农村政治参与和乡镇财政安排

　　[摘要]文章选择农村政治参与对乡镇财政安排的影响作为研究的切入点，以实证研究的方法，探讨在经济发达地区工业化意愿较强的乡镇农村政治参与背景下的乡镇财政安排问题。旨在说明随着市场经济和基层民主的发展所带来的基层群众民主观念的嬗变，农民要求与地方政府进行双向的政务信息的传输和沟通以及要求地方政府对社区公共服务的直接投入成为现实。
　　[关键词]政治参与；乡镇财政；财政安排
　　随着农村政治参与的程度不断深入，开始影响到乡镇政权的运作机制，有的甚至已直接影响到乡镇政策的安排。而财政往往是政治的综合反映和焦点所在，几乎“乡政”的一切问题，都与乡镇财政有着直接或间接的关系。本文选择公民参与和乡镇财政安排作为研究的切入点，探讨的是经济发达地区乡镇的农村政治参与背景下的乡镇财政安排问题。
　　一、农民参与乡镇财政安排的现状及影响：X镇案例
　　x镇位于浙江台州市J县东部，地处河谷平原，紧临县城。地域面积89.5平方公里，辖55个行政村，总人口4.9万人，是该县的第三大镇；是该县东部地区经济、交通、文教的中心，台金高速公路在该镇设有互通口；是该县的工业重镇，综合经济实力位居全县第二，是该县经济技术开发区的重要组成部分。x镇工艺品业发达，形成了以生产木制、铁制、布制、陶制工艺品的块状经济，连续几年工业总产值占到总产值的70％以上。
　　一般而言，经济发展与公民政治参与呈正相关关系：一是经济发展为公民参与提供机会和条件；二是经济发展带来社会利益关系的变化，从而推动公民诉诸政治参与来维护并实现自身的利益。本文选取浙东经济发达地区工业化意愿比较强的x镇就是基于这样的考虑。
　　
　　为了对x镇农民的政治参与状况和对镇财政安排的影响有更直观的了解，除分别以集体座谈和个别交谈的形式访谈了几十位镇村干部外，还设计了一份主要内容涉及农民对乡镇政策的了解状况、途径以及他们对镇财政流向的看法等方面的调查问卷。从对镇村干部的访谈和问卷的统计来看，x镇的农民政治参与状况以及对镇的财政安排的影响主要表现在以下几方面：
　　(一)从政治参与意识看：农民政治参与的观念日益成熟。维护自身利益的权利意识和观念比较强。政治参与热情比较高
　　在问卷中，关于农民政治参与的观念与意识，设计了村民对乡镇政府出台政策或决策的关心状况以及乡镇政府作出相关决策前是否征求民众意见、民众要不要参与决策、群众有没有权监督乡镇政府的财政运行状况等四个问题。调查统计结果显示：对乡镇政府出台的政策或决策，有69.4％的人表示经常关心，29.2％的人表示有时关心，只有1.4％的人表示从不关心；对“乡镇政府在作出如校网合并、修路、电网改造等公益事业的决策前，要不要征求相关群众的意见和建议”，90.3％的人回答要，只有6.9％的人回答不要，另外，2.8％的人回答不知道；对乡镇政府作出涉及本村利益的决策时，村民应不应该参与决策过程的回答，有69.4％的人选择应该，只有4.2％的人选择不应该，还有23.6％和2.8％的人选择无所谓和不知道。对于群众有没有权监督乡镇财政的运行状况，51.5％的人回答有，30.3％的人回答没有，18.2％的人回答不知道。这表明该镇农民的政治参与意识比较强，参与要求比较高。
　　关于农民维护自身的权利意识和手段，设计了两个问题：如果乡镇政府出台的政策损害了您所在村的利益，您会怎么做以及如果政府出台的政策直接损害到您的利益，您又会怎么做?前者有72.2％的人选择向村委会干部反映，由他们向上面反映，16.7％的人选择联合其他村民直接向乡镇政府反映，另有6.9％和4.2％的人选择只在其他村民前发发牢骚而已和不知道；后者有62.5％的人选择请村干部帮着评理，33.3％的人选择自己找政府谈判或反映，只有4.2％的人选择什么也不说，自认倒霉。这表明农民对关系自身利益的政治参与热情比较高，维护自身利益的权利意识比较强。
　　(二)从政治参与效果看：农民政治参与对乡镇财政安排的影响还是比较有限的。只在某些领域的一定程度上产生影响
　　访谈中得知，政治参与对财政安排有影响的主要是农村公共品建设要求地方政府有相应的直接投入这一部分，镇政府提供的2002年至2005年x镇财政对村级补助一览表也印证了这一点(表1)。
