谈新农村建设中的公共政策供给

　　　[摘要]新农村建设是日前和未来我国农村建设的主题内容，新农村建设关键要协调政府和村庄的关系，农民和政府关系走向具有至关重要的作用。在新农村建设中，公共政策的供给是新农村建设的核心，而供给的数量、质量、方式决定了新农村建设的成败。
　　[关键词]公共政策供给；新农村；资源
　　一、引言
　　党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确了今后5年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，明确提出进行社会主义新农村建设以及建设新农村的意义。如何进行新农村建设，智者见智、仁者见仁。从古到今，农民之为农民，一个核心的要素是农民具有土地的使用权；简而言之，农民拥有土地，而如何使土地发挥最佳效益，如何维护农民的切身利益，如何打破城乡二元结构，我们认为政府的存在必须以人民的利益为最终依托，提高人民的生活水平。就如帕特南所说，“政府质量终究与人民的生活密切相关”。
　　对于广大乡村来说，农民主要依靠土地、种植庄稼吃饭，但是农民依靠农田的收入常常是微薄的。如何在耕地不缩减的基础上进行惠民工程建设，如何在保护环境的基础上，更好地提升农民的生活水平，更好地提升农民的文化素质，实现全面建设小康的目标。就需要以理性的思维，通过公共政策资源供给的方式来建设新农村。
　　对于农村经济和社会的发展，镇政府的公共政策资源的供给起到了至关重要的作用。公共政策的资源供给就是政府作为公共权力主体在对政治权力客体作用的过程中所施加的影响。它主要是依靠政府在广泛征集民意的基础上进行政策输出，以及理性地进行政府和公民的形象设计过程。靠“‘政府政策规划导向’序参量”和“市场效益导向’序参量”发挥双作用的过程。由于中国农民受根深蒂固的“安土重迁”的观念以及小农经济思想影响，从而形成了小农思维方式。这种思维方式的显着特点就是，为了个人和家庭的利益而各自斤斤计较，为了眼前的利益而罔顾其他，坐视社会问题不管不问。这样就会导致农民对问题的看法上具有多元性，几乎家家户户都有自己的利益计较。针对这种情况，如何引导农民进行新农村建设，就需要采取“问题分割”的方式，让农民对“议题”发表个人看法，政府根据个人看法进行归类总结，把问题进行分割，这样核心议题就会分割成几个问题，把问题交给农民进行讨论，在讨论的基础上进行总结，再对分割的问题进行汇总。这样，通过循循善诱、因势利导的方式，把问题引导到政府所要塑造的新农村建设方面上来。当然在这一过程中，农民发表的“议题”的质量上，政府工作人员要进行筛选，对于群众敏感的问题，工作人员先要进行说明，介绍省内外情况，介绍自己做法的合理性和必要性，然后通过农民手中的选票进行投票表决。
　　为了实现可持续发展，对于农民赖以为生的土地，以及公共池塘等公共资源，要按照总体规划的要求，对土地、池塘进行治理，防止土地、池塘受到污染，出台一系列防止公共资源过度开采的规章制度。乡镇不应采取强制的办法和完全市场策略，而应采取以制度的方式解决农民的集体行动的问题。先以政治协调和政治调控解决社会利益的冲突，然后“以先带后”(即先进带动落后者)启动乡村之间的建设，最后以自愿协调等方式进行新农村建设。由于很多农民看待问题、利益的短视性，乡镇政府把农民集体的利益进行分割，使相同或相似的利益得到解决，然后发挥政府决策制度结构的优势，因势利导，来改变事关自我利益的个人分散的观点以及小农意识。如果有个别农民拒不采取合作的方式，那么以后涉及自身利益等一系列问题交由农民个人负责，这样，往往是政府的政策资源供给就具有了决定性的作用和影响，农民和政府之间的合作代替了分歧，公共利益代替了个人狭隘的自我利益，使农民的个人利益和公共利益相一致，有效地遏制了公共资源的浪费，也有效地整合了公共资源。
