资源配置与城乡统筹发展
摘 要：统筹城乡发展问题，说到底是资源配置问题。城乡的资源配置状况，决定城乡协调发展进程与效果。由于受诸多因素的影响和制约，目前城乡之间存在着资源流动不顺畅、资源流向不合理、资源分配不平衡、资源利用不充分等矛盾和问题。按照城乡统筹发展的目标要求，整合城乡资源，整合过程中应充分重视政府的调控作用、重视城市的带动作用、重视农村各种载体对资源要素的吸纳、聚集作用、重视制度的保障作用。
关键词：资源配置；城乡统筹； 政府
[Abstract] Integrating development of urban and rural, in the final analysis, is the allocation of resources. The allocation of resources in urban and rural decides unisonous development of urban and rural. Because of many constraints, urban and rural exists many contradictions and problems, such as non-smooth flow of resources, unreasonable flowing direction of resources, uneven distribution of resources, inadequate use of resources. In accordance with the requirement of co-ordinate development of urban and rural, urban and rural resources are integrated. We should emphasize the regulated role of government, the leading role of the cities, the absorbed, gathered role of rural various carriers to resources, and the security role of system.
[Key Word] Allocation of resources, integrated of urban and rural, government
一、资源配置与城乡统筹相关分析
这些年来中国的经济发展确实非常骄人，1978～2005年，中国的GDP在27年中平均保持着每年9％的增长水平，应该说这是一个非常令人骄傲的成绩。但是，必须看到，这个高增长确确实实掩盖着一系列的矛盾和问题。例如城乡之间越来越大的差距，这是我们无法回避的一大矛盾，也是我们全面建设小康必须要过的一个坎。
同时，我们还要看到，这么高的增长水平，到底依靠的是什么。经济增长主要就是靠两方面的因素：一个是要有足够的市场容量，能够吸纳所创造的财富；一个是要有足够的资源，能够支撑这么高的增长速度。[1]资源是发展的物质基础。一般情况下，资源的丰裕程度，资源投入的多寡，资源的流动组合状况，直接决定一国一地发展的快慢。对我国城乡关系发展来说，道理也是一样的。资源有静态和动态之分，一个城市和一个乡村资源的拥有量，一方面取决于自身固有的客观存在的自然资源或者说静态资源，如土地资源、矿产资源等，另一方面又取决于组织、吸引、聚集资源的能力，如通过各种手段和办法，吸引、聚集各方的人才、资金、技术等具有动态性的资源为已所有、为己所用，从而扩大资源的拥有量，为自身发展奠定基础。充分利用自身拥有的资源，千方百计在市场上吸引、聚集自己短缺的资源，这是城乡政府、城乡经济主体在推动和实现自身发展中的一项重大任务。
