农村公共财政体制与小城镇建设

　　一、问题的提出

　　自农村实行家庭联产承包责任制以来，中国农业已经取得了令人瞩目的成就；农业产业化经营延长了农业生产的链条，推动了农村经济的工业化、现代化和市场化的发展，也为乡镇企业的开拓指明了方向。然而，“三农”问题仍然是困扰中国经济发展的首要问题，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是农民增收问题，农村剩余劳动力转移作为解决农民增收问题的惟一出路在当今社会已是不争的事实。农村劳动力转移不是“免费的午餐'早期西方国家工业化的历程已清楚地表明了农村劳动力转移的代价：英国的农村劳动力转移是在“圈地运动”中完成的；美国的农村劳动力转移是在“羊吃人”中完成的；而法国、日本、德国的劳动力转移则从开始就伴随着“血与火”的锤炼。我国在当前城市经济不发达，存在明显的二元经济的条件下，要想顺利地实现农村剩余劳动力向城市转移，就必须从国情出发，因地制宜，寻求适合我国基本国情的农村劳动力转移方式。

　　中国的基本国情是什么？中国最基本的国情就是有9亿农民，在农村存在大量剩余劳动力。不同的学者从不同的角度对剩余劳动力的数量展开定性和定量的估算。“三农”问题专家温铁军认为，中国农村剩余劳动力是绝对的，除了正常劳动力以外，还有半劳力，即60岁以上的老人和十几岁的孩子，按有劳动能力人口计算农村有6亿多劳动力。其中用于农业生产的大约有1亿人口，所剩绝对过剩的劳动力有4一5亿。陈吉元认为我国目前约有1.2-2亿农村剩余劳动力121。也有的认为有1.5亿左右131。这些数字的差异主要是从不同角度出发所进行的统计造成的。从大多数学者的经验和实证分析来看，普遍认为中国目前约有2亿多的剩余劳动力。这么庞大的农村劳动力在向第二第三产业转移的问题上，人们已经形成共识。但是，在转移的具体途径方面却存在着很大的分歧。这种分歧主要有以下三种不同的观点：一种观点认为，应就地转移，就地消化；另一种观点认为，应优先发展小城镇予以吸纳；第三种观点认为，应向城市转移，尤其是向大中城市转移。笔者认为，就地转移，就地消化的农业劳动力转移方式只是一种理论的设想，在实践中是行不通的。20世纪80年代我国转移农村剩余劳动力的主要方式是“离土不离乡，进厂不进城”式的分散的工业化道路。这种道路选择的结果是，乡镇企业约80%分布在自然村，7%分布在建制镇14，12%分布在乡镇所在地，只有1%分布在县城或县城以上地域。这种高度分散的格局，一方面阻碍了聚集效应的产生和小城镇建设，弱化了城乡工业的联系，力口大了企业的外部交易成本降低了市场开拓能力，由此而导致了外部不经济和资源浪费。另一方面，不利于乡镇企业增长方式的转变，制约了企业产品的升级、产业结构的优化和劳动生产率的提高。积极推进小城镇的发展并不排斥大中城市的作用。以现有的大中城市为载体吸纳农村人口的异地城镇化和以小城镇为载体的农村城镇化是我国城镇化中两条相互补充的城镇化途径，它们各具特色。就全国而言，不存在谁为主要、谁为次要的地位划分问题。大中城市具有较高的规模和集聚效益，具有较强的辐射和带动能力，城镇化质量较高，对农民的吸引力也较大。而小城镇道路也具有自己的特色：一是成本较低，布局分散，避开了人口过度向大城市集中所引发的严重的城市贫民窟问题；二是市场化比重较大，城镇的公共福利设施水平较低，政府的公共福利支出的压力小于各类城市；三是在小城镇就业的人口中仍有相当一部分人保留农业户口，小城镇和农村在发展方面仍保持着广泛的联系，小城镇的产业也主要仍面向农村市场等。但是，由于大中城市存在着一些制度性障碍和城市发展过程中累积下来的一些深层次问题，吸收如此庞大的剩余劳动力困难重重。

　　二、城市对农村劳动力的斥力增大

　　从改革开放十多年的实践来看，农村剩余劳动力主要是向城市和东南沿海开放地区转移。在相当长一段时期内这种转移是成功的，可行的。但随着农村剩余劳动力的逐渐增加和企业下岗待业人员的出现，城市对农村劳动力的吸纳作用已经弱化，并在一定程度上形成了斥力。

