国外农村土地信托：研究现状及借鉴

摘 要：国外关于农村土地信托的研究主要涉及土地信托的产权基础、土地信托的目的和作用、土地信托中的公私关系、组织形式和运作模式几个方面，主要以土地所有权私有化为前提，但已将研究重点从所有权转移到使用权和控制权，且成果主要集中在农村土地改革和土地资源保护方面。因此，通过对国外上述研究成果综述和简要评论，可以为我国在该领域的研究提供借鉴。
　　关键词：土地信托；土地流转；土地使用权；农村金融体制 

   Abstract：Foreign researches about rural land trust mainly refer to its base of property right, purpose and function of land trust, public and private relation of land trust, pattern of organization and operation. These researches those are mainly based on private ownership have changed their focal point from ownership to rights of use and control. At the same time, most of the achievements focus on rural land reform and the conservation of land resources. Therefore summary and review of these results can provide the reference effect for the research on this field of China.
　　Key words： Land Trust; Land Transfer; Right of Land Use; Rural Financial Syste 　　

 
　　在加快我国农村金融体制改革研究的整体框架中，对土地流转及其方式的研究处于相当重要的地位。因为农村土地流转制度是制约农村经济发展的重要因素。完善的土地流转机制和发达的农村土地市场有利于拓宽农村的投融资渠道从而促进资源的有效配置，而土地信托正是一种新的、有效的土地流转方式，在土地流转过程中发挥着越来越重要的作用。对此，国外学者已经从不同的角度展开了研究。下面拟对国外已有的研究成果加以概括以作为我们的借鉴。
　　国外关于农村土地信托问题的研究体现在以下几个方面。
　　一、 关于土地信托的实现基础
　　信托形式的运用需要以明晰的产权界定和权利的可转让性为基础，土地信托也不例外。国外在研究土地信托问题时也离不开这样的基础。
　　首先，在土地产权界定方面，一开始，西方经济学的研究以私有制为前提，认为只有完全的私有产权，才能促使生产要素在市场机制下的合理流转；只有土地私有制才能实现土地信托。在土地私有条件下，土地市场的建立受其他要素和商品市场变化的影响，农村非农劳动力市场的产生使得农业人力资本要素处于边际生产状态的农民放弃土地。当金融市场认可土地的担保功能时，利用土地信托将成为农业资金要素的重要来源。
　　但是，西方的土地产权理论演变，经历了一个从重“所有”到重“利用”的转变。这种趋势具体表现为：在经济关系上，土地所有权表现为“单纯的土地所有权”；在立法上，改变了以往把土地归属放在首位的做法，开始注重资源的有效利用和土地的开发；土地所有权开始逐步证券化[1]。同时，土地利用要符合宏观效率的思想逐步兴起。一些学者积极倡导社会和团体主义的土地所有权理论，以取代土地所有权绝对性理论。如德国耶林在《法律的目的论》中指出：所有权行使的目的，不应当仅仅为“个人利益”，应同时为“社会利益”。法国学者迪吉则主张“社会连带说”，认为“土地所有权并非为土地所有人之利益而存在，仅为增进人类之共同需要而赋予保有土地者之社会机能而己”。随着所谓的“现代土地问题”的产生，“个人和社会协调”的所有权思想开始出现，澳大利亚的麦克尔森(Miehaelson)指出:“所有权只是独占性的权利，而不是一个不受干涉的个****利”。也有的学者把所有权概括为“一种排他的权利而不作为一种绝对的权利”。
　　西方学者还认为：土地产权制度的基本作用就是通过激励机制诱导农业经济活动主体的行为决策，并进一步影响农业经济活动的绩效。或者说，有什么样的土地产权制度，理性人就会做出什么样的行为反映。诺斯指出：“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构”，“对于不稳定的产权，实施很差的法律，进入壁垒以及垄断性限制，利润最大化企业倾向于具有较短时间中较少的固定资本，并将倾向于较小的规模。最为有利可图的业务可能是在贸易再分配活动或黑市上。这一组合很难导向生产性的效率”。
