制约西部民族地区自发移民迁入地聚居区新农村
摘 要：西部自发移民聚居区多处于贫困山区，地方经济基础差、底子薄，财政收入来源有限，地方财政困难，属于“吃饭”财政。政府对民族贫困地区投入、尤其是对自发移民迁入地聚居区的投入严重不足，造成该特殊地区交通、水利等基础设施薄弱。加之地处偏远，信息闭塞，技术人才短缺，劳动者素质不高，经济发展缓慢，拉大了自发移民聚居区同城镇、其他农村地区的差距。自发移民聚居区建设新农村艰难的一个根本性原因在于自发移民主体地位缺失；其深层次原因在于各种制度壁垒；关键性因素在于政府政策及投入等供体不平等，突出表现为基础设施、产业化及市场化等载体不完善。
关键词：西部民族地区；自发移民；新农村；因素
一、主体地位缺失
（一）经济主体地位“边缘化”
经济贫困，即经济“边缘化”。最突出的表现是自发移民收入水平低。这不仅表现在城乡居民收入绝对值差距较大，还表现在自发移民聚居区与主流农村社会的收入差距在扩大。通过对自发移民聚居区的调研发现，2006年21.9%自发移民户人均纯收入在425元以下，51.6%在425元~625元之间，7.8%在625元~825元之间，15.6%在825元以上。其次，政府投入不足且“不作为”。政府对自发移民聚居区投入可谓“杯水车薪”，突出表现在自发移民聚居区社会经济发展所需财政支农、扶贫、教育、农村社保、农村科技等投入不足，与其他主流农村地区差距进一步拉大。第三，金融信贷资源对该特殊地区“吝啬”。从农村金融信贷上看，随着经济体制转轨，金融部门在比较利益驱动下，支农力度有所减弱，信贷资金不断从贫困地区流向发达地区，使西部民族贫困地区扶贫资金紧缺，自发移民聚居区在资金信贷上因得不到支持而长期陷入贫困。
（二）政治主体地位有限
即政治民主“边缘化”。由于该特殊群体属于“黑户”（无当地户口）、“非法移民”等，不能参加地方基层民主选举，政治民主生活处于边缘化地位。其次是农村社会组织薄弱，自发移民利益表达缺乏有效途径。再者是很大一部分自发移民长期没有取得当地户口，被当地政府和群众视为“黑户”，没有获得参与当地其他民主活动权利。通过对苗、彝族自发移民区长期定点调研，发现仅有15.6%自发移民户回答参加了当地民主选举活动，而84.4%则没有参加当地民主活动。
（三）文化主体地位不高
一是文化主体的受教育程度不高。根据对228户自发移民户最新案例抽样调查，发现文盲半文盲53人，占被调查问卷人的23.2%；小学文化程度112人，占49.1%，初中文化程度51人，占22.4%，高中以上文化程度12人，占5.3%，自发移民的农村劳动力平均受教育年限刚达到小学水平，低于城市和其他农村地区。二是民族地区自发移民的文化主体地位重视不够，必将导致新农村建设效果不理想。三是移民聚居区主体文化相对于当地农村主流社会文化而言是一种亚文化，其最主要特征是该种文化体现者——自发移民者，脱离了社会生活主流。它实际上是自发移民者一种自我保护机制，是自发移民者对自己社会地位反映。
（四）社会主体地位得不到保障
即社会发展地位“边缘化”。由于自发移民至此，不属于政府组织的搬迁，户口不能在当地办理和落实，被当地政府和群众长期视为“黑户”、“非法移民”。户口与身份证不能办理，自身处境尴尬，就连其子女上学、培训、外出找工、医疗保健、社会保障甚至到民政结婚登记等也受到很大影响。社会主体地位低，首先是自发移民的平等权利得不到保障。城乡二元结构使得自发移民在发展过程中不能完全享有与城市居民、主流农村地区农民同等权利。移民聚居区普遍缺乏必要的公共服务、公共设施和社会保障，不能享受公共卫生、医疗和教育等带来的好处。由于户口等因素，对聚居区劳动力进城务工的制度性限制和歧视性政策，仍未得到根本性消除。其次是自发移民利益得不到有效维护。自发搬迁户在当地社区所耕种的耕地，一部分是租种其他农户耕地，一部分是历史遗留的开荒地，或搬迁来后的新开荒地，没有当地政府部门颁发的承包证，其权属未得到当地认同，耕地与山林权属没有保障，生活与生产发展权益、权属保障“边缘化”突出。第三是该地区自然经济观念还较严重，自发移民在思想观念上还是弱势群体。第四是政府与社会救助“边缘化”。一遇天灾****，政府与社会的救助，却让该特殊边缘群体无法与当地贫困村民享有同等救助条件。第五是对政府开展的扶贫及新农村规划等，自发移民聚居区参与度不足，缺乏自发移民声音，等等。
二、供体不平等
（一）基础设施投入不足