　　如表1所示，镇财政对农村的资金流向，主要是对农村公共品建设方面的补助，主要涉及土地整理、标准农田建设、村庄道路、饮水工程、水库和渠道的修建以及公厕的改造等方面。
　　镇财政对农村的补助分为政策性补助和非政策性补助。所谓政策性补助指各项资金拨给有政策性的依据，是乡镇财政的刚性支出，如土地整理、标准农田以及少数纳入规划的村际道路建设等是有红头文件规定的，由省或市统一部署并有专项资金支出。这也是镇财政对村级补助中的重要部分。2002年支付土地整理13.71万元，占补助总金额的47.4％。2003年对土地整理和标准农田的支出分别是10万元和43.3万元，两者合计所占比例达54％；2004年两项合计是2.5万元，占7.9％；2005年土地整理支出是29.4万元，占30.5％。
　　非政策性补助指的是没有正式红头文件规定的、由镇领导酌情予以考虑而设立的各种补助。在非政策性补助中，镇领导的偏好对村级补助的影响是非常大的。镇领导每年都会推出一项或几项农村基础设施建设项目的补助计划，如果在当年完成就能得到补助，超过期限那就要看情况而定。“我给了你们一个计划，一个期限，你们没有在规定的时间内做好，那当然拿不到钱了。”该镇党委书记如是说。引用x镇领导的话说，就是要看具体情况而定，如村干部的素质、村集体经济的好坏、近几年村基础设施建设的状况等。与村干部的访谈印证了这一说法。对访谈的对象分为补助多的村和补助少的村。受镇财政补助较多的村，村干部工作普遍比较积极，村务管理较好，这类村的公共建设如村庄道路、农田水利等都或多或少搞上去。他们平时与镇领导关系不错，经常与镇相关干部进行沟通。在镇领导的印象里，他们是干事业的人。
　　(三)从参与方式看：主要表现为政治表达的形式
　　政治参与的形式是多样的，从参与的性质来看，主要的参与方式有政治选举、政治结社和政治表达。所谓政治表达指的是公民通过一些合法途径如与政府领导人接触，表达自己的利益和愿望。促进政府作出有利于自己的决策。在x镇，以个人或几个人的努力和影响力来获取镇财政对所在村域的补助是主要的参与方式。如表1所示，镇财政对村级的补助项目很多并且很散，给谁不给谁，给多给少，镇政府有很大的机动性。也就是说，镇领导拥有很大的给予权。“只要哪个村愿意干事业，镇政府都会尽量支持的。”这只是镇领导的一种官方态度。其实对补助资金的分配，镇领导除了要考虑该村做了哪些事业外，村干部的形象是怎样的、是否符合镇领导的意愿、平时村干部与镇里的关系是否融洽等都是影响因素。
　　在访谈中，有几个村干部明确表示自己与镇领导关系不错或比较好，领导对他们的工作放心，争取上级部门的资金就是镇领导(办事处)给他们出的主意。这样他们除了直接从镇财政得到补助外，还会在镇领导的牵线搭桥下，获得县财政以及县相关部门的资助。有一个村在2002年修建道路时，利用县财政局长在该村选县人大代表的机会，在镇领导的帮助下，获得2万元的财政补助。2004年是大旱年，他们又利用市委书记来该村视察的机会，又得到了县财政抗旱1.5万元的补助。另一村在2004年利用县财政副局长下村宣讲十六届四中全会精神的机会，以水利工程的名义获得了1.5万元的资金。据说还有好几个村利用各种机会和途径获得了不同程度的资助。而补助较少的村，村干部基本上主要精力没放在村里，有好几个村的主要干部已经移居本村外，或长年在外务工，对村庄建设基本没投入精力和物力，与镇干部关系比较疏远，与镇干部平时除了一些不得不接触的情况外，很少主动与镇领导联络，村里的一些情况无法及时传到镇领导那里。
　　(四)从参与主体看：能够影响镇财政安排的政治参与主体主要是农村精英群体 从法理原则说，在村民自治制度背景下，从事公共参与活动应该是村民普遍拥有的民主权利。但从现实实践看，在农村真正积极、主动参与村庄公共事务的主要是农村精英群体。
