转型时代的行政权嬗变——基于“新农村建设”

    关键词：新农村建设；依法行政；非权力行政；给付行政

    中国的"三农"问题已经阻碍了国家的现代化进程，成为和谐社会建设中的不和谐音符。为解决"三农"问题，中国政府作出了不懈努力。从家庭联产承包责任制（始于1978年），到农村税费改革（始于2003年），再到新农村建设的推进（始于2006年），无不显示出行政主体或行政权在解决"三农"问题时的巨大作用。一定程度上可以说，行政主体或行政权的作用方式直接影响新农村建设的进程。因此，在经济社会转型时期，考察行政权已经发生的、正在进行的和即将展开的变化，展示行政权的变化轨迹，预测行政权从实然到应然的发展趋势，有助于准确把握行政主体在新农村建设中的地位和作用，最大限度地促进新农村建设目标的实现。

    一、行政合法性检讨：由违法行政到依法行政

    行政权是否依法行使，主要受制于四种因素：立法的完善与否、司法的监督效果、行政执法主体的自身状况以及行政相对方的实力。撇开司法监督效果，城乡二元结构的分野改变了其他三种因素的作用力。在农村，违法行政远比在城市经常而普遍。

    首先，涉农立法的缺陷与不足"庇护"了农村违法行政现象。我国行政法起步较晚，尽管每年立法数量可观法律修改频繁，但现有立法仍无法应对转型期中国社会之需。于是替代立法的行政规范性文件大量出现，而相对于高级别的行政规范性文件而言，县、乡政府的规范性文件的科学性和合法性大打折扣。即使高级别的规范性文件，也可能在涉及农村的立法方面存在缺陷。这都为行政权在农村的违法行使埋了伏笔、留了余地。如《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定："人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。"该条中的"立即"、"及时"是不确定概念，各地公安机关根据授权进行了细化。如江西省公安厅2000年7月颁布的《江西省公安110报警服务工作规范》（试行）第十五条规定了处警人员的出警时限为"市区5分钟，城郊10分钟内，农村以最快速度到达现场。"此处"最快速度"给公安机关违法行政提供了合法的借口。

    其次，涉农行政执法主体及其公务人员的落后观念及低下素质决定了农村行政违法现象多于城市。相对于城市而言，涉农行政执法主体及其公务人员的依法行政观念薄弱，执法人员素质较低。涉农行政执法主体多是处于基层的县级政府及其工作部门、乡镇政府。因远离经济、政治、文化中心，这些行政机关很难招收到高素质的工作人员，加上基层财政捉襟见肘，很多涉农执法主体转而聘用社会闲散人员甚至地痞流氓协助执法。这些人员缺乏依法行政的观念和执法人员应有的基本素质，致使违法行政层出不穷。而基层执法机关出于各种考虑（如"创收"、政绩等）对其人员的违法现象多采取纵容甚或支持态度，这更使涉农违法行政现象有增无减。

    第三，农民拥有资本的局限性助长了农村行政违法现象。按照布尔迪厄的观点，资本是据以占有社会资源的一种积累的劳动，是一种铭写在客体或主体结构中的力量。①它有三种基本形态：经济资本（财产）、社会资本（主要体现为社会关系网络，尤其是社会头衔）以及文化资本（尤其是教育资历）。②行政机关与相对人的角逐与博弈中，行政相对人拥有的资本对行政机关违法行政有着重要的制约作用。拥有的资本越多对违法行政的制约越强。显而易见的事实，是农民拥有的资本少于城市居民，其中包括文化资本匮乏导致的权利意识淡薄。③因此，行政主体在面对农民时更易违法行政。

    社会主义新农村建设的启动，促进了农村的违法行政向依法行政转变。随着涉农立法的逐步健全和完善，行政机关在处理涉农问题时，将会有法可依，有良法可依。新农村建设的首要目标是"生产发展，生活富裕"，归根结底，就是增加农民的经济收入或经济资本。而农民经济资本的增加将促进其文化资本的增加，农民受教育程度普遍提高，其权利意识自然增强。同时，农民拥有的社会资本也将随之增加。这些资本的增加将改善农民在面对行政权时的不利地位，对违法行政起到反制作用。新农村建设在促进农村经济发展、农民生活富裕的同时，也促进"乡风文明、村容整洁、管理民主"，而这些变化将使基层政府机关吸引到高素质的公务人员，将会改变基层执法人员的执法观念。总之，社会主义新农村建设正在逐步减少甚至消除涉农违法行政现象，同时促进行政权在农村的依法行使。

    二、行政方式透视：由倚重权力行政到强调非权力行政

    公民的公共利益诉求构成政府存在的正当性基础。政府通过行政活动体现和处理涉及公益之事。这种行政活动的方式是多样的。以行政活动是否依赖行政权或依赖程度为标准，行政活动方式可分为权力行政方式与非权力行政方式。前者如行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收等，后者如行政指导、行政契约等。在不同时期，这两种行政方式的地位和作用是不同的。在计划经济、集权体制下，行政主体迷信权力，倚重强制，非权力行政不受重视；在市场经济、民主体制下，行政主体强调合作、参与，淡化权力色彩，提倡非权力行政方式。