　　在进行新农村建设中，要注重人的自我实现的创造力。首先尊重农民的意见和建议，在此前提下进行新农村改造工程，特别是拆迁工程。对于拆迁工程，虽然所需成本比较高昂，但不应采取简单、粗暴的方式。政府和百姓之间应采取宽容、协商的方式，争取创造和做大社会资本。在塑造优秀农民企业家或人的能力方面，主要强调人格，而不是成就。就如马斯洛所说“自我实现的创造性首先强调的是人格，而不是成就”，因为“成就是人格放射出来的副现象”。这种对人格的尊重完全是自发的，不是被动进行的，是整个村庄内部思想统一的一种表现，它使农民、农村资源的整合很自然地进行。
　　二、新农村建设的公共政策供给
　　由于中国大部分农民具有利益分散、人多地少、短视等特点，所以公共政策资源供给在构建新农村中具有至关重要的作用。
　　(一)在公共政策供给的结构和输出上，乡镇要有选择地释放公共政策，并且政策输出具有前瞻性，注重效益、质量，走可持续发展之路，使新农村建设得以健康发展
　　在建设新农村过程中，公共政策供给的结构显得尤为重要了，因为它关涉到农村发展的质量和可持续性。首要的是把招商引资变为招商选资，不仅看重投资强度、科技含量，更看重产出效益、生态效应，从而进一步优化经济结构。从引进技术到提升自主创新能力，逐步把整个乡镇纳入城市化的发展轨道。从长远趋势来说，农村耕地处于不断缩减趋势，在新农村建设过程中应该采取农村土地资源整合的方式，把一些滩涂、沼泽等充分利用起来，把农民的分散的居住地集中起来，形成农民集体小区，缩减农民因住房占有的大量土地，确保耕地的数量，走可持续发展的道路。对于“公益品”和“公害品”公共治理，就显得尤为迫切了。在公共政策的选择上，新农村建设应排除对乡镇有污染的项目，防止有污染的企业对农村土地的荒化。减少外延式经济扩张道路，导致城镇扩展占用了大量土地，企业个数不断增加，企业用地面积不断增加，“土地利用结构信息也呈不断增加态势，即土地利用结构有序度不断降低”，这种粗放型的经济增长方式虽然取得一时的经济增长，但是这种代价是相当沉重的，对于可持续发展而言也是困难的。新农村建设在政策的选择上，以集约型经济增长和科技型经济增长为主，淘汰粗放型和污染型的经济增长方式；以土地开发的方式带动经济的转变。在土地开发上，注重能够吸引资产型的投资者入驻，从而盘活村镇一盘棋。 在内部治理政策方面，就农村村民自治组织而言，应采取活动政治的方法，以自愿型政策为主，由村里活动团体自行协商解决村里利益纠纷，解决不成的由政府出面进行协商和引导，这样利益的解决可以使政府政策的风险降低到最小程度。对于村委会换届采取直接选举和差额选举并且公开竞争的方式。按照民主化的要求，健全村民大会、村民代表会议、政务公开、财务公开、民主理财等规章制度。对于村民自治组织，重要的是提高村民的民主意识。而政府在民主的运作过程中也应该保持积极、正面的角色，作为引导型的政府，必须具有强大、敏锐、高效的特征，正如帕特南所说：“一个高效的民主制度应该是回应性的又是有效率的；对选民的需要很敏感，同时，在应用有限的资源解决这些问题的时候富有效率。”
　　(二)在公共政策资源供给的方法上，乡镇政府主要采取“收和放”的结合，采取“外部示范、内外结合、积极引导、成功解构”的方式，稳步有序地引导农民进行新农村建设
　　美国学者亨廷顿指出：“如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供稳定的基础。如果他们积极地反对这个制度，他们就会成为革命的载体。”在新农村建设过程中如何使农民成为维护改革的坚定支持者，对于农民利益的维护具有根本的意义。维护农民的利益是实现农村稳定和长治久安的实质，公共政策实施的方法一定要维护农民的利益，并且对于农民的利益是显现的。
