社会保障制度供给不足的表现、原因及对策

摘 要：本文从覆盖范围、基金供给、法律支撑、管理体制四个方面探讨了当前中国社会保障制度的短缺问题，追溯其成因。并在此基础上，提出完善社会保障制度的对策：拓宽社会保障基金的筹集渠道、形成多层次的社会保障体系、加快社会保障法制建设、健全社会保障监督机制、完善社会保障管理与服务体系。 
关键词：社会保障；制度供给；对策分析 
Abstract: This text from coverage, fund supply with, law support, management system four respect probe into present China shortage issue of social security system, trace back to its cause. And on this basis, put forward the countermeasure of improving the social security system: Widen the channel of raising of the social security fund, form the multi-level social security system, accelerate the construction of legal system of the social security, perfect the supervision mechanism of the social security, improve management of social security and service system. 
Keywords: Social security; System supplies; Countermeasure analysis 

党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，加快完善社会保障体系是建设社会主义和谐社会的基本任务。诺贝尔经济学奖获得者西蒙•库兹涅茨指出: “在任何时代, 增长不仅仅是整体上的变动, 还应包含结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的, 每个社会在采用这种技术时必须调整现有的制度结构。这意味着社会组织的巨大变动——新制度的产生和旧制度的逐渐淘汰。”[1] 亨廷顿在《变动社会的政治秩序》中指出，发展中国家社会变革和现代化实践的过程实际上是一个在政治稳定前提下的全面制度化的过程，制度化的过程本身就表明是逐渐消除与经济增长和社会发展不相适应的原有制度, 建立新的与经济增长和社会发展相吻合的制度。社会保障制度的建立与完善是一个国家社会发展和文明的重要标志，是一个国家和社会的安全网和稳定阀，是社会和谐的重要保证，是和谐社会的重要特征和要求。因此，解决社会保障制度供给不足问题则成了当前构建和谐社会的重要任务。 
一、社会保障制度供给不足的主要表现  社会保障覆盖范围的供给不足 
社会保障覆盖范围制度的供给不足主要是指社会保障制度适用范围的规定不能将应该纳入社会保障体系的社会成员纳入其中，使一些需要社会保障的社会成员游离在社会保障体系之外。数据表明，世界各国社会保障的覆盖平均覆盖率达60%以上，发达国家达70%以上，而我国的社会保障覆盖率仅为30%。新中国成立不久，我国政府就为城市企业职工及机关事业单位人员建立了涵盖广泛的以社会保险为核心的社会保障制度；而在农村则实行以家庭保障为主，集体与国家为辅的社会保障制度，现今还没有在农村实行真正意义的社会保险。这就是说，我国现行的社会保障制度主要是围绕城镇职工来进行的。农民从事农林牧副渔的劳动者和农村从事私营、个体劳动者人数占总劳动者人数的46%以上，这些人可以说基本上不享受社会保障，城镇约有20%的劳动者未享受社会保障或不完全享受社会保障。与此同时，随着我国的社会转型，大批的农业劳动力向非农业转移，进城务工人员日益增多，他们实际上被排除在现行社会保障制度之外。 
2、社会保障基金的供给不足 
一是社会保障基金收支不平衡。收不抵支问题比较突出，收支缺口在逐渐增大。以基本养老保险基金为例，该项目从1998年开始已入不敷出，当期缺口1998年为100多亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，2001年接近400亿元。二是社会保障基金来源不稳定。我国尚未建立可靠、稳定、系统的社会保障基金筹集体系，单靠征缴的基本养老和失业保险基金已难以满足日益增长的支付需求。社会保险基金征收缺乏强制性、约束力，对企业和个人瞒报、少交、拖欠缺乏相应的司法制裁措施，积极的收缴比较困难。三是社会保障基金管理比较混乱。由于社会保障行政管理和社会保险基金经营之间尚未分开，又没有设置专门的基金管理机构，再又参与管理基金的机构众多，从而导致基金被挤占、挪用情况经常发生；基金分散，管理开支大，浪费现象突出；基金的保值增值问题没有有效解决。 
3、社会保障法制的供给不足 