    权力行政方式以行政相对人与行政主体之间缺乏信任、存在对抗为前提，强调相对人对行政主体命令的绝对服从，突出二者地位的不平等。该方式具有单方意志性、支配性、强制性、无偿性。在高度集权体制下，权力行政方式被行政主体广泛采用，是行政活动的主要方式。以我国农村为例，在经济领域，高度集权的计划经济体制，决定了财产的分配、流转均靠行政命令完成。农民种植何种作物由政府下达的"公粮 "任务决定，农民的生活必需品凭政府发放的票证如 "粮票"、"油票"等领取，政府严格限制农产品的自由买卖。在其他领域，如计划生育在农村几乎完全是靠行政强制、行政处罚等方式推进的。

    随着经济与政治体制改革的实施，行政主体的活动方式已经发生了重大变化。过度依赖行政权力的行政模式已经不能适应市场经济的需求和民主行政参与行政的发展。强调平等、参与、服务、合作、信任、沟通等的非行政方式逐渐受到青睐，并对传统的倚重行政权力的行政模式产生了极大冲击。我国学者也十分敏锐地发现了权力依赖型行政模式的弊端，并针对性地提出了诸多理论观点。如杨解君教授提出用契约理念改造当代中国行政法，④叶必丰教授指出，当代行政法的人文精神是政府与公众之间的在状态上的利益一致、在行为上的服务与合作、在观念上的信任与沟通。⑤罗豪才教授等正在研究的"软法"亦是对公共治理领域偏好权力与强制的传统治理方式的反思。⑥这些理论观点的出现有助于我国行政模式的快速转型。但由于受由来已久的集权思想影响，行政主体的权力观念已根深蒂固，短期内难有较大改观，特别是在法治边缘化的农村地区，⑦更是如此。

    "新农村建设"的实施，为传统的权力行政模式的加速转型提供了契机。2006年中央 "一号文件"（即《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》）确定新农村建设要遵循"多予少取放活"方针，其中"放活"即包含了行政模式由权力行政向非权力行政转变的要求。该文件还指出，"在推进新农村建设工作中，要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。"这"五要五不要"中后三个均明确排斥权力行政方式，并明确指出应使用非权力行政方式。

    总之，新农村建设应在政府引导、指导和帮助下，以农民为主体、让农民自己判断、自己决定、自己建设。政府是外因，不能越俎代疱，农民是内因，不能坐等观望。政府必须最大限度地调动农民的积极性、主动性和创造性，使其真正成为新农村建设的主人公。这样的目标是传统的以命令服从为主要特征的权力行政方式断难达到的。而非权力行政方式却能担此重任。因此，在新农村建设过程中，行政主体应更多地使用非权力行政方式，以突出农民的主人公地位，激发其建设家园的巨大热情和无限潜能。

    三、行政内容考察：由偏好干预行政到侧重给付行政

    行政依其确立的权利义务关系内容，可以分为干预行政与给付行政。所谓干预行政，又称侵害行政，是指行政主体限制相对人的权利或为其设定义务的行政活动。干预行政以命令或禁止形式作出，以强制为后盾。如行政命令、行政处罚、行政强制、行政征收等。所谓给付行政是行政主体为相对人提供利益的行政活动。给付行政的内容主要包括以下几方面：第一，国民生活不可缺少的水电、煤气等的供给事业，公共汽车、铁路等的运输事业，邮电通信事业的行政经营；第二，社会保险或公共扶助等的社会保障行政；第三，补助金交付、融资、债务保证等的资金补助行政等。⑧

    从干预行政与给付行政的演变脉络可以窥视给付行政的产生背景及其在国家行政中的地位和功能。 17、18世纪警察国家时代，行政的范围几乎无所不包，且不受法律拘束。19世纪自由资本主义国家时期，自由市民阶层要求放松国家管制和监督，将国家行政活动的范围限制到为保护公共安全和秩序、消除危险（笔者注：此即干预行政的适用范围）所必要的限度之内，并且将行政在其他领域的活动也置于法律的约束之下。在个人、社会和经济领域，实行以自由竞争原则为基础的自行调控机制（全面放任原则）。⑨20世纪垄断资本主义国家时代，自由放任的市场经济弊端凸显，公民开始要求国家提供个人需要的社会安全，要求国家提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施（例如水、电和煤气，交通管理，废水和垃圾处理，卫生保障，医院和养老院，学校、高校和其他培训设施，剧院、博物院和体育设施等等）。为保证社会公平、保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预。"排除危险"仍然是国家的法定的和不可变更的任务，但该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴等任务而得到补充。⑩给付行政逐渐成为行政主体关照民生、维持社会公平、促进经济社会协调发展的重要手段。