　　1.大城市工业资本有机构成不断提高对劳动力的吸纳作用逐渐减弱

　　我国在计划经济体制下长期实行的是重工业优先发展战略，重工业超前发展的工业化发展模式，是一种资本高度密集，以资本替代劳动的模式，这种发展模式以牺牲农业和其它产业为代价，严格限制轻工业和第三产业的发展，使得城镇非农产业就业机会极其有限，仅仅依靠城镇人口的自然增长，一般就能够满足工业化对劳动力增加的需求。在这种情况下，由于轻工业和第三产业广泛发展所引起的劳动力由农业向非农产业转移的浪潮不可能发生，城市人口比重难以增加，在工业化不断推进的同时，城市化却止步不前19。在经济全球化的大背景下，我国工业面临着发达国家大型企业的激烈竞争，这就迫使我国工业的资本和技术进一步迅速增密，对劳动力的吸附能力更加减弱。从城镇就业总规模看，我国“七五”期间每年平均增加761万个工作岗位，

　　“八五”期间每年平均增加495万个工作岗位，而到了“九五”期间每年平均只增加436万个工作岗位，其中2000年只增加了260万个工作岗位。从我国近两年的情况看，每年创造的就业岗位不到300万个，即使将未列入统计的就业岗位以20%计算，新增就业岗位也不到400万个，难以大规模吸纳农村富余劳动力。

　　2.农民进城的推力不足，拉力弱化

　　从城市化“推力”的角度来分析，对这一部分已经非农化的“农民”举家迁居入城市的动力恐怕也不能估计过高。原因是：（1)他们通常已经在农村建好住房。有的经过几轮“建房热”，住房投资少则几万、十几万，多则几十万上百万。漂亮的住房是农民的根基，既然已经在田园风光中安居乐业，农民是不会轻易放弃住房，迁入城市的。“直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的。我们很可以相信，以农为生的人，世代定居为常态。”16(2)在农村拥有工商企业的居民，已拥有生产经营用房和机器设备，更重要的是，他们已经建立起各种经营性的“社会关系”，“中国乡土社会的基层结构是一种我所谓差序格局’，是一个一根根私人联系所构成的网络’。”161这种关系网对他们经营企业是一种无形资本。（3)区位条件较好(如在交通干道附近、城镇附近)的农村居民，他们拥有的土地有不断增值的趋势，而在现行土地制度下，放弃土地等于放弃了一块现实收益或可能是相当巨大的未来收益。（4)在农村实行的相对较松的计划生育管理政策，对于那些重男轻女、多子多福传统观念重的农民也颇有几分吸引力。（5)农村集体经济发达地方的农民或已经入股的农民，在农村可以分红，享受集体福利，获得剩余索取权。所有这些方面，都可以看成农民迁居进城“推力”不足的表现。放弃这些，等于增大了农民进城的利益损失或进城成本。

　　农民进城动力不仅有“推力”不足的问题，也有“拉力”弱化的问题。进城“门槛”太高，是城市化“拉力”弱的突出表现。且不论农民迁居进城目前还要受到种种政策的歧视，要交付各种配套费用，就是从农民家庭进城的住房、生活支出和生产经营投资来说，绝大部分农民也是负担不起的。同时，目前我国城市劳动力大量过剩，一方面新的待业人员需要安置，另一方面城市一些企业停工停产，一些企业减员增效，又把一些已就业的劳动力推向失业行列，如果加上城市内部机关改革退下来的冗员，城市己形成大量的富余劳动力。从另一个角度看，尽管隔绝城乡的各种制度和政策有了很大变化，但是仍然有许多制度和政策不利于农业富余劳动力转移，如户籍制度及其后面跟着的多种具体的权益制度在很大程度上削弱了城市对农村劳动力的拉力作用。

　　3.农村劳动力向大城市转移成本较高，国家财政难以负担，农村劳动力自己也难以承受

　　根据有关专家的测算，我国每年有1200万农业富余劳动力需要向城市转移。据浙江省的测算每向城市转移一个农村人口需要2万元的费用支出。

　　目前，大城市的大工业能盈利的资本有机构成为每人40万元，一年如果增加1000万人在大城市的工业企业就业，就需要4万亿元，几乎相当于我国目前的年国民生产总值的1/2这显然是国家财政难以负担的。同时对于农民来说，在城市从事简单劳动的劳动力价格很低，而大中城市的生活成本相对较高，他们支付不起定居成本这就使他们只能成为大中城市中流动的、不稳定的就业者，难以在大中城市稳定地生活。

