论解决三农问题的市场增进观

　　农业是我国国民经济的基础。目艮下农民增收、农业农村发展已成为我国现阶段矛盾突出的焦点问题，对“农业、农村、农民”问题的讨论也因此十分热烈，专家学者们为解决我国的三农问题献计献策，提出了很多观点看法。我这里基本上把他们归为两类：一类可称为“市场亲善观”，认为要彻底放开市场，让市场在资源配置中发挥主导作用，相信市场可以解决农业发展中的结构性问题。大部分自由主义的市场信仰者持这种观点，认为产业发展中的政府干预不仅不能消除市场失灵，相反还会导致资源配置扭曲，产生政府的失灵，因此要尽可能减少政府对市场的干预，认为市场充分发挥作用可以解决农业中的市场失灵问题。另一类则是“政府发展观”，认为农业是弱质产业，天然在国民经济链条中处于不利地位，市场失灵是普遍的，需要政府对农业进行特殊保护，强调政府的强有力干预是保证产业健康协调发展的前提。众多专家持这种观点，认为需要加强对农业农村农民的保护，促其发展。此两类观点都认为在解决我国三农问题过程中均存在市场缺陷，但“市场亲善观”认为市场本身可以解决大部分的市场缺陷，政府只需要在提供公共产品和法律经济等基础设施上发挥作用；而“政府发展观”则认为市场不能完全解决市场缺陷问题，强调把政府干预作为主要的解决手段。

　　本文提出了第三种观点即“市场增进观”，认为市场协调经济存在失灵，政府协调经济也存在失灵，但政府不是对市场的简单的互斥的替代，而是在于政府的职能可以促进或补充市场的协调功能。在发展中国家的经济体系中，尤其是在市场化程度较低的农业部门中，市场民间部门协调经济不能解决所有的重大失灵问题，因此强调政府提供这样一种协调机制，通过改善民间部门协调能力来克服市场失灵。市场能发挥作用的地方充分发挥市场机制的协调作用，在市场失灵的地方也不是简单地提出政府的参与和进入，而是强调政府职能在于不断地促进和完善市场机制，政府配置资源的作用在市场机制逐渐建立和完善后应该逐步提出。当然，这样的“市场增进观”要求有一个拥有信息优势、较强协调能力和激励相容的政府，一个廉洁高效自律的政府，一个发展型而非掠夺型的政府可能是决定这样一种观点能否取得实效的决定性因素。

　　—、三农问题中的市场失灵特征

　　社会主义市场经济体制是一个让市场供求、价格、竞争、激励机制对资源配置起基础性作用的制度。市场机制要发挥作用需要有几个条件：具有独立经济利益的市场主体自主参与经济活动并展开完全市场竞争、市场体系充分发育并所有要素和产品均通过市场配置、统一完善的市场规则和法律体系、价值规律主导经济运行。显而易见，在发展中的中国的现阶段，并不存在市场机制充分发挥作用的环境条件。主要表现在：

　　1 农产品市场的非完全竞争性。改革开放后随着农村家庭联产承包责任制的建立，农民获得了土地的承包经营权，可以根据自己的偏好和市场需要，自主决定生产活动，农民作为市场主体获得了一定的独立性。这期间农业农村有了较大发展，农民收入有了很大提高。但是粮食购销体制并没有改革1993年在粮食市场化过程中，遭遇到粮价突然大幅度上涨，使得政府加强了对粮食产品的管制，国有粮食部门控制了粮食供销市场，中央和地方粮食储备制度随后建立，农民在同具有垄断地位的粮食收购部门的市场博弈中处于不利地位，没有粮食的定价权甚至讨价还价权，这样的市场结构使得农民增收无力，非市场化的管制措施还产生了大量的寻租行为，打击了农民从事农业生产的积极性。

　　2 广泛存在的信息不对称与风险匹配的不合理。由于农民对市场信息的掌握不完全，供需双方的信息不对称，农民在生产中被动地适应价格产量波动，蛛网模型的特征十分明显，由此产生的市场风险（包括政策风险）导致农民为规避风险而选择外出打工，致使农地撂荒现象十分常见。农民在生产的产品结构中的决策失误，也会导致农民因一时失策而一年无着。农业生产的技术经济条件，存在着对自然资源气候环境的较强的依赖性，在生产中存在明显的周期性特征，农业生产中的自然风险具有不可控性，单纯的农业生产在中国现阶段小规模、低技术、粗放式经营的条件下使得农民无法摆脱看天吃饭的状态，风险收益匹配的不对称性也降低了农民承担风险、获取收益的能力。