    "新农村建设"战略的提出背景契合了给付行政的产生背景。改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化，但大部分地区农村面貌变化相对较小，一些地方的农村还不通公路、群众看不起病、喝不上干净水、农民子女上不起学。究其原因，可归于如下主要方面：农民穷，城乡收入差距越拉越大。从1984年城市居民和农民的收入比1.84∶1，到1994年2.86∶1，再到 2005年的3.22∶1。更甚者，农民不但感受到相对贫困，还陷入了绝对贫困的境地。1997年之后，农民平均收入连续4年负增长。农业面临资源短缺、生态环境脆弱和市场约束、体制障碍等严重问题，成为三次产业中效益最低的产业。农村基础设施落后，影响农业发展、农民收入和农民消费，如没有稳定的供电、电视信号、自来水系统限制了农民对冰箱、彩电、洗衣机的消费，这将不利于扩大内需，进而影响可持续发展。○11"新农村建设"战略的提出，即在消解上述" 三农问题"与中国现代化进程之间的张力，促进社会可持续发展。而尽管上述问题并不构成"三农问题"的全部，但亦可发现，给付行政在解决这些主要问题时的不可或缺。

    2003年开始的农村税费改革，核心是"减负"，体现了"少取"精神。2004年，中央在"一号文件"中实行"两减免、三补贴" 的政策，使农民从减免农业税、免征除烟叶外的农业特产税和种粮直接补贴、购买良种补贴、购买大型农机具补贴中，直接受惠451亿元。2005年的中央"一号文件"继续加大"两减免、三补贴"的力度，政策直接给予农民的实惠比上年又增加251．4亿元。2006年"一号文件"重点体现"多予"政策：2006 年在全国范围取消农业税，粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50％以上，西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。从2007年起，中央和地方财政较大幅度提高新型农村合作医疗补助标准，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度，等等。上述诸多措施均是给付行政方式。

    从新农村建设的要求看，仅有上述措施是不够的。行政主体不应把给付行政内容限定于提供补贴或资金上，而应采取多种给付行政方式。如对外出务工农民提供职业培训，对权利受侵害农民提供法律援助 ○12等。总之，行政主体应综合利用多种给付行政方式，以关照民生、体谅民情、维护公平、促进和谐。

    四、结语

    城乡二元结构在造就城市中心的同时，使广大农村逐步边缘化。农村边缘化的表现是多方面的，法治边缘化亦是重要方面。农村法治发展的边缘化状况如不及时遏制，将严重阻碍中国的法治化进程，危及法治建设。而"新农村建设"目标的提出为消除农村法治边缘化提供了契机。新农村建设目标能否实现很大程度上取决于行政权行使状况，而法治的核心内容是依法行政，系行政权于法的缰绳之中。因此，行政权在农村的行使状况既关涉新农村建设目标的实现，又影响我国法治化建设进程。而通过上文分析可以看出，行政权在解决"三农"问题时的演变轨迹契合了行政法治的内在要求，顺应了现代民主行政、服务行政的发展潮流，不仅有利于消解农村法治边缘化，而且能促进新农村建设的顺利展开。

    注释：

    ①[法]布尔迪厄.文化资本与社会炼金术--布尔迪厄访谈录.[M].包亚明译.上海：上海人民出版社,1997.189.

    ②朱国华.习性与资本：略论布迪厄的主要概念工具（上）[J]. 东南大学学报:哲社版,2004(1).

    ③ 如以最低生活保障制度的实施情况为例，据调查资料显示，文化程度越低获得最低生活保障的权利意识越低，农民获得最低生活保障的权利意识低于城市居民。见林莉红、孔繁华：《从最低生活保障制度的实施透视我国公民的权利意识与法律意识》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2001年第4期。

    ④参见杨解君武汉大学博士论文：《论行政法的契约理念》，2002年印刷。

    ⑤参见叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2005年版。

    ⑥参见罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版。

    ⑦ 笔者认为，中国的城乡二元结构是全方位的，法制建设亦不例外。我国的法制建设和发展也是以城市为中心的，农村已被边缘化。农村法治边缘化是这样一些现象的综合表征：相对于城市居民，立法对农民的权利保障欠缺，如选举权的不平等、社会保障的不充分、侵权赔偿中的"同命不同价"；行政权在农村更象脱缰野马，肆意横行；农民的权利意识淡薄、法律素养低下等等。

    ⑧[日]室井力.日本现代行政法[M].吴微译.北京:中国政法大学出版社,1995.18.

    ⑨[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京:法律出版社,2000.16.

    ⑩[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京:法律出版社,2000.17.

    ○11这是经济学家林毅夫在研究农村"存量需求"时所发现的问题。所谓"存量需求"，是指有了消费需求的愿望，但是因为结构性、政策性的原因，需求没有启动。见林毅夫：《启动存量需求走出通缩循环》，载《领导决策信息》，2003年第8期。

    ○12我国的法律援助有政府法律援助和民间法律援助两种形式。政府法律援助性质上属于行政给付。见林莉红、黄启辉：《民间法律援助与政府法律援助之关系研究》，载《环球法律评论》2005年第6期。