　　同样，在x镇，积极参与村庄社区公共生活，影响公共权力系统的政策运作的也是所谓的农村精英群体一政治精英和经济能人，大致包括村干部、中共党员、村民小组长、个私企业主等。这些群体大多有一定的文化程度、社会阅历丰富、见识广泛，而且具有较强的民主意识和参政、议政能力。而普通村民基本上政治参与意愿不强，参与能力不足。在所谓的农村精英群体中，中共党员和村民小组长主要是因政治性身份而拥有较多公共参与机会，他们时常参加一些重大的村务会议，并因各种事务性或私人性交往与镇干部有着频繁和密切的接触。如该镇一村修建通镇公路，就是在村两委的组织和动员下，由村支书和一位曾在县级机关退休的老党员的多方活动，取得县级各部门和镇政府的补助金。而个私企业主则以经济能人和成功人士的面貌出现在村落场所，村干部常常会就村庄公共事务主动征求他们的意见，发挥他们的作用，因而使他们获得了较高的社会地位和参与机会；另一方面，在农村市场经济发展中崛起的个私企业主群体，本身具有较强的权利观念、民主参与意识和公共参与素质。为维护和扩大自身利益，他们往往会主动、积极地参与社区公共生活，影响公共权力运作。

　　二、农村政治参与和乡镇财政安排的相关性分析
　　政治参与，又称参与政治，是指公民或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。政治参与旨在影响政府决策的行为，目标指向是影响社会价值的权威性分配。政治参与有两个基本的特点：一是自愿性；二是选择性。公民政治参与的程度，一般取决于现实的政治系统是否提供了充分、有效、平等的参与渠道。政治系统民主化程度越高，政治参与就越有效。由于农民的生产生活等各项政治经济和文化活动基本集中在村庄一级，故而农民政治参与对于村级民主政治发展起了极大的推进作用。而对于乡镇一级，由于受各种因素的制约，农民政治参与对乡镇财政的安排有影响，但影响是相当有限的，这主要取决于以下几方面的因素：
　　(一)乡镇公共财政的职能规定与当前乡镇财政的现实困境的矛盾
　　从公共财政而论，乡镇财政的规范性职能是向乡镇社区居民提供适宜的公共产品和公共服务，以满足他们生产和生活的基本需要。但实际上，由于乡镇财政的困境，村公共产品和公共服务的供给缺少资金来源，乡镇政府与乡镇财政在实践中往往显得力不从心，乡镇财政与公共财政的规范要求还相距甚远。无论是宏观调查还是微观考察都表明，当前我国乡镇政府和村委会组织面临着严重的财政困难，这突出表现在我国乡镇政府和组织普遍陷入严重的债务危机之中。至于中国乡镇政府到底欠多少债，相关研究和传媒众说纷纭，但都承认当前乡镇债务不仅是普遍的，而且是严重的。就x镇来说，连续几年负债在四五百万元，其中，2002年负债最少也有383.76万元，2003年负债最高达503.83万元。按照有关政策规定，改革前由乡统筹开支的大部分项目，都要纳入乡镇财政预算开支。但为了确保基层组织的正常运转和农村义务教育经费的正常需要，在大部分地区都首先将上级财政转移支付资金的绝大部分纳入工资专户，用于发放干部和教师工资。因此，不少地区的县乡财政都很难对农村公共品供给资金作出必要的资金安排，即使有预算安排，也难以落实。只有少数发达乡镇有些许资金补助到村一级。“x镇是该县唯一一个对村级有补助的镇，有钱多补，没钱就少补或不补。”x镇主要领导这么说。
　　(二)公众的知情权与乡镇财政信息的不对称
　　根据公共选择原理，财政关系是典型的委托代理关系。居民的需求大部分可以通过市场高效率地得到满足，但也有一部分需求市场无法满足或无法充分地满足，这部分需求就是公共需求。因为满足公共需求的公共品具有非排他性、非竞争l生以及部分的不可分割性，导致市场不能提供或不能有效提供，即市场失灵，这样，居民便转向政府，并通过纳税的方式来授权委托政府提供这类产品，政府作为代理人运用税款来提供公共品。并且像所有的委托代理关系一样，财政也同样存在信息不对称问题。乡镇财政信息不对称是双重的，一方面，乡镇政府无法充分掌握辖区居民的需求信息；另一方面，居民对政府公共品的提供知之甚少。尤其是后者，导致公民政治参与知情权的缺失。乡镇居民对乡镇财政收支状况知之甚少，乡镇公共产品供给决策过程又是在暗箱中进行，以致辖区居民无法充分了解乡镇政府的信息。这与我们对x镇一些村干部的访谈结论是相一致的。他们普遍对镇财政的支出状况不了解，对镇财政能对一些建设项目给予补助也不知道。之所以有些村能得到补助而有些村没有，有些村得到更多的补助而有些村只是少量的补助，主要取决于他们平时与乡镇干部的关系，他们在镇领导心中的形象好坏，他们是否符合镇领导的意愿等。
　　(三)农民的政治参与意识与参与能力之间存在一定的反差