　　可见，西方关于土地信托的研究是建立在土地私有的前提下的，这与中国土地所有权归国家、农户只有使用权的国情不同，但仍然有一定的借鉴意义。因为土地使用权是土地产权的一部分，明确农户对土地的使用权仍然可以建立所谓的“有保障的产权制度”，从而作为土地流转的基础应用于土地信托。
　　其次，在土地的可转让性方面，国外的研究主要是一些对转型国家的调研。因为这些国家的土地产权不够明晰，使用权的转让受到诸多限制，土地无法在市场机制下合理流转，从而给完全市场机制下的土地信托形成障碍。这些研究对指导中国的农地制度改革很有启发意义。美国的罗伊·普罗斯特曼(1996)通过实地调查，对中国的农村土地使用制度做了认真研究，认为土地使用权权属不充分，权能不明确。土地使用权属不充分，使土地使用权流转无法在更大范围内进行。而土地使用权和所有权的转移会使资源配置更有效，并刺激对土地资源开发利用的深度投资，减少农户的风险规避行为。同时还提出:“一些地方采取行政手段推财经理论与实践(双月刊)2007年第2期2007年第2期(总第146期)岳意定，刘志仁等：国外农村土地信托：研究现状及借鉴行规模经营，除了认识上的原因外，还有一个重要的原因，就是地方政府和集体组织为了便于控制农村土地，便于转为非农业用地。”
　　而俄罗斯的农业用地立法研究(1998)更具体地讨论了农业用地可转让性的几个方面的问题和分歧：对潜在土地所有者的技术要求，对非居民土地所有权的限制，在信贷违约的情况下向抵押权人转让土地的限制，个人土地所有权的上限，土地股份及其转让的方式。该研究提出应在俄罗斯实行这样的转变：土地股份可通过购买或租赁的方式转让，而后者更为适用。一份土地股份就是一种选择权，可以被出售、购买、继承等。股份的所有者对分配土地有绝对权利。这种机制使得法人实体希望获得大面积的农业用地以累积所需数目的股份然后用于分配。研究还指出，租赁是农村地区的一种特别补充机制，所有者更偏好于租赁土地股份而非实物土地。
　　世界银行在发展中国家的农村土地管理改革方面也做出了很多努力，提出了“市场导向的耕地改革”（MLAR）计划以及自愿土地流转机制，并要求实行土地书名与登记制度，明确土地的所有权。但国外的一些学者的实证研究表明这些措施虽有一定作用，但并不一定能保证农村土地流转的顺利进行：首先，这种土地书名与登记制度虽然大量减少了无主土地并促进了带有可转让财产权的土地的供给，但这无法保证土地产权市场的发展。因为对于追求利润的贷款者来说，所有权证明并非获得贷款的充分条件，稳定的土地收入水平才是更重要的决定因素。更有甚者，农户可能不愿意用其土地所有权作为抵押品。从而得出结论，土地所有权并不是获得使用权保障的唯一方法，应参照不同的背景和地方偏好，建立更加灵活的体系（Dwniz Baharaglu,2002）。此外最近还有学者（Saturnino JR，2005）以菲律宾为例，用实证方法检验了与市场导向的耕地改革以及自愿土地流转机制有关的变量，得出一个预测结果：MLAR模型用于菲律宾不仅无法促进分配改革，而且会破坏潜在的国家主导的土地改革政策。这也映证了Dwniz Baharaglu的结论。
　　从国外的这些研究可以看出，要实现真正意义上的土地信托，实现土地的有效流转，土地使用权必须实现可转让，当然，在中国的特殊背景下，这种转让性的实现形式还需要进一步探索。
　　二、关于土地信托的目的和作用
　　由于西方国家土地的私有制和自由流转性，为了追求更高的经济利益，农村土地的使用方式正在发生转变，不断从农业用地转变成非农用地。为了保护土地资源，国外很多学者对于农村土地用途的控制进行了研究，如Donald M. Mcleod等(1999)就根据美国西部农村的实际提出了土地使用控制的三种方式：分区制、购买发展权、集群式发展，并建立了土地使用控制方式的选择模型。土地信托方式就是出于保护土地资源和公众利益的目的用于实践的。
　在美国和英国，无论是局部性的、地域性的还是全国性的土地信托都是一种很有影响的非盈利组织，它和私有土地主们一同来保护他们的土地以达到保护和利用土地或者其他公众利益的目的。它们保护土地的工作对于他们所从事或者协助土地交易的社区和地域非常重要。这些交易包括土地的获取、保护、管理协定，或者其他的能够从土地上获取的实际资产的一些利益。
