正的征地补偿机制
   可以看出，我国现行法律法规规定的征地补偿标准，无论是与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供应的市场价格和土地增值相比，都显得很低。这一方面导致失地农民的生产生活很容易陷入困境，另一方面给地方政府获取土地增值收益留下了很大空间，形成了地方政府盲目扩张建设用地的利益激励。从保护农民土地权益和约束地方政府短期行为的要求出发，必须提高征地补偿标准。
   提高征地补偿标准，首先要修改《土地管理法》的有关征地补偿条款，提高国家的法定标准。当然，根据抽样调查，由于在现行《土地管理法》规定的范围内提高征地补偿的具体执行标准尚有一定空间，因此在《土地管理法》修改之前可以要求地方政府在《土地管理法》规定的范围内提高征地补偿的具体执行标准。从政府实际取得的土地增值收益水平来看，提高征地补偿标准具有现实可行性。由于商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地的土地供应价格和此类房地产的市场价格主要由市场需求决定，因此提高征地补偿标准不会抬升此类用地和房地产的市场价格，只会压缩地方政府在此类土地供应中取得的土地出让纯收益。在现行土地供应制度下，工业用地和公益性用地的土地供应价格主要由土地取得成本和土地开发成本决定，提高征地补偿标准有可能会对此类用地的供应价格产生一定影响，但是，政府可以通过相关税、费、金的减免而使此类土地的供应价格保持在适当水平。这也说明，在提高征地补偿标准和制定征地综合区片价格时，有必要以“招拍挂”出让方式发现的工业地价作为重要的参照基准之一，同时有必要系统完善专门针对公益性用地的税、费、金减免政策。
   从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，还是要在强化土地用途管制的同时，进一步深化土地市场化改革和征地制度改革，缩小征地范围，积极培育并适度开放经营性农地转用市场，形成农地转用市场价格，为公益性目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的，区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的农地转用制度。

  (二)改革和完善农地转用过程中的土地税费体系，强化土地税费的政策功能
   我国现行农地转用、征收环节的各类土地税费，其征收目的是政策性而非财政性的，即征收土地税费的本来目的是，通过运用经济手段调节土地增值收益分配来促进土地政策目标的实现，这些目标包括约束耕地占用、促进耕地占补平衡、激励存量建设用地集约利用、增进社会公平等。但是，由于多种原因，这些土地税费的政策功能并未得到有效发挥。比如，耕地占用税税额低，并且只按照人均耕地面积保有量的多少设定税额，与基本农田等耕地的保护级别相脱节，大大削弱了其约束耕地占用、保护耕地的政策功能。耕地开垦费的具体征收标准由各地自行确定，在全国范围和一些省(区、市)内缺乏系统规范的执行标准体系，其使用、转移、管理和监督等缺少统一的严格规范，限制了其在耕地占补平衡方面的地区调节作用。新增建设用地土地有偿使用费收缴难度大，导致中央和省级政府对县、市地方政府的土地出让收益难以进行必要的宏观调节。
   在土地出让收益成为县、市地方政府重要的财政收入来源的情况下，必须配套完善土地税费体系，进一步强化其政策功能，促进土地政策全局性、战略性目标的实现。首先，在加强耕地占用税征收管理的同时，调整耕地占用税税额和税率，提高耕地占用税征收标准，将税额标准与耕地保护级别相挂钩，对占用基本农田的要特别提高征税税额。其次，根据地区差异、农用地等级和保护级别，制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准，制定和完善有关耕地开垦费使用、转移、管理和监督的具体办法，使其在调节耕地占补平衡方面发挥应有的政策功能。再次，严格新增建设用地土地有偿使用费的征收管理，在农地转用审批环节直接从县、市地方政府土地出让收益中先行收缴。
   (三)规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度
   从理论上讲，农地转用中的一部分土地增值收益应当归公并由社会分享。从我国的具体实践来看，一方面由于征地补偿标准低，导致政府可获取的土地增值收益空间过大，事实上形成了政府的土地增值收益侵蚀农民的土地财产补偿的现象；另一方面，由于归公的土地增值收益在使用上投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少，导致城乡之间、农村地区之间不能通过政府公共投资政策公平地分享这种收益，加剧了征地引起的矛盾冲突。
   要规范和约束地方政府的征地行为，并在保护农民土地财产权利的基础上促进土地自然增值的公平分享，就必须在提高征地补偿标准、改革土地征收制度的同时，进一步规范土地出让收益的管理和使用，建立严格的土地收益基金专项管理制度。首先要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线”管理，实行收支全额预算管理，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机构直接向被征地农户支付征地补偿费。其次要在新增建设用地土地有偿使用费用于耕地开发保护和国务院明确要求将15％的土地出让金专项用于农业土地开发的基础上，进一步明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例。再次要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。县、市级政府依靠土地出让纯收益建立相应的土地收益基金，严格按照政策规定的使用方向进行列支，并接受上级财政和国土部门的监督。中央和省级财政可集中一定比例的土地出让纯收益，分别建立国家和省级土地收益基金，主要用于国家大型基础设施建设项目的征地补偿和移民安置、农村社会保障、农村基础设施建设、部分资源枯竭型城市的改造、部分重点城市的土地储备和其他区域性的国土开发整治项目。

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