乡村治理中的决策取向探究——以河南省W镇Q村调

　　[摘要]：“政绩工程”正在影响着一代又一代“官僚队伍”，并逐步向农村蔓延。新农村建设的浪潮，“无心插柳”却“柳成阴”，大批“形象工程”相拥而现。追根求源，制度缺陷是根本。从根源入手，完善制度机制，是新农村建设的根本出路。 
[关键词]：政绩工程 政府 决策 权力 
据人民日报报道，陕西省延长县郑庄镇人民政府共有40名干部，却于2002年“举债”建起一座办公大楼，办公室超过80间，至今近一半房间闲置无用，并有120万元工程款没有还清。为了偿还欠款，郑庄镇于2005年９月与所属的13个村签协议，要求每个村在镇政府租一间房作为“办事处”，租金10万元。在上级部门的责令下，郑庄镇政府才将协议收回。 
又中国青年报报道，江西省南昌县冈上镇，一个人口只有4万余人的小镇，却要建一个占地近60亩的农贸市场。而此前，在这条不足千米长的镇中心街道上，规模不小的农贸市场已经有了3家，而且一直被闲置着。而这样事件还不止一次，据当地群众告诉记者，近些年来，几乎是每换一任新领导，就会建设新的农贸市场。而这次是打着新农村建设的旗号，动作也更大。 
当然像这样的现象，还有很多，特别是随着新农村建设的浪潮，许多地方领导、干部，打着建设新农村的幌子，所进行的“形象工程”、“政绩工程”比比皆是。这样的政策、决策无疑对于农民，对于新农村建设是毫无裨益的。 
那么究竟是什么指引地方政府干部如此行为的呢？“政绩工程”、“政绩冲动”无疑是一个最大的催化剂。为了政绩，为了取得更高的地位，得到上级的认可，获得更多的利益和荣誉等等，物欲使他们迷失了自己。当然，导致这样的结果，“非一日之功”，也非一方之力，原因也是多方面的。制度的缺陷才是最为根本的，当然，还有政府官员的内部因素，以及监督方面的缺失，即农民自身维权意识的淡薄。综合多方面，才造就了这么一些片面追逐“政绩”的“一代官员”。而这必然给社会，乃至整个国家造成巨大损害。 
而笔者在对河南省W镇Q村的调查中，所观所闻，也证实了这样一个情况。为深入了解问题，解决问题奠定了基石。 
一、 案例梳理和分析 
W镇Q村是一个距离县城30公里的村庄，其所辖地域有一长河将村庄分为河南和河北两部分。由于其地处中原地带，属于平原，所以所种农作物多为小麦、玉米、花生、大豆。全村共有375户，1594人。村里共有三个村干部，一个支部书记，两个支部委员，两个村委委员（支部委员和村委委员交叉任职）。根据当地干部反应，大约有30—40%的农民外出打工（多为青壮年），而留守在村里的多为妇女、老人、小孩。 
在对本村的调查中，有两件事是当地村民反映最多的，一是修路问题；一是合作医疗保险问题。之所以，这两个问题反响如此之大，乡镇干部的政绩倾向性决策是关键的诱发因素。 
（一） 修路问题 
发展新农村建设，一个很重要的举措就是要先加强基础设施方面的工作，而修路无疑是一个“先行官”。而Q村距离国道有65公里，距离省道也有15公里，与其他自然村之间的道路也多是土路。因此，修路成为本村的当务之急。而要修路，国家的补贴毕竟是有限的，就需要农民也资助一些。根据规定，对于本地修路问题，国家占80%，农民占20%。所以，在落实这一修路任务的过程中，当地政府要求每家每人缴纳50元，以赞助修路。这本身是一件“于民于府”都有好处的事情，但是，政策的输出并不如愿。 
一是，许多当地农民对于政府、干部的行为很是不满。原因在于，一方面，地方干部、村里干部在落实政策时，并没有将情况详细介绍清楚，使得农民对于，这些钱要用于何处？怎么用？国家在这方面有什么的政策等等？都没有一个认识前提。另一方面，就是地方干部只知道一味地去要求农民交钱，不交就采取强硬手段，如在调查中，当地的村干部就以搬挪农民财物作为威胁手段，要求他们交钱，这必然会带来农民的反感意识。 
二是，地方政府对于当地村民的情况也不作了解，只一味为追求政绩，进行决策。诸如在修路这一问题上，根据本地村干部的介绍，上级要求他们在规定时限内，必须要完成一定的分额（当地政府要求Q村干部在半月内完成87.5%的指标）。这无疑将所有的压力都移植到村干部的肩上，而村干部是最基层的组织群体，只好根据上级的任务去完成。所以，在完成任务的过程中，遇到阻碍，而对农民又无法解释清楚的前提下，强硬措施是他们的习惯做法。而地方政府官员的政绩工程也都是建立在这基础上的。 
（二） 合作医疗保险问题 
很长时间以来，“看病难，看病贵”是农民医疗问题的症结。新时期，新农村建设的推动，要求对于这些问题，要实现根本解决。合作医疗保险政策，就是国家对于农民“关怀”的一个重要体现。但是，任何一项政策从开展，到逐步完善，都需要一个过程，合作医疗保险政策也不例外。 
