农民增收相关政策执行中存在的问题、成因及对

　　摘要：国家关于三农问题的一系列公共政策，对于农民增收、农村发展起到了巨大作用，但公共政策执行的效果如何，是否真正起到了农民增收减负的作用，是公共政策研究的重点。通过对政策执行存在问题的分析，提出应建立完善、和谐的政策执行机制，以此提高政策执行的有效性，达到提高农民增收的目的。

　　关键词：公共政策；政策执行；农民增收
　　我国农业人口众多，到2006年，中国农村的人口比重仍高达59%，即使将农村进城务工人员算作城市人口，中国实际农村人口仍高达47.5%。农村人口的收入得不到提高，中国就不可能真正达到小康社会。农民增收相关政策的执行，属于一般性的政策执行，但也有其特殊性。目前，关于农民增收与公共政策执行效果之间关系的研究还非常少。因此，对于公共政策执行效果的评价及其对农民增收的影响研究，不但可以丰富政策执行的理论，也可以加快农民增收的步伐。
　　一、农民增收政策执行的影响因素
　　农民增收相关政策是指政府为增加农民的收入、保障社会稳定而制定的各类法律、法规、条例和具体措施。主要目的是通过政府的宏观调控和政策引导作用，减轻农民负担、拓宽收入来源、保障农民利益。增收相关政策可分为三类：第一类：加强政府投入、减轻农民负担的政策；第二类：拓宽收入来源、保障农民利益的政策；第三类：优化产业结构调整、加强农业技术推广应用的政策。政策执行涉及众多的因素和参量且内容极为复杂的活动过程，影响农民增收相关政策执行的因素有：
　　（一）政策自身的科学性
　　有效地执行增收政策，首先政策本身应是科学、符合实际情况、并且广泛适用于广大农民。我国地域辽阔，区域经济发展水平不同，各地自然资源也不尽相同，因此，农民增收政策及执行计划，应该根据农村的实际情况出发而制定。在制定过程中吸收农民代表参与进来，有畅通的信息渠道和途径，可以将农民的意见和想法反映到政策制定中心来。再通过专家将这些意见进行分类和汇总，最后体现在增收政策中。
　　（二）农民的主体性和能动性
　　农民增收政策的执行关键在于农民的积极配合。农民参与决策、参与政策执行的程度，以及对政策的理解和认可，都会影响政策的有效落实。因此，激发和调动广大农民生产经营积极性是增收工作的核心问题，也是做好农村工作的突破口。由于农民自身文化素质有限，有些地处边远山区，对于政策的接受和理解程度都有限，因此需要整个社会舆论的广泛宣传，地方政府可以将政策宣传形式多样化，转变为农民喜闻乐见的方式进行有针对性地宣传，营造一个积极配合农民增收政策的环境。
　　（三）各级政府和公务员的能力及素质
　　各级政府在执行过程中起到承上启下的作用。一方面要非常了解中央政策的精神和内容，另一方面要将本地区的农业、农村实际情况与政策结合起来，制定出适合本地区的执行计划，最后还要将这些政策分解，向广大农民进行宣传，力求落实到农村基层当中去。因此，各级国家干部，特别是农村基层干部的素质与执政能力对于政策能否落实到位，最终政策目标的实现非常关键。农村基层干部政策的领悟能力，工作中的奉献精神、职业道德、能否公正地行使行政权力，会对政策的有效执行产生直接的影响。
　　（四）良好的政策执行环境和资源保障
　　政策的执行环境包括与政策执行有关的一切政治、经济、文化环境。因此，有利的环境保障应包括：完善的法制环境（执行的法制保障）；完善的政治环境（政策的连续性和稳定性的保障）；精简、效能的行政组织机构（政策执行效率的保障）；政策的执行，离不开各种资源的保障。资源既包括有形的物质资源，也包括无形的信息资源、领导权威等，有了这些宝贵的资源，才能做到政令畅通、信息传递准确；各种财政投入、农业科技、人力资源做到及时、有效地投入。
　　二、农民增收相关政策执行中存在的问题及成因分析
　　（一）存在的问题
　　笔者在2008年对黑龙江省望奎县、巴彦县各抽取一个乡进行了抽样调查，根据调查的数据，我们发现在农民增收相关政策的执行上还存在以下一些问题：