统筹城乡经济社会发展是党的十六大提出的一个战略思想， 是落实科学发展观的一个根本要求，也是全面建设小康社会的一个必然选择。推动城乡统筹发展，一个题中应有之义， 就是要作好城乡资源的合理配置和整合文章。近年来，为什么城乡差距非但未有缩小且有扩大的趋势，究其根源则在于城乡各自所拥有的，所能吸引和支配资源的数量和质量不同。可以说，城乡差距扩大的核心问题在于城乡发展速度问题，城乡发展速度的核心问题在于城乡资源投入问题。多年来对城市发展的资源投入，其规模和数量明显多于农村，质量高于农村，这是个不争的事实。笔者认为，城乡资源分割和配置失衡，农村资源严重匮乏，这是导致城乡二元结构的症结所在。要加快农村发展，让城乡求得一个合理的发展速度，必须调节好、有效地解决城乡资源配置问题。
二、城乡资源配置的现状分析
在计划经济体制下，城乡资源完全受政府计划调控，改革开放后，城乡资源流动配置的大门被打开，市场配置资源的力度明显加强，涉及的范围明显加大，但是，必须指出的是，按统筹城乡发展的目标要求看，城乡资源占有量存在巨大的差异，城乡资源流动、组合中仍存在着诸多矛盾和问题。主要表现在以下几个方面：
（一）城乡资源流动不顺畅
市场在资源配置中发挥基础性作用，这是市场经济的应有之义。但就这几年的状况看，由于体制障碍，市场还未真正成为资源配置的主要手段，城乡资源流动还不够顺畅。工农之间，城乡之间的贸易隔阂，制约了物质流、资金流、人力流、信息流在工农之间，城乡之间的正常循环，各种资源还不能按经济主体的意愿，畅通无阻地在城乡间进行自由流动，这突出表现在农村劳动力向城镇流动上。由于我国实行的是城乡劳动力二元就业制度，这几年建立的又是城乡分割的劳动力市场，对城乡劳动力资源特别是农村劳动力向城市流动采取了种种歧视性的政策措施，犹如一道道闸门，把农民挡在城市大门之外，直至今天仍然严重影响、阻碍了城乡劳动力资源特别是农村劳动力流动。
（二）城乡资源流向不合理
农村有大量的资源，但是农村不但吸引不了城市资源，而且农村现有的资源，政府应投入农村的资源不断向城市流动，出现了不合理的城乡资源配置格局，表现在以下几个方面：
１、农村财政资金流出。国家通过财政手段，以税收的形式从农村拿走大量的资金，但是国家财政用于农业的支出却是很少的。据有关专家测算，改革开放以来，财政资金在农村的流动，明显分为两个时期：1984年之前，财政资金是向农村净流入的，但流入量逐年减少；1985年以后，财政资金是农村净流出的，且流出数量快速增加。在1985年至2002年17年间，财政农业收入与财政农业支出的差额累计达到11709亿元；仅2002年，农村资金通过财政渠道净流出即达1976亿元。随着农村财政资金流出额的扩大，财政支农支出的比重，也逐年下降。国家财政支农的比重1991年至1999年分别为10.03%、10%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%和8.3%，1998年虽提高到10.4%，但直接用于农业的只有20亿元，1999年国家增发了600亿元国债，但直接应用于农业的为零。2000年，财政支农支出为767亿元，仅相当于当年财政支出总额的4.8%。如扣除当年征收的农业各税465亿元，及农民储蓄存款利息所得税等，财政实际支农支出数额更小。
２、农村信贷资金流出。以农户储蓄存款和农业存款反映金融部门从农村筹集的资金，以农业贷款和乡镇企业贷款反映金融部门向农村注入的资金，有关专家据此测算，1996－2002年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加到5473亿元，增长了近3倍。
３、农村人才资源的流出。由于农村待遇低，工作条件差，生活艰苦等原因，许多农村科技人才向城市流动或改行做其他工作的问题十分普遍，导致农村科技人才严重短缺。不仅原有的科技人才不断流失，而且近年来那些年龄较轻、文化水平较高或有一技之长的精壮劳动力也纷纷流向城市打工去了。目前留在农村的农民整体素质偏低，95%以上仍属于体力型和传统经验型农民，这是许多实证研究早已得出的结论。
（三）城乡资源分配不平衡
城乡资源分配存在明显的片面性、不平衡性，突出表现在以下三多三少上。