　　3 农业生产一定意义上的外部性特征。农业生产具有一定意义上的正的外部性，如生产粮食产品为全社会提供了安全稳定的社会环境，解放了生产力；稳定的粮食价格降低了其他部门行业的风险；生产出来的优美乡村风光、绿化净化了空气、保持和提供了良好的自然生态环境等。当然也存在负的外部性，如粮食生产的减产会影响其他部门的生产经营和社会稳定，过度开垦造成的水土流失和环境恶化会给整个社会带来社会福利的损失。这样就存在社会收益与个人收益、社会成本与个人成本间的不对等，为解决该类外部性问题，为社会提供合适的农业产品，显然单纯依靠市场手段是无力解决这类问题的。

　　4   要素价格与农产品价格非市场化配置。发展中国家为尽快实现工业化，都不约而同地采用了对农产品和生产要素的价格管制措施，以便从农业中转移农业剩余用于工业化生产。这些农业剩余包括农产品剩余、要素剩余、外汇剩余和市场剩余。据统计，①1952~1990年通过税收从农业获取的资金为1527.8亿元，通过价格“剪刀差”从农业获取的资金为8707亿元，通过储蓄从农业获取的资金为14048亿元，扣除国家对农业的投入，农业为工业化积累资金1万亿元。1990~1998年间，农村资金净流出192225亿元，其中通过财政渠道流出的占489%(1994年后又有上升），“剪刀差”渠道（未计1998年）流出的占328%,金融渠道流出的占183%。1994~1998年从三个渠道净流出资金13145.1亿元，相当于同期第一产业GDP的2036%和国有经济固定资产投资的21.55%。国家工业化发展战略产生的农业要素和产品的非市场配置，导致了农业农村的失血并长期无法补给，农民增收缓慢，这是导致三农问题的重要原因之一。

　　5    农业农村公共产品的供给不足。长期的城乡隔离政策和国家对工业城市的倾斜战略，致使大量农业剩余从农村流向城市，而国家对农村的基础设施、公共产品等却投资不足，诸如农村水利、交通、通讯、教育、卫生、社会保健、防灾救灾、文化娱乐、环境保护、污染治理，长期以来一直是农民自己生产提供。根据公共财政理论，此类公共产品理应由政府来生产，公共产品特有的非竞争性非排他性决定了农民自己生产的无效率，从发展农村经济、回馈农业剩余角度看也应由政府来提供。政府此项职能长期缺位，是导致农业发展停滞，农村的工业化、城市化落后，农民增收乏力的原因之一。

　　二、三农问题中的政府失灵特征

　　纯粹的市场机制来协调农业农村发展无疑会产生市场失灵，这是否意味着政府可以取代市场去解决市场失灵的问题?如果存在一个外生于经济系统之外的、中立的全能机构，有充分的信息和完全的理性及足够的激励，的确可以弥补市场缺陷带来的失灵。但遗憾的是并不存在这样的全能组织。政府管制经济通常会产生两种结果：或是过度干预带来的市场机制扭曲和资源配置的无效率，或是无效干预导致的市场功能紊乱、干预措施达不到预期效果，因为政府并不比市场更聪明。政府的失灵主要表现在：

　　1   政府管制行为带来的外部负效应。政府为了减少粮食产品的价格波动，采取国家固定价格收购办法，同时对农业生产资料价格实施控制。这种价格管制严重损害了效率，价格管制非但不能稳定物价，相反由此产生的市场投机行为加剧了市场波动，农民的利益受到损害；并且价格管制带来的寻租行为，部分官员的创租行为，权钱交易，腐败滋生，导致社会秩序混乱，资源配置效率降低。

