关于农村集体建设用地流转的思考

　　内容摘要：农村集体建设用地流转制度的建立涉及集体土地所有权实现形式等一系列制度的改革，是一项系统的工程。因此，本文立足制度设计，认为在逐步推广集体建设用地流转试点的同时，应注意控制数量，把握和遵循平稳推进集体建设用地流转的原则，逐步清除制度障碍，完善相关的支持体系。
 
　　关键词：集体建设用地 流转 试点 收益分配
　　党的十七届三中全会明确了建立城乡统一的土地市场，允许集体建设用地流转的农村土地政策改革方针。从国土资源部批准成立第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，同时也存在一些问题。因此，在已有试点工作开展的基础上，本文对建立集体建设用地流转制度的相关问题进行探讨。
　　合理确定集体建设用地流转的内涵
　　关于集体土地使用权流转的内涵，目前主要有两种观点：一种观点认为集体建设用地流转应包括首次流转和再次流转；另一种观点认为其应仅指集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移。 两种观点的矛盾是流转的集体建设用地是否包括初次流转的集体建设用地，是存量与增量的问题。
　　所谓集体建设用地“首次流转”，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离通常是在地方政府的操作下进行的。在“土地财政”以及不科学的政绩观的左右下，其结果通常是建设用地供给总量的增加，而不是现有存量建设用地利用率的提高。这种新增建设用地增加迅猛而存量建设用地使用效率挖潜不明显的结果显然不是我们的目标诉求。而“再次流转”仅限于建设用地使用权的流转，是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。
　　以上分析表明，“首次流转”极易造成土地供给失控和耕地的减少，而“再次流转”比较容易监控，并且存量建设用地向更加合理、集约、高效的利用方式流转本身就是我们制度设计的目标诉求。因此，本文认为在当前的情况下，应充分把握“平稳推进，逐步放开”的原则，集体建设用地使用权流转应该限定在存量的流转，而不应包括所谓的“首次流转”，待时机成熟则可进一步的推进。
　　明确集体建设用地流转收益分配原则
　　集体建设用地流转制度之所以为广大学者以及土地管理部门所接受和认可，并得到党中央十七届三中全会的认可，其必定符合当前土地利用的基本现实。但我们还必须认识到一些制度内部的基本原则是决定制度实施成功与否及是否顺利的关键。收益分配是农村集体建设用地流转的关键，各地有不同做法。如安徽芜湖将收益在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2∶5∶2∶1进行分配。而浙江湖州则按 “谁所有谁收益的原则分配，土地管理部门收取5%的手续费”的分配办法。
　　各种分配比例相差较大的现象不仅造成了集体建设用地流转试点工作开展的混乱和无序，同时也损害了所有者以及农民的利益。从理论上说，农村集体建设用地流转收益主要由三部分构成：一是所有者对土地的垄断，即垄断地租；二是劳动和资本投入所产生的成本地租；三是投资环境所产生的级差地租。在土地利用和开发建设过程中，土地使用者要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。因此，本文认为对于集体建设用地流转中的土地收益，应归相应的集体建设用地的产权人所有，国家可以通过税收的方式对收益进行合理的二次分配。对于流转中土地用途改变所产生的土地收益，政府可以适当参与分成，但应严格限制分成比例。
　　修改完善当前集体建设用地流转的相关法律制度
　　我国《立法法》明确规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，因而地方政府制定的规章不能与法律相抵触。我国现行《土地管理法》对集体建设用地流转采取了限制性规定，基本上禁止了其流转。在法律明确禁止集体建设用地流通的情况下，地区政府以规章的形式肯定了流通，很显然是不合法的。
　　我们必须充分认识到《土地管理法》禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，而党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。因此，当前工作的重点是研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关法律法规，为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。与此同时，应尽快出台集体建设用地流转试点工作指导意见，明确流转的范围、主体以及相关的管理等事项，保证试点工作健康有序的开展，以保障农民的土地权利，促进集体建设用地市场的发育。

　　完善集体建设用地流转制度的相关支撑体系
　　改革开放以来，我国所进行的一系列体系的改革经验和教训明确的告诉我们，制度确立之前的相关体系的建立与完善关乎整个制度设定目标的实现。因此，为确保制度确立之后的顺利执行，在制度确立之前，相关支撑体系的建立与完善工作便显得尤为重要，集体建设用地流转也是如此。
　　（一）完善农村土地产权体系
　　明晰的产权界定是进行市场交易的基础性条件。当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利，同时造成集体土地次级产权形态无法建立。因此，依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。
　　农村集体土地所有权证书，是保障产权主体产权和利益的凭证。因此，借鉴苏州等地试点的经验，加快农村集体土地所有权登记发证步伐，具有十分重要的意义。通过发证工作，明确土地所有权的主体，增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。同时应加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。
　　（二）完善价格形成机制
　　在集体建设用地流转前对资产价值进行评估，一方面可以为集体土地市场的建立和发展提供地价标准和宏观导向；另一方面也是实现地产公平交易、合理征收土地税费的基础。当前集体土地市场正处于起步阶段，有意识的根据当前国有土地流转市场的经验，为集体建设用地流转市场价格形成机制的建立创造条件是当前准备工作必不可少的内容，同时也是建立城乡统一的土地市场的必然要求。
　　因此，要在总结现有估价实践经验的基础上，建立与当前国有建设用地定级估价技术规范与规程相适应的估价规则体系，为城乡统一的土地市场的建立构建基础。集体建设用地流转时，应由具备资质的地价评估机构进行评估确定。对于不同的集体建设用地流转方式应区别对待。
　　（三）加强土地用途管制与利用规划
　　土地用途管制是为了保护土地资源和耕地，国家以管理者身份对土地采取保护性措施而行使的一项管理职能。农村集体建设用地由于点多面广，土地管理部门往往无力顾及，由此造成的多占、乱占、占而不用的现象普遍存在。试点地区的经验与教训表明，严格控制新增建设用地的总量因市场的开放而骤增是需要解决的首要问题。土地管理部门在搞好产权发证工作的同时，必须加强土地利用规划，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农地专用的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。
　　综上所述，集体建设用地流转制度的建立是一个系统工程，如果相关的支撑体系没有建立起来，只会给当前的土地市场带来混乱，造成大量耕地流失。因此，对试点地区数量进行合理的控制，实现量与质的结合，努力完善相关体系是当前集体建设用地流转试点工作的关键。
　　参考文献：
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　　2.浙江省湖州市国土资源局.大胆探索 稳步推进—湖州市集体土地使用管理的实践与思考[J].中国土地，2002（11）
　　3.卢吉勇，陈利根.集体非农建设用地流转的主体与收益分配[J].中国土地，2002（5）