　　三、小城镇是目前农业剩余劳动力转移的最佳场所

　　从上述分析来看，城市已经不能满足农村剩余劳动力不断涌进的需要。因此，把解决农业剩余劳动力的着眼点主要放在城市和沿海开放地区显然不是长久之计。但各国社会经济的发展又无一例外地证明，随着时代的前进，农业人口所占比例必然大量减少，二、三产业人口必然大量增加，居住乡村人口必然大量减少，居住城市人口必然大量增加。并且，我国也一直把缩小城乡差别，实现城乡共荣作为奋斗目标。因此，把解决这一问题的长远着眼点放在其流出地，即区域广大的农村，似乎成为惟一的地域选择；而在此地域上，通过合理布局建设小城镇，积极发展二、三产业，无疑是解决农村剩余劳动力转移的惟一最佳选择。

　　1.小城镇适宜发展劳动密集型的中小企业，具有吸纳农村富余劳动力的优势

　　小城镇处于“乡首城尾'是农业产业向城市延伸和城市产业向农村延伸的结合部，是沟通城乡的桥梁和纽带，这一特点决定了小城镇在中国现代化和城市化进程中所具有的独特的和不可替代的作用。

　　从产业经济学角度来看，产业组织的要求是形成一个拥有足够就业容量的产业发展空间。针对我国目前产业组织中的问题，重要的是延长产业链，提高产业关联度。在空间布局上，首先是促使城市工业链条向农村延伸，包括在农村设厂，将一般加工环节、零配件生产放在农村，这既有利于降低企业成本又可增加农民就业机会，带动本地农村服务业发展。其次是农业产业链向城市延伸，一方面是在农村就地发展农副产品加工业，在农业和加工业之间形成产业链；另一方面是将农业加工业直接向城市扩张，与城市消费者接近的生产环节可放在城市，因为城市人口密度大，消费水平高，近距离批发、零售有利于降低交通和交易成本。无论是城市工业产业链向农村延伸，还是农业产业链向城市延伸，其最佳交汇点都是小城镇。而适宜小城镇发展的这些产业基本上都是以中小企业为主体的劳动密集型产业，这就为小城镇吸纳大量的农业富余劳动力提供了广阔的就业空间。

　　2.农村劳动力向小城镇转移付出的经济成本和心理成本较低

　　农民是富有理性并非常讲究实际的。诺贝尔经济学奖得主W。舒尔茨曾指出：“全世界的农民在处理成本、报酬和风险时是进行计算的经济人。在他们的小的、个人的、分配资源的领域中，他们是微调企业家，调谐做得如此微妙，以致许多专家未能看出他们如何有效率。”17农民是否愿意迁居进城是迁入大城市、中等城市还是小城市、小城镇等，也都表现出进行严格计算的经济人行为。政府对城市化的不同态度及其所采取的不同政策，对城市化的进程无疑具有明显的推动或抑制作用。政府可以改变态度，允许甚至鼓励农民迁居进城，但它不可能登高一呼：“农民兄弟们，欢迎你们进城”，农民就会不顾一切像潮水般涌入城市，因为农民要全面计算进城的成本和收益。

　　小城镇位于农村，作为城市与农村之间的桥梁和纽带，它比城市更接近农村，农村社会历来视其为中心，而且在行政关系上，小城镇一般与周围的乡村同属一个镇、乡，这使从农村转移的就业人口能够很快地融入其行政组织、经济组织与社会人口组成的关系之内，因而不会像进城“民工”因受城市排挤而顾虑重重，所需付出的个人转移成本和心理成本都要低得多。

　　在农村的外推力一定的情况下，小城镇要吸纳大量的农村剩余劳动力，必须有比城市更大的吸引力，形成比城乡之间更大的镇乡势差；如若不然，就只能通过行政的力量，在城乡之间筑起一个制度屏障人为地阻断农村劳动力流向城市，而把他们圈囿在小城镇。

　　势差的大小取决于两个因素：即劳动力流动的成本和预期收益。流动成本主要由两部分构成：其一是直接成本，即迁徙费用；其二是机会成本，即劳动力流出所放弃的其它收益。预期收益由两个因素决定：其一是就业概率；其二是预期工资水平。农村劳动力总是选择成本低、预期收益高的地方作为流入地。