　　2   政府机构膨胀，效率低下。农村居民负担日益加重一个重要原因是地方乡镇政府机构日益臃肿，编外人员甚至超过编内人员，某些地方浮夸风盛行，腐败严重。黄宗羲定律提醒我们，历代历次的农业赋役制度每经过一次变革都导致赋役的一步步加重，一直到积重难返的程度；“所税非所出之害”以及“田土无等第之害”也提示我们农村农民负担过重存在着制度性的缺陷，农村地方官员作为政治上的代理人，其所作所为符合其自身的经济人假设，他们在追求其效应最大化过程中并不必然会带来农村市场的效率提高。

　　3   政府干预活动达不到预期目标。假定由于有了恰当的激励约束机制，政府部门在促进农业农村市场效率中有动力去实施增进效率的举措。但市场是不完善的，信息是不对称的，政府获取信息处理信息的成本是高昂的，政府官员不太可能比私人市场主体更有信息优势，从而作出最优配置决策。根据理性预期理论，作为市场主体的农业生产者如果可以预期到政府政策，那么政府的相机政策就达不到预期的目的。此外，庞大的政治官僚体制带来的条块分割，导致信息失真时滞失效，政策措施的实施会由于这样一个机构逐级传递而产生偏差，出现不符合预期的效果、达不到增进效率是不奇怪的了。

　　三、二农问题中的制度失灵特征

　　由于中国现阶段发展中国家特性，市场体系不完善，还存在广泛的制度性缺陷。

　　1  市场规则的不完善与产权制度等法律的缺失。我国正处在向市场经济过渡阶段，市场体系不完全，市场规则不完善，由于农民的弱势地位，大量存在违法违规对农民权益的侵蚀侵犯现象。农村土地制度改革陷入僵局。在我国加快推进工业化、城市化进程中，农民未被赋予土地的产权主体土地大量被强制或低价征用，失地农民因之成为彻底的无地、无工作、无保障的“三无”农民。在进一步的农村体制改革中，有必要明确农村土地的权属问题，赋予农民的土地转让权和收益权，还富于农。

　　2   对农业农村的制度管制带来的失灵问题。长期以来的向工业和城市倾斜政策，固化了我国业已存在的二元城乡经济社会结构。城乡户籍制度及与户籍制度相配套的就业制度、食品供应制度、社会保障制度、住房制度，以及只有城市职工享受的各项劳保待遇，如公费医疗、休养、退休养老金制度直至丧葬、抚恤费等社会福利制度，加上不合理的城乡产业结构，人为地在城市和农村之间划上了一条难以逾越的鸿沟，形成了我国独特的城乡二元经济社会格局。在我国的城乡二元经济社会格局下，在国家长期的优先发展工业化的战略和城乡分割政策的影响下，我国的经济发展重工业轻农业，重城市轻农村，把城市和农村、市民和农民、工业和农业分割开来，致使工农关系和城乡关系被严重扭曲。国家的工业化和城市化几乎完全建立在牺牲农业、掠夺农民的基础之上，这样的管制政策是导致今天我国三农问题的症结的关键所在。

　　四、解决三农问题的市场增进观及对策

　　可以看出，市场不是万能的，它会失灵；政府也不是万能的，它在解决市场失灵过程中不能保证自己不失灵。如何构建一个合理的政府一市场架构，让政府和市场各自发挥其应有的作用？“市场亲善论”认为要充分发挥市场的作用，放开农产品市场，让农民成为真正的独立自主经营的市场主体，根据市场的需求和自身的预算约束，从事生产；政府只需要提供农村公共产品就可以了，如水利灌溉、交通通讯、医疗卫生、教育文化、社会保障等。但简单的放开市场可能是不够的，因为现阶段市场不完善，规则不确立，而市场就是经济主体相互博弈过程中才产生的。简单的放开可能导致农民无法面对市场的波动，遭遇更坏的境地；农业的回报率低可能导致农业发展滞后反而拖累国民经济增长甚至影响国民经济的稳定；农村的公共设施供给可能缺乏市场约束而导致无效或低效供给；农村发展单纯依靠市场化可能并不能迅速改变农村落后的面貌，相反可能继续面临失血的景况。

　　“政府发展论”基于市场自身的缺陷认为政府可以发挥作用，强调政府的干预。一系列反哺论主张似乎代表了此类主张：强调政府要用财政政策加大对农村农业的投入，增加对农村基础设施、公共产品的投入如教育、医疗、社会保障等，强调发展非农产业为农民增收创造机会；强调要减免农业赋税，加大对农业的补贴，加大对农村的扶贫攻坚力度；强调运用金融政策支持农村发展，在资金上支持农业产业化，发展农业保险服务；强调要用工业化、城市化来解决农业农村问题，转移农村剩余劳动力；强调工业反哺农业，低价提供农业生产资料，提供农业基础设施，发展农业科学技术保护农业免受国际贸易的冲击，以“公司+农户”的形式加强农业产业化等。

