“一事一议”的制度困境及完善举措

　　摘要：“一事一议”作为农村税费改革的配套政策，它主要用来解决“后税费时代”农村公共产品的供给问题。事实上，“一事一议”在解决农村农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村庄集体生产公益事业建设方面发挥了重大的作用。“一事一议”在实践中还面临很多问题，这些问题既有制度本身的，也有操作方面的。这些问题的存在制约了“一事一议”效力的发挥，因此必须加以解决。有鉴于此，文章主要从“一事一议”制度本身存在问题的角度对这一问题进行探讨。

　　关键词：一事一议；税费改革；搭便车
　　一、“一事一议”的制度困境
　　（一）制度刚性
　　《“一事一议”暂行办法》和《“一事一议”实施细则》都规定通过“一事一议”筹资不得超过人均15元的上限，并作为一项硬性要求，不得逾越。
　　这样规定，本来是为了防止乡村两级乱收费，确保农民负担切实减轻，但也给“一事一议”的实践带来麻烦，使“一事一议”难以集中到足够的财力办大事。
　　另外，“一事一议”项目往往是在年初议定的，但如果年中出现突发性事件需要资金如何处理?对这两个问题，《暂行办法》和《实施细则》都未明确说明。
　　“一事一议”是一种民主化的村庄公共产品供给机制，民主化取向的制度设计，有利于促进村庄公共产品的有效供给。但是，能以“一事一议”解决的村庄公共产品是有限的。因为，任何制度都存在一个效力的问题，它只能解决部分问题。对此，“一事一议”的制度设计有明确的规定，“一事一议”主要是解决村庄范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村内集体生产公益事业建设的筹资筹劳问题。也就是说，“一事一议”不是什么东西都可以往里装的“收纳桶”，并不是说什么样的筹资筹劳都可以借“一事一议”之名进行。制度设计上做这样的限制，主要是防止乡村两级将“一事一议”当作大箩筐，没有钱或钱不够用的事项均往里装，进而使“一事一议”成为新的乱收费乱集资的口子，加重农民负担，但客观上规制了“一事一议”制度的效力。
　　因此，要使农村公共产品供给，能够跟上农村发展的形势和村民的多元化需要，还必须在农村公共产品供给体制改革上下功夫，探索更为合理的农村公共产品供给模式。如在农村公共产品资金筹措上加大上级政府转移支付的力度，尝试市场化改革，积极鼓励社会力量参与公共产品的供给等。
　　（二）非强制性不能排除“搭便车”行为
　　曼瑟尔·奥尔森曾指出：“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或某种其他的特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的群体利益而采取行动。”公共产品消费的非排他性特征，导致“搭便车”行为的产生。这实际上给消费者提供了一种刺激，使他对公共产品的贡献尽可能小于（甚至为零）他从公共产品中获得的利益，而希望他人承担更多的成本。
　　“一事一议”是一种自主供给的方式，不带有强制性。受小农意识的影响，从个体理性出发的村民很容易产生“搭便车”的心理，使得资金筹集不到位。
　　（三）表决形式的规范化问题
　　由于《暂行办法》和《实施细则》都没有对表决形式做出具体的规定，因而，在“一事一议”实践中，各地的表决形式各异。尽管我们不能苛求村民能自觉采用科学规范的表决形式，但是，从制度设计上来强调这一点应该是有积极意义的。
　　二、“一事一议”有效实施的思考和建议
　　（一）改革和完善“一事一议”制度
　　1、根据受益主体和筹资主体相对应的原则，可适当缩小议事范围。以村民小组或自然村为单位议事的，可灵活制订筹资筹劳规则。例如在修筑一条或几条道路时，可以通过受益主体协商，有机动车的村民多缴到上限额，无车的可以减半征收等等，其具体实施方案可以经大家讨论决定。这样既可以充分提供小集体所需的公共品，又符合公平原则，皆大欢喜。
　　2、适当灵活下放上限设置决定权。国家《村级“一事一议”筹资筹劳管理办法》规定“一事一议”筹资筹劳实行上限管理，这样限制了村集体筹资筹劳的能力。本人认为应该考虑不同地区、不同发展程度的村庄的不同需求，不制订统一的筹资筹劳标准，无论从筹资额上还是所议的项目上，都可以放松。
　　3、不宜硬性完全取消“两工”。在某些农村公共品的建设上，义务工和劳动积累工仍是必要的，一些农民也对此表示理解和支持，因此可以在村民自愿的情况下允许“两工”存在。如某些公共品的技术含量并不高，比如在农村修水泥路，由本村村民自己兴建显然可以使成本降低，能够部分减轻农民负担。由此可见，硬性地取消“两工”不尽合理，这样的制度显然不符合“激励相容”的原理，在实施中势必要被打折扣。离开了带有公有权利性质的法律或行政强制力，农田水利及其他公共产品供给中的“一事一议”制度，很难真正有效地实施下去。因此政府在认真贯彻落实《村民委员会组织法》的基础上，必须充分联系本地实际，制定《村民自治章程》和《村规民约》，把“一事一议”的议事规则写进去，以制度的形式固定下来，并在实践中认真贯彻执行。要尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规，做到“一事一议”有法可依，让“一事一议”逐步走上法制化轨道，不断提高村民的议事意识、议事水平和议事能力，确保“一事一议”规范运作。对擅自挪用、平调、挤占“一事一议”款项的要严肃查处，属私人贪污、挪用的追究刑事责任；对村民大会或村民代表大会表决同意并签字后，不按时缴纳款项的，按违反合同论处，申请乡镇农业承包合同纠纷仲裁委员会依法仲裁，也可依法起诉。