　　1.政策的宣传解释力度还存在一定差距
　　以农业收入占家庭总收入的50%～80%的分组为例，农民认为，政府经常进行公共政策宣传、解释的占8.9%，定期、不经常的32.2%、没有和不知道的占58.9%，大部分农户都认为，政府没有对相关的政策进行宣传、解释，认为宣传解释比较好的最高比例只有13.3%。这说明针对以农业收入为主的农户，宣传解释国家的惠农政策，还有近1/3的农户不够清楚，这就会在一定程度上影响这一部分农民的农业生产和农业增收的积极性，也就是影响了政策执行的有效性。
　　2.政策执行的针对性有所欠缺
　　在调查中80%以上的农户都认识到了科技种田的重要性，但是，认为政府很少或从来没有进行过科技种田培训、指导的占到了70%～80%。可见，在农民的切实需要上，政府行政的针对性上还存在较大不足。这中间或许是缺乏农业技术人员，或许是缺少资金，即便如此，这些问题也是政府应该解决的难题。
　　3.政策执行缺少创新力
　　比如，对农民进行农业技术指导，乡镇领导普遍存在等、靠思想，等待上级组织技术下乡、等待派来技术人员。其实各地都有自己的种田能手，当地乡镇政府组织农民向身边的种田能手学习，是见效最快、效果最好的办法。再如，对于农产品销路不畅的问题，乡镇政府基本上是束手无策、消极等待，而不是大力扶持和鼓励农民自己组织中介机构，更没有大胆地去调查市场，没有利用网络信息渠道了解产品社会需求方向，出面组织农民成立相应的中介组织。如此下去，农产品销售渠道问题，将永远处于被动局面。
　　4.增收政策的延续性欠缺
　　政策的制定一个原则就是延续性。政策必须能够保证在目标实现之前的一段时间内和一定层级上的延续性。目前的一些增收政策存在着不同程度的延续性欠缺现象：一是不存在延续性。有的政策今年有，明年没有了；有的政策县级有，乡村级就没有了。二是即使能够延续，但却出现扭曲和走样。有的政策今年是这样的投入，明年就不同程度的减少。
　　5.农民自主意识差
　　从调查情况看，农民在党的惠农政策面前，都是被动的受益者，政府并没有注意提高农民的民主意识，鼓励农民民主参政，发表农民自己的看法，更没有鼓励农民自主创新、自主创业。农民作为政策的直接收益主体，他们的配合与积极性在很大程度上制约着政策的有效执行。政策在实施的过程中难免会触及部分人的利益，尤其政策的作用对象。政策对象的价值取向、范围、接受程度等方面都会影响到政策的有效执行。因为政策受体的价值取向、素质、接受程度的不同，就会出现不配合、不遵从、不理解的现象。

　　（二）问题产生的原因
　　1.“自上而下”的政策执行方式
　　目前，我国的政策仍主要由国家上层规划和制定，然后各地区将其具体化为地方的目标与指示。由于制定的政策都是宏观，需要到各地方分解为具体的政策计划与执行方案，所以地方政府工作人员是否能够完全地接受并有效执行政策，政策执行的主体是否愿意接受中央的政策就存在不可控性了。在这种体制中，农民的愿望只能通过各级地方政府层层向上传送。农民作为政策执行的客体,是增收政策的受益对象，却并不能参与到与自身利益密切相关政策制定中来，因此，政策执行的效果就会大打折扣。
　　2.政策执行机制之间的冲突和不和谐
　　（1）从政策制定的环节看，政策本身质量上存在着不足。尽管各项政策的出台都经过了大量的论证和考察，但由于不同地区的地理条件和农民素质等方面的影响，造成了政策制定上会出现不同程度的缺陷和不足：第一，政策可行性论证不充分。一定时期政府为了提高农民收入，急于出台政策，要么简单照搬其他省份的政策，要么草草论证，没有充分考虑政策的可行性和执行上的问题，往往出现政策出台了，却执行不了的状况。第二，政策本身缺少责任机制，政策仅仅设计了预期达到的目标，而没有在政策目标实现过程中各环节的责任进行约定，这就出现了各类政策在执行过程中的效果不佳。第三，政策不具体，由于政策在内容上意义不清，目的含糊，具体的细节不详细，因此，在执行的过程中就会出现不同的理解，不同的执行方法和结果，为政策有效执行和目标的最终实现带来种种困难。