　　此后，西方学者们就对这种土地流转形式进行了实证研究，并且建立了各种决策模型：其中Philip J. Bacon等（2002）基于信息经济学的贝叶斯网络理论建立了一个BN模型，该模型主要是为了保证农村土地使用的可持续性。这个模型主要由四个部分组成：人员的观点、土地类型、土地使用的选择、成本和利益的标准。这个BN模型不是最优化模型，而是帮助专家分析有关土地的数据。该模型的使用包括两个阶段：第一个阶段是关于土地类型的标准和土地使用的选择，这个阶段是为了评估对现在的土地使用的满意度；第二个阶段是关于改变土地使用的成本，改变成本需要考虑风险和银行利息、管理、财产的让渡等因素，这可用一个模型来评价土地管理者改变土地使用后的满意度，即：
　　在成本支付期内改变的满意度=长期预期的满意度－总的改变成本/成本支付期
　　而Julie Ann Gustanski(1999) 基于伦理经济学建立了一个土地信托保护决策支持模型（ILCOS），他认为土地的使用方式是深层次的政治、经济和文化结构的反映。尽管土地信托有一个共同的目的保护土地资源，但是每一个土地信托机构都有自己的设置和地域。所以，他对伦理经济学政策模式在土地信托保护方面的整个过程给出了一个总体的概念，从而总结出土地信托的决策支持的环境模型。这个模型由5个大块组成：土地的使用和环境、社会经济、计划与获取的评估、决策制定的方法、积极的决策制定。该模型主要提出和检验了美国和英国的土地信托与保护私有土地因果关系上的模式，以开发一种可行的决策支持工具。此外，Roger Coupal和Any Seidl（2003）[10]还研究了在税收基础上的土地使用选择的影响，分析了发展农业用地和农村居住用地的相关成本及其对财政结构的影响。

　　可见，国外关于土地信托的研究主要是为了探讨其在促进土地资源和公众利益保护中的作用和具体操作，真正将其纳入农村金融体制研究范围的并不多，只有对转型国家的一些研究中提到了要鼓励信托的发展来提高农村土地商业化水平。其中Zvi Lerman(2004)[11]就通过大量的调查证明：农民收入的提高、农田的增大需要土地市场起作用。农村金融应该强调利益性、节省性，鼓励各种不同种类的信托，而不是设计大量的项目来完全进行改头换面或全面发展农村贷款系统。三、关于土地信托中的公私关系
　　基于西方土地产权理论从重“所有”到重“利用”的转变以及“个人和社会协调”的所有权思想的出现，很多研究成果揭示了私人土地信托与政府的土地保护行为之间的关系。根据实证研究结论，存在三种观点：一种可称为“替代论”，即作为土地使用权和土地保护行为的两种类型的供给者，私人土地信托与政府土地政策之间是相互挤出的关系，一方的行为会挤出另一方的供给。Dominic P. Parker和Walter N. Thurman（2004）[12]的研究就体现这一观点，他分析了美国联邦土地计划对土地信托行为的影响，以土地信托需求建模，指出政府的土地计划会减少私人土地信托对相同设施的提供，即：
　　
　　其中，ＤLT为土地信托需求，Ｓ*为土地保护效应，Ｇ代表政府保护政策。但在某种程度上，私人土地信托会比政府行为更有效，并以各郡县的数据检验了模型。而Mahendra Reddy 和Padma Lal（2002）[13]研究了斐济的国家土地流转，认为其政府将土地转让给信托机构NLTB会造成政府信誉维持危机，也不利于提高公民生活水平。第二种可称为“互补论”，即私人土地信托与政府政策之间是相互补充的关系，主要是认为土地信托可以弥补传统的政府模式的不足。如Julie Ann Gustanski(1999)[14]指出传统的模式结构是执行政府的政策、规划和发展控制、农业政策和税收结构，极大地对土地的使用方式负责保护或者其他管理。由于许多的原因，传统的政府方式是试图迫使人们保护土地，但得到的结果却与政府的计划目标相去甚远。而土地信托作为一种市场机制可以通过建立决策模型考虑到各种经济因素，从而有效地在促进土地流转的同时保护土地资源。第三种可称为“两重论”，即私人土地信托与政府政策之间既有替代关系又有互补关系。在这一方面，美国的Heidi J. Albers和Amy W. Ando(2001)[15]就构造了一个实证模型以识别土地信托运作中最佳代理人的数量，也即对土地信托机构的需求。在模型中，信托组织的最优数量表现为土地保护的最优数量及其基本产出的最优数量。该模型说明了最佳受托人的数量是由两方面的竞争力量决定的，这两方面竞争力量就体现了私人土地信托与政府政策之间的双重关系：一方面政府保护利益的外部性使得受托人越少效率越高；另一方面，由于政府高昂的组织成本以及信托机构集资专门化的优势，使得受托人越多效率越高。

　可见，西方国家关于土地信托中的私人与政府的关系分析也多是基于土地资源保护和社区建设需要的，较少有以农村金融体制为研究方向的需求分析。但是其实证方法值得我们借鉴。
