“三农”问题:政策目标与实现路径的历史回顾

　　一、1949-1978年:在国家工业化战略下 “三农”问题的政策目标和实现路径

　　1949年以前，我国“三农”问题极其严重。清代中 期至1949年农业生产每况日下，人民生活水平下降至 低谷。1949年全国农产品人均产量依次是:粮食209 公斤，棉花0.8公斤，油料4 8公斤，猪牛羊肉4 1公斤 7水产品0.9公斤。农民生活更是极端困苦，其实际占 有浪食平均每年仅有100公斤左右，终岁辛劳却过着 半年糠菜半年粮、缺吃少穿不得温饱的生活。一旦遇 到战乱、灾年大批农民妻离子散家破人亡。这是新 中国成立初期党和政府把解决全国人民的温饱问题作 为农业政策最基本目标的缘由。

　　然而，解决全国人民温饱问题的难度是极大的。 因为当时的生产力水平相当低下，以役畜为动力，且户 均耕畜不足1头、耕犁只有约1/3张，面朝黄土背朝天 靠天吃饭，农村基本上是自给半自给的小农经济，农业 商品率极低。这与西方发达国家已进入现代化农业阶 段相比形成极大反差。

　　1949-1978年我国是在国家工业化战略这一总 体目标下探索解决“三农”问题的。在工业化浪潮席卷 全球的国际经济背景下，新中国成立之初即确立了国 家工业化战略。然而，我国作为后工业化国家当时人 均GNP(国民生产总值)仅有约60美元而工业化先行 国家起步时人均GNP达200美元1950年全国 人均收入仅为77元1956年也只有142元;1950年全 国财政收入(包括债务收入)仅为65.19亿元，1956年 为287.43亿元;1949年10月至1957年底，政府用于经 济建设的财政支出仅为796. 51亿元，平均每年仅有近 100亿元11] 可见，其起步条件与工业化先行国家 相比有着很大的差距。同时，农业剩余极其低下。据 全国农户抽样调查，1954年平均每户的农业收入为 420. 6元(占农户当年总收入的60.7%),尚不足以抵偿 生活费用的支出(平均每户为453. 8元)，还必须靠副业 及其他收入来弥补在如此低的农业剩余状 况下，如何既保障农业向工业提供积累和原料又保障 “三农”问题获得较好解决，则是一个无解的方程式，只 好挤压‘三农' 这就是新中国成立初斯‘三农”问题的 历史定位。体制服务于国家工业化战略目标。为此， 一方面对农产品实行低价统派购制度，通过工农产品 价格“剪刀差”获得积累，并减少交易费用而获得低价 的稳定的原料供应;另一方面，国家工业化战略的实施 限于城市工业化，为阻割资源在城乡之间的自由流动， 实行严格的户籍制度和城乡区别政策，在农村限制非农产业，形成城乡分割的二元经济社会结构。

　　在实施国家工业化战略的同时，我国又是在建立 社会主义社会目标下探索解决“三农”问题的。在传统 的社会主义理论指导下的社会主义改造过程中，我国 选择了计划经济(统购统销成为计划经济的重要内容) 和哈作化(1958年开始实行人民公社制度)。针对农产 品的严重短缺和保障国家工业化战略的实施，这一时 斯‘三农”问题的政策目标是实现农业增产，以解决全 国人民的温饱问题和保障工业原料的低价供应，至于 农民的收入问题自然不可能提到农业发展政策目标的 高度。而解决‘三农”问题的路径就是集体化，1957年 之前实行合作化(实质为集体化)，1958年试图建立“一 大二公”、政社合一的人民公社体制和工农商学兵结合 的农村社会。

　　尽管当时把农业现代化建设列为国家四个现代化 建设的首位，提出了农业是国民经济的基础的科学论 断试图通过发展重工业来装备农业，采取政治或行政 手段而违背经济规律地推进农业机械化等技术改造 但在农产品低价统派购制度、单一的“集体所有，统一 经营”的集体经济制度及城乡隔离的户籍制度等共同 作用下，“三农”问题并没有得到明显的缓解。从就业 结构看，随着工业化的推逃城市在集聚和生长现代生 产力的同时，抑制了农村剩余劳动力的转移:农业占工 农业总产值的比重，由1949年的70%下降到1978年 的25. 6%;而农业人口占总人口的比例，1952年为 85. 6%, 1978年为84.2%几乎没有变化。在经济结构 的重心早已转移到城市、转移到工业上来的状态下，仍 然保持如此之众的农业人口，这在世界工业化过程中 绝无仅有。从农业内部结构看，突出“三个为主”，即农 业以种植业为主，种植业以粮食为主，粮食生产又以高 产浪食作物为主，核心是追求粮食高产，以解决吃饭问 题尽管如此，到20世纪70年代后期，农业仍成为国 民经济最薄弱的环节，全国人民特别是农民的温饱问 题并没有得到解决。全国农民口粮人均在150公斤以 下吃不饱肚子，农村尚有2.5亿人口吃不饱饭。全国 有近1/4的生产队年人均分配在40元以下。1977年 平均一个大队的公积金不到1万元买不上一部中型 拖拉机，甚至于简单的再生产都难以维持。