　　很显然，农村劳动力流入当地小城镇的成本是最低廉的，不仅迁徙费用很低，甚至可能是零成本，而且可以照顾家庭，不耽误农活，机会成本也很低。所以，如果单纯从流动成本方面来看，农村劳动力流向当地小城镇是最经济的。从收益方面来看，由于小城镇与农村相连，一方面，农民白天到小城镇务工，晚上又可以回家经营，增加了多种经营的收入；另一方面，城市对农民工的多种歧视政策及大量拖欠农民工资等问题的出现，增加了农民进城的机会成本，农民工“回流”问题的示范作用，也从无形中增加了农民进城的心理成本。

　　3.发展小城镇的关键要以产业为依托，走企业集群之路，实现业兴城富

　　波特认为，企业集群是指在某一特定领域内互相联系、在地理位置上相对集中的公司和机构的集合。作为介于市场和科层制组织之间的“中间性体制组织”的企业集群有助于中小企业克服市场的交易分散性和不确定性风险，降低中间产品的交易成本同时，也可以避免垂直一体化的科层组织的低效率。集群对于产业竞争力的影响表现为：第一，资源集聚效应。企业集群吸引了专业化供应商和专业人才，聚集了专业化信息，形成了专业化市场。企业集群所形成的这种资源集聚效应为集群内企业的生产和销售提供了有效的支撑。第二，分工与协作效应。企业集群内部形成的专业分工与协作，降低了交易成本创造了外部经济和集体效率（collectiveefficiency)同时，在企业集群内部，企业间通过集体学习和“干中学”，促进了企业创新。第三，区域集聚效应。由于地理位置接近，企业集群内部的竞争自强化机制将在集群内形成“优胜劣汰”的自然选择机制，刺激企业创新和企业衍生。第四，资源共享效应。公共物品共享使资源在企业集群内具有更高的运作效率，而区域品牌共享大大增强了集群内企业的比较竞争优势。

　　为此，一要把发展小城镇与农村产业结构调整有机结合起来。当前，小城镇建设要抓住广大农村调整农业产业结构，农民向二、三产业发展的需求日渐迫切的机遇，根据本区域的市场、资源特点，选准主导产业，合理规划产业结构和产业布局，提升和完善硬件设施和经济服务功能，积极培育和拓展城镇聚集人口、产业、资金、技术、信息等功能优势，承载和牵动当地产业结构向二、三产业转移。二要把发展小城镇与发展乡镇企业有机结合起来。要针对当前乡镇企业普遍存在的规模小、效益低的情况，继续推进以产权制度为核心的各项改革，从而使集体资产保值增值。要鼓励有能力、有经济基础的能人来领办乡镇企业，政府要把工作重点放在改善企业发展环境上，推动乡镇企业的产业升级和产业合理聚集，引导乡镇企业向小城镇转移，壮大小城镇经济实力。三要把发展小城镇与发展农业产业化经营有机结合起来。要在小城镇建设中积极发展和培植农产品加工企业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，尤其是要健全和完善产前、产中、产后全程配套服务体系，把小城镇建设成农产品加工和销售中心、农业产业化的信息和技术服务中心。四要把发展小城镇与发展非公有制经济有机结合起来。毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，充分发挥小城镇功能和连接大中城市的区位优势，吸引一批能人进驻小城镇发展具有自己相对优势的特色产业，培育一批综合性和专业性商品批发市场，繁荣小城镇经济。五要注重发挥优势，突出特色。各地经济发展、人口分布、产业构成、地理条件、交通状况、资源情况差异很大，发展小城镇的条件和优势不尽相同。因此，必须从实际出发，立足比较优势，扬长避短，突出特色，在“特色”上下功夫，做到宜工则工，宜商则商，宜农则农。自然资源丰富的地方，应大力推进农业产业化经营，直接将自然资源转化为初级或高级产品，打入国内外市场，发展特色产业型或加工主导型小城镇；地处高科技产业区和邻近试验基地的地方，应加强与大中专院校、科研院所的合作，引进高新尖科技人才和科研成果，建立一批农业现代化科技试验基地，形成高新技术示范区，发展科技主导型小城镇；地处交通干线、市场发达的地方，应在商品集聚效应和商品市场辐射力上下功夫，兴办专业市场，完善各种服务设施，使之成为远近闻名的商品集散地，发展商贸流通型小城镇；沿江沿海沿边又是一定区域内交通中心的地方，应充分发挥其沟通和调节客流物流的功能，发展边贸交易型或交通依托型小城镇。