一是资源分配对经济发展考虑多，对社会事业考虑少。长期以来,在很多人眼中,发展似乎就是增长,特别是受政府政绩考核制度的影响, 城乡政府却常常把GDP的增长摆在一个“主角”地位，而把社会事业发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。无论是对科技，还是教育、文化、卫生事业发展，城乡均存在投入不足的问题，农村尤为严重。从而造成了经济高增长，社会低发展的失衡局面。
二是资源分配对城市投入多，对农村投入少。我国农村人口占70%，城市人口占30%，但是，国家对教育的投入，用在农村的仅占23%；国家对卫生资源的投入，用在农村的仅占30%，这是一种典型的“倒三角”模式。这种状况造成了城乡之间极大的不公平和城乡之间发展的不平衡。
三是资源分配上对近期发展考虑多，对于持续发展考虑少。为了追求政绩，城乡政府均存在对城乡近期发展投入多，对涉及长远或者说可持续发展的产业、项目投入少的现象。为了追求近期的发展，轻视环境保护，以生态环境为代价换取眼前发展的现象普遍存在。经济快速增长对生态环境造成了极大的压力，使生态恶化的范围扩大，程度加深，生态环境整体功能下降。
（四）城乡资源利用不充分
在我国城乡资源配置中，既存在资源短缺，相互争压短缺资源的矛盾，又存在着资源利用不充分，严重浪费资源的现象。主要表现为，土地资源保护不力造成的浪费、水资源利用率不高造成的浪费。
三、城乡资源配置不合理的深层原因
中国城乡资源配置的不合理，主要在于中国国内的体制和政策方面的原因。 制度障碍。目前城乡资源的不合理配置，一个重要原因是长期实行的城乡分离的二元制度造成的。“二元制度”是发展经济学提出的一个概念，是指现代工业与传统农业并存。城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国城乡二元结构是在计划经济体制下长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构。建国以后,为了加快工业建设，我国实行高度集中的计划经济体制，运用各种行政手段,从社会各方面特别是农村集中有限的资源，形成工业和城市建设资金的原始积累。这样做，尽管在当时有其历史的必要性，使我国用不太长的时间初步建成了比较完整的工业体系，但也付出了巨大代价，其中主要的一个负面结果就是强化了城乡二元结构，形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度，导致了决策的城市倾向、就业的农村歧视和产业政策的“重城轻乡”。城乡二元经济结构阻碍了资源的合理流动与优化配置，抑制了农村非农产业的发展，使农村发展严重滞后。
但是，我们也不能把城乡资源配置不合理的根源完全归咎于28年的计划经济体制造成的二元结构上，因为现在为止，我们已经用了28年去改革，但是这种二元社会结构仍没有得到根本性改变，而我们看到的却是到城乡之间的差距越来越大。所以，确实需要认真地分析和反省一下我们的一系列的经济政策。
2、 政府主导经济。中国改革开放后经济取得的骄人的成绩是和各级政府的积极努力分不开的。但是，政府直接干预经济活动，带来的消极影响是非常严重的。再加之，现行对政府政绩考核制度的影响，加上受稳定城乡市场、安置城市就业、建设居民住宅、解决好居民菜篮子问题等多方面资金需求压力的推动，迫使政府决策者在制订政策时把注意力集中在短期利益上，把追求短期内的经济增长和获取政府任期内的经济利益作为目标，这样政府资源配置政策的短期行为和急功近利的倾向表现得十分明显。无益于城乡资源的合理流动和城乡资源配置质量的提高。
