加大财政倾斜力度破解新形势下三农问题

　　城市化是人类生产和生活方式由乡村向城市转化，使乡村拥有同城镇一样的基础设施和生活条件，使乡村居民享受到跟城市同等的文化教育、卫生保健、社会福利、休闲娱乐等物质与精神生活方式，使劳动者的职业从农材向非农产业转移，户籍从农村向城镇转化的最根本的解决方式。它是经济发展质量和生活质量提髙，城乡差别缩小乃至消除的标志。从理论上来说，也是我们破解“三农”问题的最重要途径之一。为此，我们将破解“三农”困境的期望极大地寄托在农村城市化中。郊区城市化，农村城镇化比率成为衡量地方经济发展的重要指标。那么，“三农”问题是否就随着城市化的不断发展而自然消亡，在我国城市化高度发达的特大型城市，诸如北京、上海、广州等地是否就不再存在三农问题了呢？带着这一问题，经过大量、深人的调查研究，我们发现，虽然上述发达地区的“三农”问题与中国其他地区相比存在较大差异，但问题同样尖锐、突出，同样亟待关注和解决。

　　一、城市化、工业化高速扩张背景下的“三农”问题

　　中国的“三农”问题由来已久，近年来随着社会经济的飞速发展和外部环境的变化而日益加剧。经济的高速发展、城市化的快速扩张使农村的生存与发展空间受到极大挤压，耕地面积不断缩小，农村人口不断减少，农业对GDP的贡献也不断下降。然而，在城市化高速扩张的背后，城市和农村在经济与社会、收人与分配等多方面的差距越来越大，二元结构特征越来越明显，城市和农村发展的不平衡不断加剧。城市化、工业化的快速发展还带来一系列其他问题，突出表现为：

　　1.城市化高速扩张使耕地面积锐减，失地农民数量剧增。大量失地农民因“种地无田、就业无岗、社保无证”而转化为城市贫民，基本生活无法保证，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。

　　据对顺义和大兴两区六镇的100户失地农户的调查显示：100户农民原有耕地1486.5亩，2000年至2002年，98.5%的耕地被占，其中83户农民的耕地全部被占。但由于相应政策不配套，对农民的安置补偿不尽如人意。在被调査的100户农户中，有劳动力221人，被安置的仅有4人，占1.8%，其余自谋出路。有61人外出打工，占27.6%;41人仍从事农业劳动，占18.6%，69人经营二产，占31.2%;46人无业，占20.8%。被占地农户中有近六成的农户收人下降。22%的农户由于获得补偿收人增加，19%的农户收人持平。

　　2.农村社会保障水平相对偏低。北京由于市场化程度和经济发展水平较高，农村社会保障制度与全国其他省市相比相对完善，但与城区相比还存在不少问题。

　　首先，农村最低生活保障标准明显偏低。世界银行确定的贫困标准为一天1美元（按购买力平价计算），根据北京的消费水平，北京农民收人的贫困标准应在2000—2500元之间较为合理。北京市政府制定的农村低保标准2004年为850元，这个标准接近全国贫困线标准，不仅与国际标准相比相差甚远，与北京条件相当的上海相比，也差距甚大。2004年，上海农民人均纯收入7337元，北京为7172元，相差165元，但上海农村低收人户标准为4000元，高于北京3250元。2004年，北京市农民人均纯收人低于2000元的人口占4%，而低于850元的人口比重不到1%,最低生活保障的作用发挥十分有限。

　　其次，农村社会养老保险工作并末在全市范围内全面铺开。农村社会养老保险工作一般由乡农村社会养老保险事业管理委员会负责，养老保险统筹金由乡社会养老保险事业管理站统一管理，保障基金在区县范围内统筹，统筹范围小，社会化程度低，农村社会保障水平明显偏低。2004年，京郊农村劳动力参加养老保险的约有37万人，应参加养老保险的总人数为145万人，参保率只有24%。

　　第三，新型合作医疗制度对农民医疗保障的有效覆盖率较低。据北京市卫生局的统计，2004年北京市参加农村医疗保险的农民有230万人，约占应参保人数的70%。但据北京大学医学部、首都医科大学专家调查情况综合估算，京郊农村医保制度比较健全，至少能够对农民医疗保障发挥一点作用的合作医疗，在全市农村的人口覆盖率约为20—25%，在近郊区的农村人口覆盖率超过半数，在远郊10区县的覆盖率仅为15%。按照保险学的通行惯例，认为能够分担医疗总费用20%以上的才开始具有医疗保障的价值。如果以此为尺度衡量，符合该标准的具体制度形式在全市农村的人口覆盖率约为10—15%，在远郊区县的农村人口覆盖率小于10%。