一是法律体系不健全。我国目前社会保障立法比较缓慢，中央立法机关尚未出台一部综合性的社会保障法来规范社会保障的基本制度，而且，社会保障的专门性法规也很少，尚未形成一个完全适应社会主义市场经济发展需要的社会保障法律体系。二是立法层次不高。从20世纪90年代末至今，国家先后颁布了数十个涉及社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚方面的法规，然而只是一些单行法规、条例、规定、办法，层次不高。与此同时，地方制定的规章制度经常出现“法出多门，各行其是”的情况，各部门的规章制度的适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾。立法层次低导致社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性，不利于我国社会保障制度的总体规划和完善。 
4、社会保障管理体制的供给不足 
一是管理层次不清晰。目前由于社会保障管理体制还未能理顺，内部管理层次不清的问题至今依然存在。即“四不分”：政法不分、政资不分、政事不分、执监不分。二是立法滞后。这既是社会保障管理体制的问题，也是社会保障制度的问题。社会保障法律体系未建立起来，不仅给社会保障管理带来很大的困难，同时也给社会保障事业的发展造成阻碍。三是社会化管理不完善。近年来，社会保障体制经过一系列改革，社会化发放工作由银行、邮局等社会服务机构承担。但是，社会保障管理的社会化机制还没有完全形成。 
二、社会保障制度供给不足的原因探析 
社会保障制度供给不足是指在一定的宪法秩序下, 权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都无法满足人民群众的需要，不能适应和促进社会、政治、经济发展要求的现象。引起社会保障制度供给不足的原因是相当复杂的，主要地看来，有以下几个方面的因素。  社会整体制度供给环境的约束 
在宏观层面，社会整体制度供给不足决定了社会保障制度供给的不足。这是因为，在经济体制由传统的计划经济体制向市场经济体制转变的现阶段，我国社会出现了明显的制度供给不足的现象，乐观的预计比较完备的社会主义市场经济法律体系也要到2010年才能建成。这样，实际上存在的整体社会制度供给不足必然影响和反映到社会保障制度的供给上来，造成制度供给的不足。 
2、宪法秩序、文化背景与意识形态的约束 
在社会法则层面，宪法秩序、文化背景与意识形态也会在一定时期内在一定程度上导致社会保障制度供给的不足。第一，宪法秩序作为一种既定的确立集体选择的基本规则, 它为制度安排规定了选择空间并影响制度供给与创新的进程和方式。戴维•菲尼指出:“制度变化的供给, 取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。”第二，文化是一种历史传统的积淀，文化背景对人们的行为有着潜移默化的影响，因而制度供给和创新必须与中国文化传统精神相协调, 否则就会引起社会磨擦, 从而使社会变革的阻力增大。第三，意识形态的基本目标在于给予社会各种集团以活力, 从而减少交换过程中的成本费用。当人们在观察社会对竞争、公平等所持的道德观念评价与占统治地位的意识形态不相符时,就会成为制度供给和创新的阻力。 
3、制度安排的成本、财政收支与分利集团化的约束 
在经济利益层面，制度安排的成本、财政收支与分利集团化也同样会影响社会保障的制度供给，导致供给不足。第一，制度供给主体提供的制度安排能带来预期净收益是需耗费成本的。一项制度安排对制度供给主体来说, 在制度安排带来更多的财政收入时, 也可能付出政治代价。因而在比较政治收益和政治成本时, 只有前者大于后者, 制度供给主体才会积极进行制度变革和创新的举措。第二，制度设计要耗费物质资源和人力资源，为了实现财政收入最大化目标而设计的一套征税规则的制度, 是需支付大量费用的。由此可以看出, 财政的收入和支出直接约束制度的供给。第三，分利集团的出现是中国社会结构发生显着变化的重要特征之一，这些特殊的独立的经济利益集团是国家机器内部由一元化向多元化、由统一性向分散性发展的反映, 利益集团作用力增强, 国家权威在流失,而处理分利集团而进行的制度创新是需要时间和成本的。 

4、 社会保障制度供给主体的约束 
在供给主体层面，制度供给主体的意愿、能力执行力也同样会影响社会保障的制度供给，导致供给不足。制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供给主体由于受法制现实运作的复杂性的影响, 法律制度的具体执行效果并不如人意。因而这种制度安排的具体执行不力而造成的实际制度供给不足。 
三、解决社会保障制度供给不足的对策分析  拓宽社会保障基金的筹集渠道 