　　为了避免公共决策的失误，追求公共政策效益的最大化，最好是“拥有公正的领导和合理的方法程序，同时避免群众过分自信、封闭思维和从众压力”。在公共政策资源供给的方面，政府有目的地进行政策资源供给的“收”和“放”。“收”主要体现在对于关系到农村共同体的实质利益上、关系到国家的法律、法规以及一些政策的核心原则上，要紧紧掌握在政府手中，不能有变通之处。至于“放”主要体现在效率和效益作为政府政策变通地方，更多由农民自己去理解；对于农民理解公共政策方面由群众自己量身裁制；同时，授予一些社团、公共组织等更多的权力，发挥他们的功能。

　　但是，进行新农村建设，不管是“收”还是“放”，农村很难考量公共利益，一旦政府权力完全下放，农村又会变得杂乱无章。在这方面，当代政治哲学家罗尔斯和哈贝马斯就说过，社会中公共意识或者社会的起码的共同认识基础的形成是社会存在的前提。作为当代的农民，一方面，他们的资金积累是相当不容易的，是一个相当缓慢的过程，所以他们害怕政策的变化，害怕项目的失败；另一方面，他们需要引导和示范，寻找第一个吃螃蟹的人，看上级的行动，看周边群众的动静。如何引导农民进行新农村建设，做新型的农民，需要政府通过制定有吸引力的政策措施，引导进宅(集中居住的区域)愿望强烈的农户自动退宅(农民的原有的早期居住地)还田，引导农民，再配以外部的宣传优势，先以自主性搬迁进宅的农户为主。这种形式的好处是村庄搬迁快，政府压力小，农民易接受。’但前提是必须村级或个人的经济强。一种是政府主导型的农户搬迁，这是目前新农村建设中村庄整理的主流形式。这种形式利于乡村统一规划、连片开发，有利于集约用地。但这种形式的主要问题是搬迁难度大，拆迁费用大，政府压力大。由于是“要我搬迁”而不是“我要搬迁”，农民出于自身利益的考虑，讨价还价，难度一年大于一年，拆迁的费用一年高于一年。政府主导型的拆迁主要将退宅进宅的农民住宅区纳入整个小城镇发展和建设的总体规划之中。这种拆迁方式会带动社会公共事业的发展，而且还会增加人气，扩大需求。还有一种进行新农村建设是动员式拆迁，主要是家庭动员式、亲属动员式和朋友动员式，这种动员式拆迁主要特征是家庭、亲属、朋友中有成员在城市中生活或至少生活过一段时间，相比较而言，他们切身体会城镇或集中居住区域功能较为齐全，生活较为方便，会以亲身感受现身说法的形式动员拆迁，这种拆迁方式成本是比较小的。不管采取何种方式进行新农村建设，拆迁这种共同的认识基础一定要在群众中形成广泛的认同。
　　所以，这种组织领导，由以前乡镇政府“独角戏”，现在变为乡镇和村民进行“大合唱”。内容形式上，以前的单一型变为现在的多样化；操作方法上，以前强迫式的“灌输式”为主，现在变为“渗透型”为主，使农民的血液中流淌着自我型的人格。
　　(三)在公共政策资源供给的效果上，政策供给要惠及农民切身利益和长远利益
　　第一，富民优先，成果共享。能否缩小贫富差距，化解社会矛盾，实现和谐发展，是摆在建设新型农村人们面前的一大现实难题。一方面，要按照社会主义本质的要求，先富带动后富，最后达到共同富裕；另一方面，农民之间的工资、报酬等方面不能悬殊太大。在这方面，乡镇要坚持富民优先、安民为重的政策导向，妥善处理各种利益关系，促进利益和谐，用他们务实的行动作出令人信服的解答。政府可以鼓励农民投资入股，组建富民、社区股份和土地股份合作社，集中闲散资金和闲置土地建设标准厂房和出租楼房以及“土地换保障”政策，被征地农民的基本生活和长远生计得到重视。处理好改革、发展、稳定的关系，坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。积极发展农村党员的模范带头作用，切实加强党员的致富能力建设和先进性建设，不断提高党员的政治、思想觉悟。这是实现社会主义新农村的政治保证。