　　3.基础设施落后。长期以来，我国及北京的城乡二元结构使很多政策都是围绕城市制定的，户口、土地使用以及财政投人等政策对城乡都有很大不同，这使农村包括道路、供电、供水、垃圾处理等在内的基础设施比城市严重滞后。虽然北京农村的道路交通、通讯、文化等基础设施已远远高于全国平均水平，但与城区相比还有很大差距，而这些差距还在不断增大。

　　二、新形势下“三农”问题产生的实质性原因

　　针对城市化、工业化快速扩张中出现的这些问题，经过长期调査研究，我们发现，引致上述问题产生的原因并非城市化进程过快，抑或城市化发展战略方针本身不够完善。导致新形势下“三农”问题出现的原因是多方面的，但财政投人的不均衡和对城市的倾斜是其中极为重要的原因。

　　长期以来优先发展城市的倾斜发展战略造成了城乡不均衡的国民收人和社会利益分配格局，以及城乡有别的差异性公共产品供给体制。它使城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，所需资金主要由农民自身来承担。财政对农村公共产品投人的严重不足，使许多应该由政府提供的公共产品的责任在很大程度上被转嫁给农民，成为农民不合理的负担。

　　而在农村城市化、工业化加速发展的今天，由于认识的误区和重视的不够，我们实行的仍然是二元化的发展模式和向城市高度倾斜的公共财政政策，从而使享有人力资源、财力资源优势的城市在财政倾斜政策下飞速发展，而财力、物力和高素质人力资源匮乏的农村却因得不到必要的财政支持而发展缓慢，出现了农业基础设施薄弱，生产效益低，农村经济落后；农村社会事业发展缓慢，农村社会保障体系不健全；乡镇企业发展困难，公共设施建设滞后；农村剩余劳动力转移缓慢，城镇化水平低；农民收人增长缓慢，农民负担沉重；城乡收人与消费水平差距加大，贫困问题严重；农民素质教育发展缓慢，人力资源开发水平低下等问题。

　　正是公共财政在农村经济发展和农村公共产品供给上的滞后和缺位，直接导致了城乡间关键性公共产品与服务供给的巨大鸿沟，成为新形势下“三农”问题日趋严峻的重要（甚至主要）原因。

　　三、城市化快速扩张条件下“三农”问题解决的途径

　　破解新形势下的“三农”问题，虽应“多管齐下”，但尤其应以财政手段为重心，应把加强财政对农村公共产品的有效供给放在首位，力争实现农村公共产品供给由“依靠农民自身”向“以政府为主”的模式转移。

　　1. 理顺市对区县的财政体制，继续推动向区县下放财权财力、增强区县政府财政实力和施政能力的

　　分税制改革后，县乡政府层层向上集中资金，基本事权却在下移，履行事权所需财力与其可用财力之间的高度不对称，成为现时的突出矛盾。在财力向上集中的过程中，县乡两级政府仍一直要提供诸如基础设施、义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护等多种公共服务，此外还需支持地方经济发展，并且县乡两级政府所履行的事权，大多刚性大、欠帐多，所需支出基数大、增长快，无法压缩，如九年制义务教育和农村基础设施、公共卫生等。在财力有限的背景下，县乡两级政府不能保证农村基础设施足够的资金投人。因此，在体制上进一步推动财权财力下放仍是一项需要引起高度重视的任务。

　　2. 把公共支出的重心转移到主要面向农村提供基本公共服务和公共设施方面来

　　加快城市化进程是解决三农问题的重要途径，也是解决北京农业、农民和农村问题的关键。然而，根据中国的国情，即使是在北京这样城市化高度发达的都市，城市化也不可能使所有的农民进入市区，大部分农民还必须就地城市化，即进入中小卫星城和一般城镇，或就地转人二三产业。因此，提高农村基础设施建设的水平，使没有进城的农民同样享受到现代城市的公共服务与公共设施水准，就成为三农问题得到妥善解决的一个重要标志。

　　近年来我国对基本公共服务的财政投人力度有所加大，但与经济社会协调发展的要求相比，财政支持力度还不够大，尤其是农村基本公共服务和基本公共设施供应方面，农村的欠账还很多，城乡差距过大的传统局面没有得到根本改观。为缩小在公共服务和公共设施方面过大的城乡差距，促进城乡协调统筹发展，下一步公共支出方面的一个优先事项是加强对农村公共服务和公共设施的财政投人力度。

