关于城市低收入标准的基本情况、主要问题和建

摘　要：党的十七大明确提出，合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准。目前，我国城市的低收入标准，主要包括：最低工资、失业保险金、城市最低生活保障等三项收入标准线。当前，在继续加大对城市低收入者政策扶持力度的同时，抓紧研究建立和完善城市低收入标准体系，对于全面掌握城市低收入和贫困人群状况，加大收入分配调节力度，增强分配政策措施的实际效果，提高分配政策评估的针对性具有重要意义。各级政府部门要把增加低收入居民收入放在重要位置。建立着力提高低收入居民收入水平的工作目标和定期会商机制，统筹协调就业、保障、教育、医疗等各项政策，以阶段性工作任务为目标，在制度化和规范化的基础上及时加快推进相关体制改革步伐，加大收入分配的调节力度。
关键词：收入低标准，收入分配，城乡二元结构，收入分配制度
　　党的十七大明确提出，合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准。当前，在继续加大对城市低收入者政策扶持力度的同时，抓紧研究建立和完善城市低收入标准体系，对于全面掌握城市低收入和贫困人群状况，加大收入分配调节力度，增强分配政策措施的实际效果，提高分配政策评估的针对性具有重要意义。
　　一、我国城市若干低收入标准的基本情况
　　目前，我国城市的低收入标准，主要包括：最低工资、失业保险金、城市最低生活保障等三项收入标准线。最低工资标准是指劳动者在法定工作时间或依法签订劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法支付的最低劳动报酬。目前，各地最低工资标准在每月460元（青海）至960元（上海）之间，平均为732元。失业保险金标准是指在参加失业保险并缴费、非因本人意愿中断就业并办理失业登记和有求职要求的情况下可以领取的收入。目前，各地失业保险标准在246元 （吉林）至690元（广东）之间，平均为408元。最低生活保障是指按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤、燃气以及未成年人的义务教育费用的收入。目前，各地低保标准在156元（新疆）至350元（上海）之间，平均为250元。
　　最低工资标准、失业保险和最低生活保障三条低收入标准与低收入居民的收入和生活状态密切相关，其共性主要为：一是生活保障原则。虽然在获取条件、影响因素、待遇水平、发放情况等方面有所不同，但实施这三条标准的基本原则之一是考虑保障基本生活需要。二是属地原则。由于我国各地经济发展水平和各地财力负担能力差异较大，以及生活费用支出水平不同，三条收人标准由各地方政府根据具体情况自定。三是非固定原则。虽然三条收入标准针对不同人群发放，但在内容上都强调鼓励和促进就业、提高收入水平，从而有望放弃享受“标准”。
　　三条低收入标准在我国收入分配政策体系中施行仅10年左右的时间，对于增加普通职工和低收入者收入、保障生活困难群众基本需求、促进社会和谐稳定发挥着重要作用。随着我国经济社会进入新的发展阶段，特别是中央提出以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想之后，建立和完善我国城市低收入标准体系具有重大的现实意义。
　　二、确定三条低收入标准中存在的主要问题
　　
基础标准缺失
　　三条低收入标准之间呈现由高到低的顺序排列，但目前不同收入标准在具体确定时，没有相对统一规范的测算基础标准，而是根据不同地区的经济发展战略、工资水平、平均生活费用支出、物价影响、就业状况、缴费标准等多种因素综合考虑的，更多的是出于财政负担能力和当地劳动力市场价格等非保障因素确定不同收入标准的水平和增长情况。由于目前没有三条低收入标准的具体制定规定或者参照基础，在确定三条低收入标准时不可避免地出现主观性、随意性，而科学性、规范性则不足。
　　（二）结构比例不合理
　　由于缺乏基础标准，尽管考虑到属地化原则的背景，但不同地区三条低收入标准之间的相对比例关系明显不合理。如，各地的低保标准与最低工资标准之比的区间范围在0.2（新疆）至0.47（海南）之间，大致呈现东部地区较高、西部地区较低的分布状况。低保标准与失业保险之比更是相差悬殊，从0.46（湖南）至0.97（黑龙江）。在地区分布上比较散乱。不同地区低收入标准之间的结构比例相差较大，反映出各地区的低收人群体分配政策明显缺乏统筹衔接，难以体现其公平性。此外，考虑家庭赡养系数（最低10%收人家庭组为2.55），一些地区按照最低工资标准计算的家庭收入（劳动收入），明显低于按照低保标准可以得到的家庭收入（转移性收人），特别是这种状况发生在区域经济中，说明不同收入标准的平衡衔接存在问题。如，广东低保标准为每人330元，家庭收入可以达到 842元，而珠三角附近省份如湖南、福建、广西的最低工资标准（省内最高值）分别为每人635元、750元、580元。广东低保标准的家庭保障能力分别是以上3省最低工资标准的1.33倍、1.45倍和1.12倍。
　　（三）水平偏低且增长缓慢