充足的基金是进一步完善社会保障制度的关键，而保证基金充足最重要的就是要建立稳定和多元化的筹资渠道并将基金进行有效安全的投资营运。第一，加大政府财政支持。明确政府财政应该承担的社会保障责任，加大支持力度，完善财政拨款机制，体现政府在社会保障中的主导作用。第二，开征社会保障税。社会保障税具有强制性和稳定性，从法制上根本保证基金来源，克服“多缴的作贡献、少缴的无办法、不缴的无法管”等问题，保证专款专用。第三，发行社会保障专项国债。其实质是将政府负担的隐性债务转变为短期显性债务以减轻总负债，改善政府的长期财政清偿能力。第四，实现基金保值增值。采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上称为相对独立的财产。另外，可以采取组合投资的模式进行投资，银行存款、投资债券、购买股票、抵押贷款、投资基金以及不动产都是可以选择的方式，以降低风险，又保证投资的回报率，确保社会保障基金的安全和效率。 
2、形成多层次的社会保障体系 
第一，完善城镇社会保障制度。我国社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会福利以及社会优抚四个方面，保障的主要是城镇职工，其实质就是城镇社会保障制度。进一步完善城镇社会保障制度，一是落实最低生活保障制度，保证和满足所有城镇居民的基本生活需要；二是深化社会保险改革，建立与社会主义市场经济相适应的养老、医疗、失业、工伤等保险制度；三是加大社会福利力度，提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用。第二，健全农村社会保障制度。健全农村社会保障制度，必须以建立最低生活保障制度为基础，逐步建立包括养老、医疗、生育为主的社会保险，同时涵盖教育、住房等社会福利，并在此基础上，逐步推进社会保障制度城乡一元化。第三，建立农民工社会保障制度。首先要解决的是农民工的失业保险和医疗保险特别是大病医疗保险；其次要关注的是农民工的养老保险和生育保险；再次要注重的是农民工的社会救助制度以及就业制度、住房、子女教育等一些相关措施。 
3、加快社会保障法制建设 
第一，加快立法进程，完善我国社会保障的法制框架。其一、出台一部社会保障法典《中华人民共和国社会保障法》，涵盖各项社会保障活动的准则，为社会保障制度提供保证。其二、出台社会保险法、社会救济法、社会福利法和社会优抚法，是对社会保障法的具体化，明确规定社会保障管理的性质、具体内容等。其三、制定社会保障基金管理法规，规定基金的来源渠道、投资运作方向及支付标准，并规定基金筹集、投资、支付的基本原则，以保证社会保障基金的正常运行。第二，社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。如现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁，为了制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，确保社会保险基金的安全，建议全国人民代表大会及其常务委员会制度或颁布关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的法律、法规或补充规定。 
4、健全社会保障监督机制 
健全社会保障监督机制，形成一个完整的监督体系是至关重要的。具体应从以下几个方面入手：第一，社会保障行政主管部门的监督。行政主管部门负有监督、管理的职能。行政主管部门监督属于社会保障系统的内部监督，直接对下级的社会保障行政主管部门和业务经办机构的活动进行监督。第二，财政、审计、监察、工会、新闻等部门的监督。[10]法律赋予这些部门特定的权力，由这些部门依法行使其监督权的一种专门监督。第三，社会保障监督委员会的监督。监督委员会代表投保人的利益，对社会保障管理实行的民主监督。由政府代表、工会代表和公众代表（包括职工、经营者、离退休人员、知名人士等）组成。为方便委员会更好的行使权力，将其设在同级人民代表大会内部，在人民代表大会常委会的领导下开展工作，对社会保障政策、规划、法规执行情况和基金的收支、营运和管理的监督。第四，司法监督。司法监督包括事前监督和事后监督，前者主要通过法律手段对政府失信的运作程序展开合法性监督；后者主要是惩罚性监督，对违法行为予以法律追究。 
5、完善社会保障管理与服务体系 
为我国社会保障制度的系统化、法制化和社会化创造良好的环境，应该逐步完善我国社会保障的管理和服务体系。正确处理好行政管理、业务经办、基金营运、社会监督和管理社会化五个方面的关系，做到既相对分立，又密切配合，同时也相互制约，形成社会保障管理体制的良性循环。其一，组建劳动和社会保障部与民政部一起统管社会保障事务，完善了社会保障行政主管机构；其二，根据政事分开原则设立具有非营利性质的事业单位，在政府的监督下，具体操作社会保障的业务；其三，设立独立的具有法人资格的营运机构或者委托给已有的金融机构，进行基金投资运作，实现基金的保值增值；其四，设立社会监督机构，改变政府既当“裁判员”又当“运动员”的情况；其五，加快社会保障管理和服务社会化，将基金筹集、保障对象、组织机构、管理人员全部进行社会化管理，不再由国家和单位统包统揽，充分发挥社会力量在社会保障管理中作用。 

参考文献: 
[1](美) 西蒙•库兹涅茨：《现代经济增长》[M]，北京经济学院出版社1991 年版，第5页。 
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