　　二、1979 -2002年:在市场化取向改革 下“三农”问题的政策目标和实现路径

　　从中共十一届三中全会开始，我国“三农”问题进 入新的历史阶段。之所以将此作为我国“三农”问题进 入新阶段的转折点，是因为这次全会通过的《中共中央 关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，对工农关 系作出重大调整。因为计划经济下的城市工业化战略 挤压“三农”，使得“三农”问题到了不得不解决的危险 地步，陈云在此前的中央工作会议上呼吁，“要先把农 民这一头稳下来”[3 这次全会在通过调整国民收 入分配政策来调整工农关系上采取了一系列重大措 施，包括大幅度提高农产品收购价格，降低农用生产资 料价格，多进口粮棉以让农民休养生息，减少农产品统 派购品种和数量，增加国家财政投入、信贷投入、农用 工业投入，扶持贫困地区发展生产等，从而纠正了国民 收入分配中长时期重工轻农的政策，初步改善了国家 与农民的利益关系。加上改革开放对生产力的解放， 农业实现了高速发展工农业发展速度之比由1952- 1978 年的 4 2 :1 改善为 1979-1984 年的 1.1 :1。

　　由于‘三农”问题的症结在于服务于工业化战略的 计划经济体制，故自1978年以来正是通过坚持市场取 向改革来解决“三农”问题的。这大体上经历了三个渐 进阶段:（1)1978-1984年的改革启动阶段。主要是实 行家庭承包经营，废除人民公社体制，形成了两个充满 生机和活力的市场主体即一个是在实行家庭承包经 营改革中重塑起来的农户家庭经济，另一个是乡镇企 业。（2)1985-1991年的市场化改革探索阶段。主要 是取消农产品统派购制度和调整农村产业结构。（3) 1992年至今的全面向市场经济过渡阶段。主要是建立 适应社会主义市场经济发展要求的农村新体制。

　　在市场化取向改革下，随着实践的发展，在“三农” 问题的认识上发生了 一系列变化。实践与认识的互 动，逐步探索出解决‘三农”问题的新思路:农业政策目 标由单纯的增产转变为增产增收并重，解决“三农”问 题的路径由单纯的集体化改变为家庭承包经营、农业 产业化和农村工业化、城镇化。其政策构架初步形成。

　　关于农民问题首先是对农民身份和作用的定位 问题发生了变化。改革开放前，把农民定位于从事农 业，认为分散经营是小农经济，农民是被教育和改造对 象。1978年以来，随着实践和理论的发展，提出“在经 济上充分关心他们的物质利益在政治上切实保障他 们的民主权利”，要尊重农民的首创精神，农民是市场 经济的主体等。这些认识上的变化，使农民进城经商 务工、小城镇户籍制度、土地制度、对农民的“予与取” (包括农村税费改革、直擞卜贴、扶贫)等方面的制度创 新得到认可并不断向纵深方向发展，农民就业和增收 问题渐进解决，从而推动农民沿着传统农民一两栖农 民一现代农民的轨迹发展。

　　关于农业问题首先是在农业现代化建设理论上 有了全新的认识。这表现在对农业现代化内涵的认识 上从狭义的机械化、电气化、水利化和化肥化解脱出来由此也导致了现代化技术路线的改变。同时，表现 在如何实现农业现代化的理论上也有重大发展与创 新。如对计划与市场、农业规模经济理论、合作经济理 论、农业产业化经营、优化调整农业结构与培育新的增 长点、可持续发展等理论的认识等，都有了新发展。由 于实践和认识的发展，通过制度创新解决农业问题已 成为共识，逐步形成“以家庭承包经营为基础，以农业 社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支 持保护体系为支撑适应发展社会主义市场经济要求 的农村经济体制”(简称‘ 一个基础、三个支撑”体制)，以 促进农业综合生产能力的提高。农业开始由传统型向 现代型转变。

　　关于农村问题1978年以来，人们逐渐认识到必须打破城乡隔绝的二元经济社会结构。由城乡分割到 统筹城乡经济社会发展，形成了“小城镇大战略”的共 识为此，通过制度创新，促进农村工业化、城镇化发 展通过提供农村公共服务用品，促进农村文化卫生教 育事业、社会保障事业、新型农村社区建设等的发展;通过政社分开、村民自治和村务镇务公开等创新，推进 农村民主化进程，保障农村社会的稳定和有序发展。

　　尽管改革开放以来我国“三农”问题有了明显改 善，但城乡协调发展格局的真正形成尚待时日。为此， 中共十六大将统筹城乡经济社会发展作为解决“三农” 问题的指导思想，我国“三农”问题又进入一个新的发 展阶段。在21世纪的头20年“三农”问题的政策目标 是在农村全面建设小康社会，其实现路径正在探索之 中。但有一点可以明确，就是要逐步形成城乡协调发 展的政策体系。