　　这些观点都没错，但中国现阶段能一下子解决这么多问题，政府的过度参与不会带来政府的失灵和机制的扭曲？显然发展中的问题需要在发展中解决，市场的问题最终要靠市场去解决。政府不宜过多地参与干预市场，政府的作用应该在于促进市场协调机制的建立和完善上。本文提出的“市场增进观”即认为政府可以在解决三农问题上发挥重要作用，但这种作用不是强调要替代市场去协调，而是要提供这样的机制，帮助市场发挥作用来协调经济行为，其中也许存在政府的参与行为，但最终是靠市场来解决市场失灵问题。中国的三农问题既有市场失灵问题，也有政府失灵问题，还有制度失灵问题，基于市场增进的观点，政府可以在促进协调机制建立和完善上发挥作用。主要表现在：

　　1   给予农民真正的市场主体地位。赋予农民对土地的永久经营权、转让权和收益权，让农民在市场化、城市化、工业化进程中承担风险、获取收益；减少对农民择业创业的限制，放开涉农产业领域的国家垄断，如农村信用、保险、生产资料购销、农产品的加工、以及农副产品的批发销售等，让农民在市场中增强竞争能力；取消农业生产产品结构的限制，取消农产品价格管制，让农民根据市场需求和资源比较利益从事生产。

　　2 帮助农民建立市场化组织。由于中国是典型的小农经济，人地矛盾突出，农业生产的规模化程度不高，单个农户的市场组织过于分散，竞争力不强，因此有必要帮助农民建立各种市场化组织，降低市场交易成本，提高其抗风险能力。现阶段提出的“公司+农户”模式也许是可行的选择但重要的是要让农民真正成为产业化市场化组织的主体而不是配角、过客。

　　3 提供市场信息，协调市场行为。由于农业农村市场主体众多，获取和处理信息能力弱，政府应该承担信息生产服务职能，以协调市场行为。但可能政府与千千万万的市场主体沟通本身的信息成本就是高昂的，因此创新市场组织成为必要，需要把农户组织在一系列的合作组织中，这种组织应该是开放的、自愿的协调组织。

　　4 一定程度的金融约束也许是必要的。资金的属性总是流向高收益部门，农业环节的低回报无法吸引资金流入，但农业农村建设又需要资金支持，因此为吸引资金需要政策创新、金融创新。比如农村合作金融组织需要创新，农村合作保险体制需要创新，农村基础设施的投融资模式也需要创新。

　　5    政府要提供农村公共产品和基础设施，并进行制度层面的改革。包括发展教育、医疗卫生、社会保险事业等。取消城乡隔离的户籍制度，推进农村土地制度改革并配套农村基层管理体制改革（如有学者提出，撤销乡镇层次的行政职能，设立乡公所等)，打破黄宗羲定律的怪圈。

　　6   适度的政策保护措施。现在已基本取消农业税，有同志认为需要充分利用WTO的黄箱规则加大对农业的补贴，认为这是一个提高农民收入的好办法。但林毅夫①撰文认为中国加大对农业补贴不可行，财政负担不了，容易引发政治摩擦，且在执行上有困难。如果财政补贴保护不是可行的话，那么三农问题最终还是要靠市场来解决。不是说农民只有靠农业的市场化才能解决问题，而是说不论是通过农业内部市场化，还是通过非农产业的市场化，最终是要通过市场效率来提高生产力。解决三农问题不能就农业论农业，在中国农业的人地基本矛盾下，根本而言三农问题是一个就业问题，因此无论是市场化、工业化、农业产业化，都要充分发挥市场作用。解决剩余劳动力问题，单纯依靠政府反哺是不够的，在市场不完善、市场不能及的地方，通过政府促进市场协调机制的建立和完善，应该是一种理想的选择。“市场增进观”对解决我国三农问题就提供了这么一种思路，用这种思路来解决三农问题是我国的必然选择。