试析我国农村公共产品供给中的政府行为“失灵

　　摘要：实际上由政府提供公共产品，并不意味着政府的经济行为本身是完美无缺的，也不意味着政府一旦实行干预，市场失灵就会马上得到修正和弥补。近年来，我国政府对农村的支持在不断加强，然而，我国政府对农村公共产品的供给，仍然存在政府总体供给不足、供给不均衡等困境。

　　关键词：农村；公共产品供给；政府行为；政府失灵
　　一、农村公共产品政府供给行为现实意义
　　政府供给行为是公共产品供给中最常见的一种形式。传统的农村公共产品基本理论观点实际是一种“公共产品供给的政府观”，提供农村公共产品是国家或政府的天职。亚当·斯密在（1776）在《国富论》中论述政府应尽的义务时指出，诸如司法机构、国防等以及一些公共工程应该由政府提供。约翰·穆勒（1848）在其着作《政治经济学原理》中认为“在很多情况下，政府……还可以行使权力来执行某些职责。之所以如此，仅仅是因为这有助于给公众提供便利”[1]。哈尔·R.范里安（2003）也认为“许多公共物品是由政府提供的”。因此，政府被认为是有义务为公众提供公共物品的组织，提供公共产品被视为政府存在的最基本的理由。而且政府作为一个国家最大的组织，在提供公共产品时具有市场无法拥有的优势。政府可以凭借其政治权力对各成员采取强制措施，克服了公共产品消费中的“搭便车”现象。典型的农村纯公共产品如农村社会治安、农村环境保护、农业基础科学研究、大江大河治理等，在供给中经常会存在搭便车问题。
　　大量农村公共产品的提供将为我国农业经济的腾飞打下坚实的基础，对从根本上提高我国农业生产力，发展农业生产具有重大的现实意义：
　　一是农村公共产品的政府供给是农民减负增收的有效途径。现在农村大部分公共产品都通过制度外方式供给，这又成为农村“三乱”现象的制度根源，严重加重了农民负担。重构农村公共产品的供给机制，将从制度安排上根本减轻农民负担，并能为农民增收提供有力的保障。
　　二是农村公共产品的政府供给可以减少农业的自然风险和经济风险。农民是收入低、生活水平低、风险抵御能力差的弱势群体，而且我国农村大大落后于城市。健全的农业保险体系会进一步分散风险，提高农业生产的稳定系数；市场信息系统会降低农产品的市场风险，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。促进我国农村正在进行的战略性经济结构调整。
　　三是农村公共产品的政府供给是我国发展农业生产的重要措施。加入WTO以后，我国脆弱的农业和农村经济将受到前所未有的冲击和挑战。在这种情况下，政府如果加大农业基础设施、农业科技研究和科技成果推广以及农业相关信息系统等农村公共产品的供给，实行符合WTO相关规则的“绿箱”政策，可以增强我国农产品在国际市场上的竞争力。
　　二、目前我国农村公共供给中的政府行为“失灵”表现
　　1.政府供给总量不足
　　第一，纵向同国内不同时期比较，供给总量相对不足。建国以来，农村公共产品的政府供给总量明显不足，广大的农村社区公共产品非常短缺，无法满足和适应农村经济发展的需要是一个不争的事实，今年我国的农业财政支出总量尽管绝对数字呈不断上升趋势，但相对比重却呈现不稳定且呈下降态势。1978年为150.66亿元，2006年达到了3 172.97亿元；但是农业财政支出占财政总支出的比重却由1978年为13.43%下降到2006年的7.85%。即便如此，有限的财政支农资金也还不能完全到位。据统计，大约有30%的支农资金不能及时到位或根本不到位，被短期或长期挪作他用。第二，横向与国内城市和世界上其他国家比较，政府供给总量也不足。与国内城市相比较，政府向农村供给的公共产品严重缺乏。政府在决定公共产品生产的同时，也决定了它的分配去向。目前我国城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，而农民却主要靠自己来解决大部分农村公共产品的供应，如养老、教育、医疗等。农村道路、饮水、电视、文化娱乐、卫生等公共产品严重缺乏。与国外相比较，我国政府供给的农村公共产品也严重不足。自改革开放以来，除了“八五”计划时期和“九五”计划前期外，我国政府用于公共产品的支出在大多数年份都低于50%，近几年来甚至有下降的趋势。反观发达市场经济国家，公共产品的支出比重几乎都在70%以上。
　　2.政府农村公共产品的供给结构失衡
　　表现在：第一，农民急需的公共产品供给严重不足。主要与农业生产直接相关的基础公共设施供给水平较低。改革后，随着集体经济形式的彻底解体，农民对公共产品出现了滥用情况，使这些产品一直处在超标准的运行状态下，导致其遭到相当程度的破坏。长期的“以农补工”使我国农业基础设施严重不足，农业基建投资的数额也始终偏低，如2006全年全社会固定资产投资109 998.2亿元，比上年增长23.9%。其中，占全国人口总量56.1%的73742万农民却只占用了全社会固定资产投资的15.12%。其次，国家对农业科研投入不足，农业科技总体水平低。世界各国政府对农业科研的投资占农业GDP的比重平均约为1%，有些发达国家超过5%，发展中国家为0.5%，而我国仅为0.2%。科技对农业增长的贡献率我国为40%，也远远低于发达国家60%~80%的水平。农业技术推广经费占农业GDP的比重远远低于世界平均水平，农业科研成果转化率只有30%~40%。第二，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这类公共产品对提高农民素质和保证农村的可持续发展具有重大的意义。一是农村教育投入严重不足。农村教育包括基础教育和职业教育，目前这两种教育都存在问题。据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地（市）负担约11%，而中央财政只负担2%左右。在农村职业教育与成人培训方面，问题更严重。但总的来说，政府对农民及进城农民工的成人教育和职业培训的投入远远不足，难以改变目前农村劳动力素质低下的现状。二是农村医疗卫生保障严重缺乏。解放后，我国的农村医疗保健曾得到长足的发展，中国农村合作医疗经历了短暂的辉煌，到70年代末全国绝大多数生产大队都办起合作医疗。改革后，我国农村医疗保障制度并未随经济发展而发展，从医疗保险可以看出我国现行的医疗保障制度绝大多数的农村人口缺少医疗保险。另外，医疗卫生资源配置不合理，农村人口的医疗可及性差。同时，农村地区还是伪劣药品的主要市场，农村人口的生命健康面临严峻挑战。三是长期实行的城乡分治政策使我国农村社会保障问题严重。目前，我国农村养老保险制度基本上是“空白”，我国农民一直沿袭着“土地和家庭保障”模式，农民的生、老、病、死完全依赖于自身家庭及土地。四是环境保护措施不力，导致农村生态环境不断恶化。尤其是一些地方政府单纯追求短期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模，提高产量，给农村的可持续发展造成严重危害。