　　从总体水平看，三条低收入标准的水平明显偏低。2007年，我国城镇居民人均可支配收入为1.38万元，考虑家庭赡养因素，最低工资、失业保险和最低生活保障三条低收入标准仅分别相当于人均收入的 25%、14%和22%。有关调查表明，目前在低保家庭中认为完全能够满足生活的被访对象仅占总数的 3.7%，认为仅能勉强度日的占总数的25.8%，而近50%的低保对象认为低保金不能满足生活需要或与需要相去甚远。
　　从增长情况看，2003年至 2007年，城镇居民月人均可支配收入从706元增加到1148元，年均增长12.9%；同期低保标准仅增长5.1%。根据规定，最低工资标准在2007年以前是执行两年至少调整一次的要求，实际各地大部分按照两年才提高一次执行。因此，最低工资标准的增长更为缓慢。
　　

　　（四）低收入标准的覆盖对象不充分
　　确定低收入标准的重要目的是掌握低收人人群在全部居民中的分布情况，为加大分配政策调节力度提供重要的依据和参考。因此，收入标准能够覆盖的人群范围越大，其意义和作用就越大。从实际情况看，三条低收入标准的覆盖范围都相对有限。如，最低工资标准影响的是进入劳动力市场并取得劳动报酬的人群，无法覆盖失去劳动能力和工作机会的低收人人群；失业保险的覆盖范围仅仅限于履行缴费义务的部分人群，目前大致覆盖1.16亿人，领取失业金的受益人数目前仅为320万人左右，仅占到城市人口的5%0，说明失业保险金的即期影响范围十分有限。
　　目前，我国城市最低生活保障标准的领取人数为2200万人，但是，由于低保标准事实上不是一个基于分析人群收入状况的诊断线，而是通过“人次”的特征去反映政府开展救助工作的评估线。除了覆盖人群是能进能出的动态变化外，低保在实际运用中的瞄准机制也不充分，直接影响到该标准的政策价值。某抽样调查研究表明，在全国35个大中城市已经发放的低保金中，有76%给了收入小于保障线的人员，其余24%则给了收入高于保障线的人员。
　　（五）城乡之间的低收入标准缺乏衔接口
　　城乡二元分隔的结构体制是我国的基本国情，统筹城乡经济发展的意义非常重大，任务也十分艰巨。在相当长的时期内，城乡二元结构中的体制壁垒还难以彻底打破。在政策上还需要对城市和农村的情况在整体和结构上并重。目前，城市和农村在低收入标准的衔接上难度较大。农村贫困线、低保水平、五保救助等标准与城市低保、失业保险、最低工资在很多方面存在差异。城市和农村没有可以进行低收入标准和相关政策衔接的接口和转换形式。这也是今后统筹城乡发展实质是统筹城乡分配体制和福利体制中必须逐步解决的难点和重点问题之一。
　　
统一规范基础标准
　　目前，我国居民收入分布大致呈现中低收入者占多数的金字塔形。要调整收入分配总体格局、提高低收入者收入以及扩大中等收入者的比重，必须在加快推进制度建设和政策覆盖的同时，抓紧建立和完善居民收入的相关基础标准体系，根据待遇顺序叠加原则，使针对不同人群的政策制定具有科学规范的参照和依据，特别是随着救助内容的扩展，对于一些地方开始实施的低收入居民的很多社会救助政策（如教育、医疗、住房、司法、就业），在政策操作中依据收入条件进行选择约束的现实意义很强。在贯彻落实科学发展观和加快推进城市化战略的背景下，建立和完善城市低收入标准体系显得非常紧迫必要。
　　建议尽快研究提出和建立城市居民最低生活费用标准。将城市居民最低生活费用标准作为低收入标准体系的基础和底线。从城乡整体可比的角度考虑，可以按照农村贫困线的口径和内容，由综合部门牵头组织，研究提出城市最低生活费用的具体口径和测算方法，并在地区间进行衔接。
　　2、更加突出公平协调。
　　党的十七大提出初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。虽然我国地区间经济发展水平差距较大，但是低收入标准主要涉及保障居民基本生活需要。从这个角度看，地区间的生存差距要远小于发展差距。因此，不同地区的低收入标准在调整中要更加突出公平性，既要收入标准与经济社会发展相协调，使广大人民群众特别是低收入居民分享发展成果，又要坚持全国一盘棋，充分体现低收入保障政策的公平性，将地区间的收入标准差距保持在合理的范围。
　　建议加强城市低收入居民的收入和生活状况监测。建立健全城市低收入居民的收入分配监测体系，对于重点地区、人群、行业等方面低收人人群的收入变化情况加强跟踪分析，建立监测对象、分配政策和实施项目的联动评估机制，及时掌握相关分配政策的实施效果和调整方向，为加强收入分配宏观调节提供参考和依据。
　　3、统筹兼顾整体推进
　　建立和完善城市低收入标准体系的实质是加强低收人人群的收入分配调节工作，是一项涉及面广、综合性强的系统工程。在管理体制上，涉及财政、劳动、民政、税务、教育、卫生、统计等相关部门的工作内容；在影响范围上，涉及城市和农村、全国和地区等不同层次的衔接和协调；在调整推进中，涉及收入分配宏观格局和国民经济发展规划的整体性约束。因此，必须高度重视低收入标准工作，尽快改变相关政策交叉重叠、随意性大的状况，从整体和综合的角度形成政策合力，建立健全相应部门之间分工协作、统筹协商的工作机制，使工作有序、有效。
　　各级政府部门要把增加低收入居民收入放在重要位置。建立着力提高低收入居民收入水平的工作目标和定期会商机制，统筹协调就业、保障、教育、医疗等各项政策，以阶段性工作任务为目标，在制度化和规范化的基础上及时加快推进相关体制改革步伐，加大收入分配的调节力度。