　　随着农村改革进程的推进和经济的发展，农民的生活得到了极大的改善，人们的思想观念也有了很大的改变。他们不再满足于传统意义上的“吃饱穿暖”，除了自身的经济利益外，在政治上他们也更加关注和追求，政治参与意识普遍提高，与当地政府机关加强沟通与对话的愿望与要求也日益强烈。然而，农民的政治参与意愿与参与能力不是同步发展的。参与能力的提高只能在参与的实践中培养。但由于他们经济条件、生活环境和文化素质等种种条件的限制，现代政治知识的欠缺使他们在政治知识的获取以及参政渠道的利用上，都遇到许多技术上的、实际上的困难。从x镇的情况来看，有政治参与意识并且能经常性地参与政治的农民数量仍然很少。并且长期以来，农民实际上所能参与的范围被限定在农村社区的范围内，内容也主要涉及农村居民自己的日常事务性管理，对乡镇以上层级的政治过程，农民几乎没有机会参与。即使偶尔参与也只是形式上的。而且，就村民自治这一农民自身日常的事务管理，还存在许多问题，如村民自治受到乡镇政府的干预和村民委员会的选举中存在着违规操作现象。村委会的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有从根本上实现。因此，农民的政治参与内容实际上范围非常窄，真正参与实践机会不多。
　　三、对农村政治参与的进一步探讨与思考
　　随着市场经济和基层民主的发展所带来的基层群众民主观念的变化，以村民委员会为载体的村级民主的发展不能满足农民的政治需求，农民需要更高层次的参与，提高对话能力。建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作成为乡村关系发展的大势所趋。
　　(一)转变政府治理理念。建立以公众为中心的政府
　　现实情况表明，农村公共产品和公共服务的诸多问题当然可以归结为投入不够；但是，在许多方面并不是钱的问题，或者说主要不是钱的问题。即便没有多少资金投入，有许多工作也是可以做的。关键在于是否真正有动力去做。除了财政资金投入问题之外，乡村公共服务面临的更大尴尬是：基层政府志不在此。就是说，基层政府致力于提供公共服务的动力不足，这是乡村公共服务缺失或不足的真正困境。在基层政府的现实运作中，公共服务并没有真正成为工作重心，基层政府的工作重点仍然集中于经济发展，具体来说就是集中于招商引资、培植税源，开展各类能够立竿见影出政绩的工程项目。经济增长显然压倒了“公共服务”。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。
　　(二)建立公众参与预算的民主财政体制。保障农民政治参与的知情权和参与权
　　在科层制的政府管理中，政府凭借着强势的地位，掌握着诸多的信息，而公民则没有获取更多信息的渠道。这样，政府与公民尽管是代理与被代理的关系，但在信息获取上，处于不平等的状态。乡镇财政是乡镇政权生存和正常发挥功能和作用的经：济基础，也是乡村关系及政府与农民关系的核心问题，它能否良好运行直接关系到乡村治理。在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，在财政预算上，要求建立透明的乡镇财政预算制度，把财政预算交给群众，将原来私下进行的预算过程，变为公众参与意见并进行修改的过程，使政府的财政开支更能够符合全体公众的利益需要，同时也有助于增强基层政府的合法性。
　　(三)进一步加强农村文化建设。特别是农村政治文化建设。培养农民的民主法制意识，提高农民的参政议政水平
　　制度建设是公民政治参与的外部条件，政治参与的主体是公民，如果公民没有公民意识，不是积极主动地参与政治生活，不是“我要参加”，而是“要我参加”，那么，制度设计的再好也等于零。因此，农民的文化素质，尤其是政治文化素质在他们的政治参与中将会起很大作用。要提升农民的政治参与的热情和有效性就必须要提高农民素质。当前农民的整体文化水平相对不高，文盲大军集中在农村，农村文化的落后使农民在掌握政治信息，利用各种参与渠道时遇到了许多难以解决的技术上的问题，这在很大程度上制约了农民参政议政的能力和质量；同时，由于农民对文化知识特别是现代民主政治知识的缺乏，使其政治心理中长期积淀的对政治人物的盲从、恐惧、被动服从等传统意识不时体现在他们的政治参与中。因此，要加强农村的文化建设，特别是政治文化建设，包括扎扎实实地培养农民的民主法律意识、掌握必要的政治参与技巧，以全面提升农民的政治素质和政治参与能力水平。