　　四、建立适合小城镇发展的公共财政体制

　　小城镇建设，离不开政府的扶持。改革开放以来，在我国城镇化过程中，实际上存在着两种模式:-是政府推动型城镇化，二是市场推动型城镇化。将两种模式有效结合所形成的政府指导下的市场推动型城镇化并不多见。在小城镇的发展中，情况尤其如此。这是导致我国小城镇发展现存问题的重要原因。

　　在政府推动型城镇化过程中，以行政权力为中心的资源配置机制发挥着主要作用。根据张孝德（2002)的研究，政府推动型城镇化容易产生以下四个方面的问题：一是强化自上而下按行政级别设市建镇并相应进行城镇管理的倾向，导致各地按行政格局规划城镇发展蓝图；二是导致城镇建设中的相互攀比，形成城镇功能雷同化的倾向；三是导致城镇基础设施建设严重超前于产业发展，形成“有城无市”的城市空壳化倾向；四是使城镇发展呈现出高成本推进的特征，使整个社会对城镇化的良好预期潜伏着转化为城镇化泡沫的隐患。政府推动型城镇化的极端形态，是将城镇化过程简化为行政区变更、政府圈地造城搞基础设施的过程。

　　政府推动型城镇化是与政府指导下的市场推动型城镇化相对应的概念。政府指导下的市场推动型城镇化，主要呈现两方面的特征：一是在城镇化过程中，市场机制对资源配置发挥着基础性的作用。二是以此为基础，积极发挥政府对城镇化的指导作用。比如，制定和实施城镇规划、城镇体系规划，做好它们与区域发展规划和产业政策的协调工作；加强市场秩序和市场法规建设;按照市场经济原则，加强制度环境建设，发挥政府对城镇基础设施建设的导向作用。城镇化的过程，实际上是一定区域范围内公共产品的供给过程。因此，在尊重市场经济运行规律的前提下，政府发挥一定的指导作用，不仅是必要的，而且是应该的。实践表明，仅靠纯而又纯的市场力量推动城镇化，必然导致城镇建设缺乏有效的宏观规划和合理布局。在此过程中，城镇建设出现盲目投资、重复建设将是难免的。因而，缺乏政府指导的市场推动型城镇化是不可取的。

　　根据公共财政理论，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可以采用政府与市场（私人)混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安扫^动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体的动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。

　　1.按照健全公共财政体制的方向，加快政府职能的转变

　　按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求，完善政府职能。首先需要重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式，积极实现政府由经济建设型向公共服务型的转变，加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐，将政府的主要精力转向提供公共物品或服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变，加强政府的社会管理和公共服务职能，促进政府行为的规范化、决策的科学化和民主化建设，加强对政府行为的社会监督。

　　2.鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾

　　乡镇财政立足于农村公共品供给，但这并不等于说，所有的公共品都要由乡镇财政来提供，也不是说，所有的公共品供给只能采取一种模式或过程。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共品供给严重不足的状况。笔者认为，可行的鼓励政策包括：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。可以借鉴以前“以工补农”政策中的税前列支方式来鼓励个人出资参与公共品供给。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上做出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

　　3.实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率

　　提高小城镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。我国小城镇财政资源使用效率长期以来都受到了社会各方面的质疑，其中最主要的批评是小城镇财政支持的公共品建设普遍透明度低，不能反映最广泛人民群众的利益要求。而且，建设资金的使用缺少必要的监督，腐败现象严重，公共品生产成本显著增加。通过建立以下必要的制度或采取相关的政策，可以在相当程度上解决上述问题。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。实行事前公示制度的目的有两个：其一，征求社会各界对即将实施的公共品建设的意见，以便评价该项目是否真正符合大多数人的利益，最后决定是否必须马上实施建设项目。其二，实行公示也便于社会各界对公共品的生产进行监督。公示制度不仅要求将进行的公共品建设项目向社会公开，而且，还要将主要内容和预算等一些具体的内容进行公示。增加公共品生产项目的透明度，可以防止暗箱操作，便于社会公众的监督，客观上为提高公共品建设的资金使用效率创造条件。第二，实行公开招标和引入竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本提高财政资源使用效率的有效途径。因此，小城镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。