在这里，我们以上世纪80年代温州模式和苏南模式作为例子，就能很明显得看到，政府主导经济是导致我国整个资源配置不协调的一个很重要的原因。其一，在80年代的苏南，资源基本上都掌握在政府和准政府手中，农户个人掌握不了资源。但不同的是，从温州当时的情况看，之所以能出现这么活跃的经济，很重要的一条就是农户有可能通过自己的努力去掌握资源、去创业、去发展。因此，谁支配资源，决定了这个区域、这个国家的经济是否有活力。其二，80年代的苏南是集体在积累财富、政府在积累财富；温州就不是这样，是一个个有生机、有活力的企业在积累财富。那么，尽管以同样的速度、同样的规模在积累财富，由于掌握和支配这些财富的机制是不一样的，所以，再使用这些财富的效率也是明显不一样的。其三，80年代的温州，大家都公认政府是一个“小政府”，政府的职能就是创造环境、创造条件、提供服务的。而在其他很多地方，政府把企业家的职能“背”过来了，却把政府的职能忘记了。以上所举的例子，我们可以看出，政府职能的错位是导致我国整个资源配置出现不协调的一个很重要的原因。具体地讲，就是政府和官员在支配资源，政府和部门在积累财富，而政府到处去找项目、要投资。这样一种错位才导致了整个资源配置的不合理。[1]
3、法律缺陷。法律对资源的流向和流量，对资源的利用和保护，对资源配置的方法和程度也具有多方面的影响作用。目前我国资源配置中的问题也与我国某些法律中存在缺陷相关，例如《土地管理法》的某些缺陷，给多征滥占耕地、侵犯农民权益提供了方便，这突出反映在征地范围和程序上。一切都由政府和用地单位说了算。类似这些缺陷，其他一些法律制度也存在，势必造成资源配置不当或资源利用效率不高。
4、 激励机制扭曲。在政府部门，向上级负责的“官本位”导向不仅停留在观念上，而且体现在体制上。地区发展的衡量和考核及相互之间的竞争，主要使用产值指标和财政收入指标。现行财税体制继承了传统的间接税为主、生产环节征收为主的模式，客观上强化了追求经济增长速度的氛围。
四、城乡资源整合中的主要思路
针对以上城乡资源配置的不合理性，抓住问题的深层原因，以统筹城乡发展，笔者提出以下对策：
（一）政府与市场相结合在城乡资源的整合中的调控作用
充分发挥市场在城乡资源配置中的基础作用，这是市场经济内在的客观要求。但随着我国现代化建设的快速推进，一些重要资源的供需矛盾越来越突出，加上城乡在许多关键性社会经济资源的占有水平、配置能力、利用效率等方面存在很大的差异。因此，不能坐等市场机制去自发调节城乡资源，城乡政府在坚持让市场配置资源为基础的同时，也需要改善和加强政府对资源配置的调节，特别是对短缺资源的调控。
政府和市场到底应该在多大程度上发挥各自的作用，如何在两者之间达成适度的平衡。根据资源的性质，供求状况和市场运行规律的要求，可区别不同情况，决定政府和市场各自介入资源配置的程度，以及可采用的方法。对以下三种资源分别考虑政府和市场如何结合调控问题。一是对城乡土地资源。应考虑运用市场和行政两种手段调节土地资源配置中的利益补偿问题，在某些情况下还需以行政手段为主。由于这类资源配置上的特殊性质，在近期内不可能在完全的市场竞争中实现完全的市场调节，政府运用行政手段、法律手段在城乡间统一调配或者作出统一的要求是必要的。但政府调控必须坚持一个原则，即绝不能损害土地转让方的权益。二是对资金和技术等资源。鉴于目前乡村对这些资源存在着严重短缺的现状，也需要政府用经济手段加以引导，同时也需要研究一些例外，比如可将城市对乡村的对口支援以法律形式将其固定下来，对口支援方有必要也有责任采取一些非市场的办法支持受援方，如调动一些地方财政资金直接或间接地促进资金和技术流向乡村。至于中央财政当然应加强向农村倾斜的力度。三是劳动力资源。农村劳动力向城市转移，应主要通过城乡统一的劳动力市场，让城乡劳动者通过竞争平等就业。政府的责任是加强对城乡劳动力市场的培育，做好农村劳动力向城市流动的引导、组织和管理工作。城市政府应积极帮助农村培训劳动力，所发生的相关费用应由财政支付。
（二）发挥城市在城乡资源整合中的带动作用
城市经济作为现代经济的主体，聚集了社会上主要的经济要素，居于城乡区域发展中的关键地位，对农村区域经济有很强的吸引力和辐射力。在城乡资源整合中，城市可以大有作为，我们必须高度重视资源配置中城市对农村的带动作用。要研究城市资源如何向农村流动，带动农村发展的机制、途径、方式。