　　四、关于土地信托的组织形式和运作模式
　　综观国外对土地信托的研究，其组织形式和运作模式大致有以下几种分类方法：
　　1．按照土地信托组织设置的目的，可以分为两种类型：（1）以保护生态资源为目的的土地信托组织，其焦点是土地；（2）社区信托组织（CLTs），需要土地和对土地的改善来建设住房或公共资源，其焦点是使用土地的人。两者如果能在信任和长期稳固关系的基础上很好地合作则有以下优点：（1）可以将各自拥有的不同的金融工具和技术资源互补；（2）在不同的土地购买和所有权机制上可以互补；（3）合作的最终产品要优于各自单独创造的最终产品。土地信托联盟就是一个促进两者合作的组织（Campbell, Marcia Caton，Salus，Danielle A，2002）[16]。
　　2．按照安全程度和信托权利的不同，可分为三种形式：社区土地信托(Community land trust)、给予被分配人在闲置的公共土地上暂时开发权的临时性执照（Temporary occupation licences）、土地购买公司（Land-buying companies）。其中信托权利包括改善权、开发权、耕种权、转租权等。其中CLTs安全程度最高，其次是LBCs，最后是TOLs。从所拥有的权利来看，CLTs对低收入者来说是一种创新的形式以确保他们的使用权，并在很大程度上为其成员提供了一系列权利，但各种权利的拥有仍有一些限制条件；另外，虽然一些权利对于作为联合持有人的已婚妇女有某些限制，但总的来说，对于男性和女性来说还是平等的。在LBCs下的各种权利对于男性、女性及联合持有人都是一致的，但一些权利如开发和改善权是临时的。在TOLs下各种权利的实现会受到其有限的组织能力的限制，参与者不得不履行与这些权利相关的责任和义务（Wendy E. Taylor，2003）[17]。并有学者指出CLTs是最经济且最有价值的模型（University of Salford,2005）[18]。但该模型虽然在英国等发达国家能有效运用，却并不一定适用于发展中国家，如Bassett和Ellen M（2005）[19]。就以使用社区信托模式（CLTs）的肯尼亚为例，评价了6年来肯尼亚的实践表现，认为该模式在肯尼亚表现不佳的原因有：法律的复杂性，缺乏政府对该模型持续的支持，在解决剩余土地的分配问题上有不同的观点。因此，CLT并不是此时适合肯尼亚国情的模式。政策制定者需要从非正式的或者传统的机构方面考虑如何增强使用权的安全性和更好地管理农业土地。
　3．对于土地信托的具体执行机构，可以有两种类型：一类是利用已有的实体组织，如住房协会、遗产信托机构、发展信托机构、教区组织等，设立永久性的基金以支持社区发展（University of Salford,2005）[18]，这种类型主要是英美国家采用；另一类是建立土地信托银行或允许银行选择或参与土地信托业务，采用这种类型的主要是以日本为代表的东亚国家。对于第二种类型，还有学者指出应通过建立一个信托银行的附属公司来参与更为广泛的信托业务。信托银行子公司的活动范围包括土地信托和贷款信托，但是不包括基金信托（Smithson, Simon，1991）[20]。
　　国外对于土地信托的组织形式和运作模式的研究都是针对具体的国家和地区进行的个案研究，而各国以及不同的地区具有不同的农村经济环境，因此没有公认的所谓固定模式。
　　五、结束语
　　综上所述，国外关于农村土地信托模式中土地产权的研究主要以土地所有权私有化为前提，但其关于土地产权从重“所有”到重“利用”的转变逐步模糊了所有制的界限，将土地信托的基础——土地产权研究的重点从所有权转移到使用权和控制权，对我国的研究具有借鉴意义，为信托标的物问题的解决开辟了道路。另一方面，国外关于土地信托的研究往往把重点集中在土地改革和土地资源保护方面，而没有将其列入农村金融体制的建立和完善的范畴，他们研究的利用土地信托促进农业发展的机制多是通过这样的途径，即通过对土地使用的控制和对农民将其用于生产性用途的激励以促进农业的发展以保障农民利益；而对通过将土地使用权作为信托资产来保证农村土地流转和土地交易市场的建立的途径来达到解决“三农”问题目的的研究不多。这与西方国家的土地与其他商品一样可以自由流转的现状有关。所以，国外尚没有关于农村土地信托风险及控制、定价机制、利益再分配机制等方面的系统研究。因此，国内的研究除了结合我国国情借鉴国外的理论和方法外，还应致力于填补这些方面的空白。
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