　　（二）促进“一事一议”制度有效实施的相关配套改革
　　“一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在”。“农村公共产品供给机制不完善是农民负担难以减轻的主要原因，减轻农民负担光靠行政命令是不行的，必须进行机制改革”。
　　农村“一事一议”能否顺利实施，一定程度上取决于农村税费相关配套改革能否到位。配套改革搞好了，既有利于农村税费主体改革成果的进一步巩固和发展，也有利于农村“一事一议”筹资筹劳的顺利实施。
　　1、切实加强村民自治制度建设。说到底，“一事一议”是民主决策的一种实现形式，其实施有赖于村民自治的深入发展。村民自治包涵的民主理念、民主意识的一整套制度规范都有益于“一事一议”制度的实施，而且，村民自治实践奠定的民主基础，有利于“一事一议”的推行。当然，“一事一议”实践也会反过来促进村民自治的发展。而这种良性互动局面的出现，还得取决于政府（尤其是基层政府）所扮演的角色。从农民的视角来看，加强村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督的建设将更有利于村民自治的深入发展。从这个意义上来看，“一事一议”将有利于村民自治的发展。当前，“一事一议”筹资筹劳难以开展的一个关键原因在于村干部缺乏权威，村民对组织者缺乏信任与支持。因此必须开展以村民选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治工作。以此为突破口，建设起村两委与村民的沟通渠道，充分发扬村民民主，改变村民心中对会议“多年不开会，开会就要钱”的不良印象，让村民真正感到“一事一议”是在决策他们自己的事情，进而愿意为改善自己的生产生活条件而出工出资。
　　2、改革城乡二元分治制度。如果一个国家是一个城乡二元社会，有一个分裂的双层社会结构，那么无论城市还是乡村，社会福利的提供，财富和福利的增长都会陷入窘境，但是民主化将阻止这种分裂，这正是福利国家产生的重要条件和社会后果。在没有对长期以来实行的城乡二元分治制度作根本性变革的情况下，在农民收入普遍偏低的现实下，“一事一议”制度不大可能完全解决农村公共产品供给，但我们不能因为“一事一议”在理论上和实践上的困难而放弃，因为我国城乡二元结构还将存在相当长的一段时期，“一事一议”至少在今后相当长的一段时期内还将发挥其应有的作用。不过，我们也应当承认，要最终解决包括村级公共品在内的农村公共品短缺问题，还得靠改革不合理的城乡二元分治制度，并采取“以工补农”的方式来扶持农村发展，加大财政对农村公共建设的投入，提高农民收入，关心农村的发展，使“一事一议”达到理论和实践上的圆满。
　　3、推行“一事一议”必须深化公共财政体制改革。从根本上来看，国家应在收入分配上进行税收及公共财政体制创新，加大向农村的转移支付力度，建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制。目前，县乡两级财政基本上是吃饭财政，根本无钱兴办农村公益事业。因此，国家财政支出制度，要体现把财政增长主要用于农村教育、文化、科技以及其他基础设施建设的宗旨，逐步减少农民自己出资出劳兴办农村公益事业比例，使城乡经济和社会公益事业同步发展。同时，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励企业和个人投资兴办公益事业，逐步减少“一事一议”筹资，让农民真正实现税费“零负担”，从而推进农村公益事业健康发展。
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