W镇Q村在落实合作医疗政策的过程中，也出现了像上面修路征款面对的问题。一方面，农民对于合作医疗保险政策不了解，地方政府、村干部“急功近利”，也不加强宣传，便催交保险，使得大多数人对于这一政策都很模糊。因而，对于交保险费用，既没有意识，又没有趋向。而地方政府、村干部只基于自身考虑，为求政绩，向上面邀功，而不管农民的权利和意识。但是国家在这方面是有相关规定的：《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中就这样指出到：“农村合作医疗制度应与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应，坚持自愿原则，反对强迫命令，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。”但是地方政府、干部，却把这作为一个“政绩工程”来抓，希图从这方面得到上级的赏识和认同，一味追求功效，以强制方式催交保险，导致民愤速起，这本身就违背了合作医疗保险服务于农民的初衷。 
所有这些问题以及在处理过程中，政府的行为都无疑是有指向的——政绩倾向性，急功近利。这种“政绩工程”，“政绩冲动”，无论对于国家在政策的落实，还是对于农民生活水平的提高，新农村建设的顺利开展，都是只能起消极效应的。针对存在的这些现象、问题，探根求源，进而解决之，是社会发展的必然之势。 

二、 探根求源 
现今，无论是政治中，社会中，还是新农村建设中，所广泛存在的“政绩工程”建设，要探根求源，笔者认为，根本还在于制度建设的匮乏。当前行政部门的许多官员存在的“政绩冲动”，虽然存在着官员本身的素质问题，当然还有各种外部环境的影响，但是这些都可以从制度建设的漏洞中找到源头。 
首先，干部选拔机制的不合理。作为国家政权体系的基础和末梢，地方政府、乡镇政府承担着在农村贯彻、落实国家方针、政策的使命。正所谓“上面千条线，下面一根针”，这些计划和任务是行政命令的方式下达给地方的，其完成情况是衡量乡镇领导“工作实绩”，决定其升降去留的一个重要指标。这迫使乡镇领导和机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标。而这样的结果往往适得其反，乡镇干部为了完成指标，只顾数量，不顾质量，只为树立“政绩”，不惜违背民意，伤害农民感情。 
可见，这种干部选拔机制，造成了许多政府官员工作的政绩偏斜性倾向。根本改变这样一种选拔机制，树立一个正确的、无偏斜的选拔、评估机制，是从根源上整治“政绩工程”，实现高效、廉洁政府的前提。新农村建设不是一项“形象工程”，而是要从根源上解决“三农”问题，使农民摆脱贫困、落后境地的宏伟、巨大工程。要做好这项工作，需要有一个廉洁、高效的服务型政府。片面地以“政绩”做为评估、选拔的指标，只会成就一批只有豪华外装，而无实际内容的“形象工程”，改革这一机制，是未来发展的唯一路径依赖。 
其次，权力“产权化”的不明晰。“产权明晰，权责明确”是经济发展、企业发展中一条很重要的经营、管理原则，这一原则同样适用于政治和行政运行中。孟德斯鸠很早就指出，“绝对的权力造就绝对的****”，因此，一定要有约束机制，对权力进行制约，防止****。在国家，要建立议会，对君主的权力进行约束，使其权力有一定的界限和范围。政府部门需要对官员的权力范围有所界定，即权力的“产权化”。产权不明晰，权责就不明确。对于政府官员的权力、职责进行界定后，相应的制裁措施也就方便出台了。如此，也就减小了许多官员钻法律空子的可能性。 
当前“政绩工程”、“形象工程”的频繁出现，一定程度上，是在于权力“产权化”的不明晰。许多官员只为求取政绩，常常跨越了其权力的运作范围，造成职能“错位”，而不顾及社会的承受能力，这也为其逃避责任埋下了伏笔。新农村建设中，党支部与村委会的博弈关系一直僵持不下，就是因为二者权力界限不明确。对二者的权力进行“产权化”处理必将推动新农村建设更快、更顺利地进行。 
再次，监督机制的不完善。权力是容易****的，治理****很重要的一个方面，是需要建立一定的监督机制。“政绩工程”、“形象工程”是政府官员利用手中的权力再生权力的一个手段，但是这个手段由于指导思想的歪曲，常常带有强制和非法性。W镇Q村在落实征收修路款、收缴合作医疗保险的过程中，乡镇政府都是强制要求村干部完成一定指标，而村干部迫于上级的命令，只得通过强制，甚至非法手段逼迫农民“交钱”。而这一过程，自始至终，只听到农民的抱怨，就无下文了，也值得我们深思。 
一方面，基层、农民的监督理念还很成熟，维权意识还很淡薄。在面对村干部的侵权行为时，农民没有勇敢站起来去扞卫，而是私下抱怨。当然，可能存在着“官官相卫”思想意识的影响，但是，随着“民主下乡”的浪潮，维权意识的淡薄必然为政府官员的滥用权力的行为创造了窃机。另一方面，舆论监督、党内监督、社会监督等等，也是不完善的，才促使如此之多的“形象工程”、“政绩工程”在现。因此，加强农民的法制教育，促进基层监督的完善，是新农村建设的一个很重要的标志。 
[参考文献]： 
（1） 王加金.“政绩工程”是这样产生的.[J]. 领导科学.2006年第1期 
（2） 河北经贸大学经济学院课题组.政府政绩综合评价的指标体系与方法研究.[J].经济与管理.2006年第1期 
(3) 人民日报.时评：政绩冲动与形象工程.  
(4)新华网网友热评.要政绩，不要“政绩工程”.  
(5) 新华网网友热评. 官员为何多患“政绩饥渴症”.