西部自发移民聚居区多处于贫困山区，地方经济基础差、底子薄，财政收入来源有限，地方财政困难，属于“吃饭”财政。政府对民族贫困地区投入、尤其是对自发移民迁入地聚居区的投入严重不足，造成该特殊地区交通、水利等基础设施薄弱。加之地处偏远，信息闭塞，技术人才短缺，劳动者素质不高，经济发展缓慢，拉大了自发移民聚居区同城镇、其他农村地区的差距。
（二）国家宏观政策带来制约
农业的政策长期未脱离计划经济体制的束缚，自发移民聚居区的农业整体上仍处于市场大循环的边缘。受传统经济体制的影响和束缚，二元经济体制未得到根本改变。一方面农业生产资料逐步市场化，农业生产成本迅速上升，另一方面，农产品价格一直受政府控制，加上大量分散的小农经营模式在市场谈判中整体处于不利地位。在比较利益的驱使下，农业吸纳和保护资源的能力不强，农业不但不具备吸收外部资金投入的能力，而且在农业内部也难以阻止资金大规模地转向非农产业或城市，使农业部门的资金流出有增无减。对于市场经济条件下的农业政策，缺乏必要的理论和政策准备，没有市场和企业的现实载体与依托，使自发移民聚居区的农业整体上处于市场大循环的边缘。另外，由于社会化服务体系功能缺位，影响了自发移民聚居区农业和农村经济的发展。
（三）机制不灵活
刚性制度与当地具体政策脱离，未找准自发移民聚居区新农村建设的切入点，做出不符合自发移民意愿的行动。当自发移民的利益和活动没有制度作保证、没有政策作支持时，自发移民建设新农村积极性、主动性、创造性不能充分体现出来。不注重制度与政策的结合，“惠农”刚性制度体系未得到创新，仅靠刚性制度来约束政策的执行，导致体制性或机制性不灵活，在现行体制、机制下不能覆盖自发移民聚居区，即未将自发移民聚居区纳入新农村建设规划之中。根据所调研的几个点情况看，除云南省红河州开远市将羊街乡卧龙谷村委会麻栗坡、龙树坡两个自发移民聚居区纳入了新农村重点推进村建设外，其余调研点目前均处于“边缘化”状态。
（四）政府推动型造成的脱节是制约新农村建设的重要体制性因素
政府推动型对西部新农村建设主体（农户）参与性考虑欠缺，农户自主权小，尤其是移民聚居区自发移民户不能主动、自觉、自主地参与，不能称之为真正的“我要建”。自发移民聚居区部分政府部门在新农村建设上充当总导演角色，把自身立为主体（建设主体）。组织形式上是“政府部门+农户”；决策方式上，其经营决策权主要归属政府部门或其委托代理人，农户经营自主权很小。政府推动型带来的后果或弊端是政府工作的短期行为化，农户缺乏自主权，对乡镇牵头搞的新农村建设项目犹豫观望，产生抵触情绪，导致政府实施的项目或工程效益不理想。
三、载体不完善
（一）恶劣的自然与生态环境是制约新农村建设的重要自然因素
自发移民聚居区大多数地处边境沿线和偏远山区，生存环境恶劣，自然条件差。有相当一部分少数民族群众居住在气候冷凉的山区，水源条件差，农作物生产周期长，完全处于靠天吃饭的状况，加之土地肥力下降，农户无钱购买化肥，导致产量低，从而影响农户经济收入；同时，自发移民聚居区抵御自然灾害能力低，一旦遇到较大自然灾害，极易返贫。受恶劣的自然与生态环境制约，建设新农村对自发移民聚居区当地政府、基层政权组织、社会各界以及建设主体而言，任重道远。
（二）产业化龙头企业培育不到位是制约新农村建设的重要产业化载体因素
作为重要的产业化载体，自发移民聚居区还存在着龙头企业数量少、规模小、竞争力弱、带动力差等问题。由于缺乏大的龙头企业带动，自发移民聚居区农业产业化水平总体上还相当低，带动自发移民户及周边农户增收致富能力还较弱。作为新农村建设的重要载体，产业化主体龙头企业培育不到位，将制约自发移民聚居区建设新农村进程。
（三）新农村建设的基础设施载体较为脆弱
作为新农村建设重要的市场化载体，自发移民聚居区农田水利、交通、通讯、市场软硬件等基础设施建设滞后于农业发展、农业市场化建设要求。这将制约该特殊地区农业市场化长足发展。首先，以旱粮生产为主的自发移民聚居区水利设施状况未发生根本性改变，水利化程度很低。自发移民聚居区农户仍处于“靠天”劳作的境地，人畜饮水困难，生产受自然约束力极大。其次，自发移民聚居区农业市场软硬件建设滞后。再者，聚居区一些具有市场竞争优势的特色农产品由于交通路状差，导致运销成本高、市场竞争力下降。另外，聚居区内通讯条件差已成为自发移民户了解外界市场信息的一大“瓶颈”和制约因素。
参考文献：
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