一是在创业上，全面推进农民创业指导(服务)中心、农民创业小额贷款担保中心和农村社区管理服务中心的建设，积极为农民创业搭建新的服务平台。二是在就业上，积极探索村企合作的新路子，有针对性地选择内、外资企业和村结对挂钩，重点在项目配套、劳务挂钩、农产品供应等方面广泛开展合作。三是在物业上，继续推进农村“三大合作”改革，重点抓好增资扩股。同时，加快“三个载体”项目的建设步伐，进一步扩大农村家庭物业面和提高农户的物业收入水平，有效地构建农民增收长效机制。这样农民虽说是创造财富的分母，但也是享受财富的分子，真正体现社会主义中人民当家作主和“以人为本”的思想。
　　第二，坚持“以人为本”的理念，进行社会主义的各项工程建设。衡量一个农村是否“新”的标准是农民要有好的住处，农业经济要具备可持续发展条件、农村文明要有新的发展和进步、村民管理具备民主政治的特征、利益和政策的实施符合农民的真实意愿，也就是如中央所说：新农村建设是一个民心工程，也是一个系统工程。“要从根本上转变传统的‘官本位’、‘政府本位’和‘以政府权力为本位’的理念，树立‘民本位’、‘社会本位’和‘以人民权利为本位’的全新理念”，塑造服务型政府和机构，增强信息“发射台”和“接收机”功率的方法，着力消除农业信息传递“最后一公里梗阻”的问题，为农村经济发展和新农村建设搭建高效的信息服务平台，而且在提供信息服务平台的过程中，把信息落实到农村、农民之中去，开花结果。
　　(四)在公共资源供给的品位方面，乡镇要采取文化推进的方式，树塑农民的新素质，做好农民的新榜样
　　“经济是形，文化是神，只有形神兼备，才能使区域发展充满生机和活力。”“自由制度的成败取决于公民的性格，或曰他们的‘公民’品质。”要塑造村落和乡村美德、加强公共精神建设，塑造一个有美德的农村共同体；加强互惠合作，从而形成区域性的公共精神。乡镇政府充分利用经济发展对周边地区的“扩散效应”，采用政府主导型开发和以农民为市场主体的开发相结合，构建以农民为导向的行政服务机构。在公共政策资源供给上，采取外部示范和内部自我调控相结合的方式，一方面强调政府对公益品的供给，另一方面强调农民思想的转换。充分开展社会文化的挖掘和重塑工程，社会文化对公共政策的执行具有决定性的意义。“社会文化环境决定公共政策运行的智力条件。影响公共政策运行的伦理、心理条件。”“任何一个组织要想在长期内取得成功，都无法对其所处的环境漠然视之或无动于衷。”对于本村本乡人员，注重本地文化品牌的建设：一方面采取多样化的形式进行农民自主文化的建设，挖掘农民自身的兴趣、爱好；另一方面政府采取多种形式进行自有文化品牌建设，注重文化资源的整合工作，打造农村中的文化品牌。帮助农民树立积极向上的乐观精神、奋发有为的个体和集体新貌，是新农村下的人员进行一场自身生存方式、思维方式、价值取向、生活习惯和社会身份的根本性变革。让新型农民定期选出代表自己的利益的人员，通过他们可以表达自己的利益诉求，塑造农民区域性“公民身份”。一方面在公众领域，让农民真正感到自己是群众的一分子，是这个群区和自己的主人；一方面在市场领域方面，积极塑造和培育他们是市场主体的一员，支持和扶持他们参与市场竞争；另一方面在政治领域方面，积极鼓励他们进行投票、竞选和担任公职等。
　　此外，乡镇政府可以通过修建农民剧场、露天戏台、露天舞台、篮球场、门球场、活动室、健身点等新设施，搭建培育高素质“新型农民”的有效载体。通过文化素质建设“现代农民教育工程”，使农民的文化素质、就业技能和创业能力得到有效提高。
　　三、余论
　　在新农村的建设过程中，如何挖掘现有资源、如何充分发挥农民的积极性、如何有效地进行现代公民建设、如何调节乡村纠纷、如何进行乡村治理、如何进行农民自为意识和自主意识建设，培育他们主体人格以及主人翁意识，农村的软环境建设即公共政策环境将会成为建设新农村的燃眉之急。