　　财政在对农业信息、农业技术服务、农业技能培训等无形农村公共产品供给方面的缺失，也给农村经济的发展带来不利影响。我国传统的财政支农体系多以直接支出，如价格补贴政策和出口补贴政策等为主，而对农业科研及推广、农业信息提供、农民技术培训等农村公共产品供给则明显不足。面对国内农产品买方市场的出现和国际市场竞争的加剧，政府应积极运用与WTO规则相容的支持空间，充分利用“绿箱政策”，加大对农业科研和技术推广、农产品市场信息、食品质量和安全检验、重大病虫害预报和防治等公益性服务的支出，加强对农民的技术教育和培训，以此增强农业的自我发展能力。

　　3. 改进预算准备阶段的决策机制

　　应改变传统的自上而下的基础设施项目投资决策机制，让最了解基础设施需求的农民也有适当的途径和机会参与到决策程序中。

　　农村基础设施建设项目的决策应当建立在农民自身积极参与的基础之上，在编制农村基础设施投资预算时，应根据农民的真实偏好，采取“自下而上”的公共政策决策方式。对于农民急需的基础设施，由于直接关系到农民的生产、生活，农民不愿或较少隐瞒其真实偏好，通过定期召开村民代表大会’由村民代表提出本村或本乡镇范围内的基础设施需求，再由村集体组织代表和选举出来的监督员逐级向上反映，最后由市、区（县）财政部门根据综合平衡的原则安排落实各地区农村基础设施投资计划。

　　4. 基础教育的筹资责任上移

　　应把农村义务教育的责任从主要由农民承担转移到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的融资责任从过去的以乡镇为主转向以市级财政为主，市级财政应通过转移支付大幅增加对区县和乡镇用于农村义务教育的资金投人。

　　由于义务教育的投资回报率要高于高等教育和中等教育的回报率，为促进农村义务教育的发展，应调整对教育的财政支出结构，切实保障对农村义务教育的投人优先。具体来说，在现有财政投人结构的基础上，适当降低非义务教育的投人比例，提高义务教育的投入比例（如经测算后，可规定为5%等等）；义务教育的投人增长率应高于非义务教育的投人增长率；在义务教育投人中，农村义务教育应比城市义务教育获得更多的财政支持。

　　5. 建立健全农村社会保障体系，在此基础上最终实现城乡社会保障的一体化

　　随着郊区工业化、城镇化和城市化进程的快速推进，土地保障功能的逐步弱化和消失，农村社会保障问题已经成为影响农村社会稳定、支撑区域经济社会发展的重要因素。只有建立和完善农村社会保障制度，才能解决农民的实际困难，改善农民的生活条件，维护社会稳定；才能解除农民的后顾之优，促进农村劳动力转移，发展地方经济；才能转变农民的观念，减轻农民对土地的过分依赖，推动工业化、城市化进程。为此，建立和完善农民社会保障体系应遵循以下几项原则：

　　(1) 建立和完善农村社会保障制度，应从农村实际出发，有重点、有选择地逐步完善、逐步推进，建立以农民养老保险、合作医疗统筹和最低生活保障为主要内容的、统一的农村社会保障主体框架，重点保障农村中的困难群体、转居农民以及土地征用较多但仍未转居的农民，再逐步地扩展和完善。

　　(2) 在农民对农村社会保障缺乏足够认识、支付能力不足，农村集体经济发展整体水平较低、福利保障功能较弱的现阶段，各级政府应发挥公共财政对建立农村社会保障体系的引导、扶持的功能。农村社会保障的重点应放在农民最为关心的农村合作医疗和养老保险上，以有限的资金投入，追求社会效益的最大化。扶持的政策应体现地区差异性，适当增加经济条件较差地区的社会保障投人，使这些地区的农民能享受更多的政策上的支持，尽量减轻农民缴费负担，提高其参保积极性。.扶持政策应考虑社会不同群体的差异，适当向低收入人群、失地农民、病残农民等群体倾斜，最大程度地缓解社‘会矛盾。

　　(3) 建立农村社会保障，不要局限于农民个人、集体、企业、政府的负担能力和水平，要从提高和扩展社会保障的功能方面拓宽思路。一是最大程度地实现农村适龄劳动力的充分就业，使就业收入成为农民最基本、最稳定、最可靠的保障。为此，要进一步加大就业培训的力度，加大财政投资的培训经费，把对农村劳动力的素质和技能培训不间断地持续下去，真正解决好农村劳动力的就业稳定性。二是通过集体资产的股份制改造、土地人股、土地租赁、房屋出租、多神经营等多种形式，最大程度实现农民收人的多元化，增强农民自身化解、抵御各种风险和自我保障的能力。

　　城乡一体化的社会保障体系，要求在制度安排上应该有利于“农保”和“城保”的相互衔接，逐步把农村社会保障体系纳人城市社会保障体系，逐步取消社会保障制度的城乡界限，确保农民和‘‘农转非”者“有事可干、有病可看、老有所养”。