　　（2）从政策执行环节看，增收政策执行环境不良。基层政府工作人员作为政策执行主体，由于自身的知识能力、职业道德等方面参差不齐，对于增收政策并没有真正的理解和领悟，在执行中难免产生偏差。有些基层领导为了政绩，不顾各地的实际情况，盲目引进上马一些并不符合当地实际的企业，也为政策执行带来各种困难。另外，政策执行组织，即各级政府部门间，由于自身的决策体制、组织制度、主体的权力与威信、机构的层级与幅度、组织间的协调与沟通等方面的不足或欠缺，使得政策执行出现困难与失误。
　　（3）从政策执行评估环节看，增收政策的评价体系不完善。政策的制定、执行、评估是政策的一个完整的体系。每一项政策都应该履行每一个步奏。而且政策执行的效果好坏只有通过科学的评价体系，才能很好的总结出来。当前，政策评价体系的不够完善为政策的有效执行设置了一定的障碍。诸如一个地区投入资金进行扶贫牛的补贴，政策出台了，也执行了，但究竟该项政策最终的效果怎样，必须有一套科学的评价。对于扶贫牛的质量怎么样？是否增加了农民的收入？对这些问题进行反馈、评估。
　　三、提高农民增收相关政策执行有效性的对策
　　（一）严把政策制定关
　　在农民增收政策制定出台阶段，主要应围绕政策的科学性、合法性、目标明确性、协调性和系统性、政策的延续性、稳定性、时效性等几个方面下工夫，严格把好政策制定的关口。政策在论证和内容的规范上必须时刻以农民增收为核心内容；必须保证对于农民增收切实可行，无论是经济的可行性，还是技术的可行性，都应该科学合理，而不是好高骛远，不切实际；政策必须保证在农民增收的过程中的系统性和协调性，不能顾此失彼，应处理好年度之间、组织之间、农民和农民之间，农业内部结构之间等方面的相互协调与系统配合。
　　（二）加强对政策执行的有效监督
　　第一，建立良好的政策监督机制。在政策执行的过程中，必须建立行之有效的政策监督机制，监督渠道要畅通、高效，发现实施活动中出现的问题和困难，及时采取补救措施和办法，控制政策执行的进程和效果，同时要提高政策监督的反馈功能。第二，制定科学的监控标准。根据实际的执行情况，对照制定的相关标准，纠正违反政策执行目标的偏差。第三，建立责任追究制度，在政策执行过程中，对政策执行的失败或失误而造成的损失要追究责任人的具体责任，真正提高政策的责任和效率意识。第四，建立合理的评估机构，加强官方和民间评估主体的信息交流与共享，真正地提高政策执行的效果。第五，完善评估制度。在评估的过程中，应该建立完备的标准、工作制度，管理制度、信息交流制度等，使评估工作减少盲目性，走上科学化和合理化的道路。
　　（三）加强增收政策的延续性和政策间的协调性
　　我国应通过农民增收的直接政策，即农业补贴政策和粮食生产政策，直接减轻农民负担，利用这一政策执行的积极成果，发展农村教育和农业科技，为农业发展提供动力。同时，农民增收直接政策的落实还可以有效地加强农村基础设施建设、扶贫工作的开发、农村投融资体制的改革和完善。通过这一系列农民增收政策的相互配合，沟通各个政策执行机构的政策执行情况，来实现提高我国农民收入的最终目标。
　　（四）提高农民民主参政的积极性和创造性
　　提高基层领导干部以及广大农民对党的惠农政策的认识和理解，是各级政府的重要责任。应该让农民代表参与到增收执行计划当中，使他们及时准确地了解政策内容、政策目标、政策要求，这有利于政策执行资源的合理配置，减少政策执行过程中的资源浪费，将参与化为增收政策执行的内在动力，克服政策执行的盲目性和随意性，防止可能出现的独断专行和以权谋私。另外，因为农民代表来源于农民，由他们到农村去宣传增收政策，更容易使广大农民信服和接受，从而提高执行政策的积极性。
　　参考文献：
　　[1]景跃进.政策执行的研究取向及其争论[J].中国社会科学季刊，1996，（14）.
　　林毅夫.“三农”问题与我国农村的未来发展[J].农业经济问题，2003，（1）.