根据一些地方的经验，可考虑采用以下机制和方式：一是带动式。城市是现代经济社会发展中心，当然也是各种资源的聚集中心、配置中心，完全有条件通过发挥各种中心的作用，带动农村发展。城市这个中心应积极为农村提供资源要素，如生产设备、技术设备、能源产品、人才资源、资金投入等，城市还应帮助农村对扩大再生产过程中生产、流通、分配和消费等涉及资源配置的主要环节，进行规划和协调。二是辐射式。我国的现代城市是交通、通讯、信息、技术等服务网络的枢纽，农村是网络的延伸，城市通过枢纽可向周边农村辐射，提供各种服务，实现资源共享，以此带动农村经济发展和社会进步。为此需要城市强化枢纽配置功能，并以自身为龙头，支持各种网络建设，完善交通、科技、信息、社会服务网络建设，提供网络联系程度和功能。三是示范式。资源的流动，资源的有效组合，城市比农村具有更多的优势，更高的配置水平，因此城市在资源配置各个层面，会对广大农村具有很强的示范效应。重视发挥城市对农村示范引导效应，这对城乡之间的资源交换、对农村资源的有效配置、提高资源配置效率，均具有重大意义和作用。当然我们也不主张农村小城镇都一味地、盲目地模仿大城市，都修大马路，建大广场，而应从实际出发，发挥优势，因地制宜，量力而行。
（三）重视发挥各种载体对各种资源要素的吸纳和聚集作用
如何使城市资源向农业、农村“回流”，许多地方的经验表明，积极培植载体，能迅速形成并放大资源的吸纳效应和积聚效应。具体说，就是高标准地规划、建设郊县的科技园区、重点乡镇的工业园区及其所依托的小城镇，使城乡资源在流动整合中，有一个资源汇聚点、吸纳点、对接点，形成新的、具有发展意义的经济增长点。
实际工作中需要注意解决三个问题：一是使乡镇企业相对集中。乡镇企业是非农生产的主体，必须向园区集中，使资源在园区积聚，并把园区建设和小城镇建设结合起来，互为依托，互促发展。二是使园区相对集中。实施以中心工业园区为聚核的集中工业化战略。但在行政分割的状态下，大规模的推进乡镇工业跨地域集中是很难的。为此，在乡镇工业园区这一层次上，可根据区位优势、工业基础条件，选择若干个中心工业园区，并以此为聚核将邻近工业小区整合为具有“聚核——吸引力”功能的园区集群。向中心园区集群发展中的规模效应，不仅应该体现在增量集聚上，而且也同样注重对存量乡镇工业构成强大吸引力。三是政府调控问题。政府对工业园区和小城镇建设，无疑具有多方面调控功能。政府可运用制度供给者的特殊条件和权威性，运用掌握的政治资源、经济资源、组织资源、法律手段和意识形态等诸多优势，纠正城镇化中的“市场失灵”，协调城镇化中城乡、工农以及方方面面的利益关系，使园区和小城镇迅速形成资源积聚的功能和效应。
（四）重视制度对城乡资源整合的保障作用
制度改革任务十分艰巨，择其要者，一是改革城乡分治，“一国二策”的二元户籍制度，为城乡人力资源的流动、组合提供广阔的空间。二是改革农地产权制度，给农民以土地使用权转让，交易的权利。对此，要科学界定农地产权关系，明确所有权、稳定承包权、放活使用权、经营权、收益权和支配权，而且还应有转让权，从而使原本静态的土地资源具有动态性，以农地使用权的市场化推进土地规模经营和农村剩余劳动力转移，推动农村人口城镇化。三是深化乡镇企业产权改革，鼓励和引导乡镇企业以资本为纽带，与城市企业开展多层次、多领域的经济合作，与城市大企业组织跨行业、跨所有制企业集团，兼并、租赁、购买城市中小企业，或参与城市基础设施和社区性服务组织建设。资本经营一体化必将冲破城乡行政性、社区性的制度壁垒，使城乡资源配置进一步优化。上述制度的改革和创新，会使农村人口和农业劳动力，土地使用权，企业产权和资本这些最重要的资源活跃起来，潜能发挥起来，从而从根本提高城乡资源的配置效率。
参考文献：
[1] 陈锡文 资源配置与中国农村发展[J]，中国农村经济，2004年第1期
关慧君 合理配置资源，推动城乡统筹[J]，乡镇经济，2006年第1期
李耀武 政府与资源配置2005年9月7日