　　三、我国农村公共产品供给中政府行为“失灵”的对策
　　公共产品供给实际上是一个公共选择过程，由于政府“理性经济人”的缘故，必然出现公共产品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化等问题，从而导致公共选择过程中的政府行为失灵。从前面的分析可以看出，由于制度上的不合理，政府在供给农村公共产品方面，并没有发挥应有的功能，造成了政府对农民需要的公共产品供给行为的不足。因此要解决当前农村公共产品供给中存在的问题，就必须在根源上想办法。具体说，就是提高政府供给意愿，增加制度内公共产品的供给，完善农村公共产品的政府供给机制：
　　1.提高政府意愿，加大政府职责范围内的农村公共产品供给行为
　　政府作为公众利益的集中代表，是农村公共品供给最重要的主体，凭借国家财政必须承担起农村公共品的供给责任，发挥主导作用。从以上分析可以看出，要增加农村公共产品的供给，首先必须提升政府对农村的支持意愿，改变“说得多，做得少”、“雷声大、雨点小”的现状。因此，提升政府对农业的支持意愿，增加政府对农业的投入是使我国农业摆脱困境的根本途径。所以，就应按照公共财政原则改变重城市、轻乡村的支出政策，加大财政对农业的投入，向城乡提供均衡的公共产品。同时要加强农业立法，克服农业投入的随意性。
　　2.明确规定政府提供农村公共产品行为的责任和方式
　　农村公共产品的层次性和地域性，影响不同层次政府的支出，也决定各级政府的相关事权。从提供公共产品的范围看，不同层次的政府制定政策的出发点应该不同，所以，要明确中央和地方政府提供农村公共产品的职责，就要实行财政分权制。中央和省两级政府应该成为保障农村公共品供给的责权主体，地（市）、县、乡三级政府负责提供本区域范围内的地方性农村准公共品。在政府供给公共产品方式上，应促进单一的供给主体向多元化主体转变，构建多元化公共产品供给体制。政府应采取相关措施，鼓励社会组织和个人进行农村公共品的供给，不断拓宽公共产品供给的新渠道，改变公共品供给只有由政府来提供的局面。
　　3.完善农村公共产品政府供给行为的科学决策机制
　　为了提高农村公共产品供给效率，防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足，应当按照农民的需求来供给农村公共产品。为此，必须建立一种公共产品需求的民主表达机制，以充分反映农民对公共产品的偏好。这就要求充分发挥村民大会的作用。同样，县、乡（镇）社区内的大型农村公共产品供给应建立专家听证制度，在广泛听取民众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的公共产品也应接受人民代表大会的监督检查。
　　参考文献：
　　[1] [英]约翰·穆勒.政治经济学原理[M].赵荣潜,胡企林,等,译.北京:商务印书馆,1991.
　　 [美]哈尔·R. 范里安.微观经济学：现代观点:第6版[M].费方域,等,译.上海:上海三联书店,上海人民出版社,2006.
　　 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2007 [M].北京:中国统计出版社,2007.
　　 吴光芸,方国雄.市场失灵、政府失灵与非营利组织失灵及三者互动的公共服务体系[J].四川行政学院学报,2005,(1).