城镇化与“三农”问题解决

　　目前，人们已从过去主要强调农业生产、科技兴农、粮食生产等问题跳出，强调通过农村劳动力的转移来解决“三农”问题。城镇化是经济发展各种要素空间聚集与重新分布的过程。从经济发展进程来看，城镇化实质上是社会经济形态发生根本转变的过程，是工业经济、城市经济取代农业经济、农村经济并占据社会主导地位的过程;从城镇化发展过程来看，必然伴随着农业剩余人口从劳动生产率低的传统的农业部门向劳动生产率高的非农业部门的职业转移，从经济落后地区向经济发达地区或从农村向城市的空间转移。因此，有人认为，加速城镇化是解决“三农”问题的根本途径（胡鞍钢，2004沈越，2002)。但是本文认为，如果认为只要加快城镇化进程就可以解决“三农”问题，那是片面的观点。农村劳动力的转移并不意味着“三农”问题的解决。“三农”问题的解决，不但要解决转移出去的劳动力的生活、就业状况，还要解决滞留在农村的农民的发展问题、农业和农村的现代化问题。基于对目前我国城镇化进程的分析，本文认为，我国的城镇化有其特殊的现实，照搬国外理论、经验，一味地强调城镇化发展，不但会增加“三农”问题解决的成本还可能延缓“三农”问题解决的进程。因此，在城镇化进程中，必须从多方面加以引导。

　　一、我国城镇化发展对促进“三农”问题解决的现实分析

　　改革开放以来，随着经济体制改革从农村到城市的逐步深入，我国的城镇化进程加快，2003年由农村转移到城市的农民工数量增加了500万人，达到9900万人，乡镇企业职工达到13500万人，从事非农业劳动的人口比1978年增加了25000多万人。1982~2000年间约有20675万人从农村转移到城市，占城市新增总人口的846%，其中向城镇转移的农村劳动力有10960万人。显然，这在很大程度上缓解了农村中劳动力与土地、农民增产与增收之间的矛盾。如表1所示，农民从事非农产业所带来的工资性收入，从1985年的72元提高到2002年的840元，占农民收入的339%。而在发达地区，如浙江省，农民从事非农产业的收入对其纯收入的贡献份额已从1980年的26.78%上升到2000年的80%左右。相对应地，随着工资性收入的提高，农村居民人均纯收入也从1985年的398元涨到2002年的2476元。同时，农村固定资产投资额从1985年的678亿元上升到2001年的7212亿元，其中农村个人投资从478亿元上升到2977亿元。投资的增加，使2002年机耕面积达到4713%机播面积达到266%机收面积达到183%，分别比

　　但是，近几年来，不管是经济发展中心东部地区，还是中西部地区，对农村劳动力的吸纳能力已逐渐减弱。由图1可见，1994年以来，作为吸纳农村劳动力重地的东部地区的非农产业就业弹性系数逐渐下降，1997年急剧下降之后有所回升，而后又下降再略有回升，中西部地区的非农产业就业弹性系数除个别年份外明显低于东部地区，全国非农产业就业弹性系数降中有升，总体上呈下降趋势，基本徘徊在0到Q5之间。农村劳动力的进一步转移面临巨大困难。

　　据农业部的调查显示，2002年9400万农民工的月均收入约480元左右。还有学者对珠江三角洲6个市所辖9个镇调查的结果是:打工者的月工资多在300~500元间，占总体的508%;低于300元的占33.3%；500元以上的占159%(卢海元，2004)由表1也可看出，到2002年农民收入中的601%仍依赖于农业，而在中西部地区这一比例甚至要接近80%。因此，虽然大量的农民外出，但城乡居民人均收入比率还是从1978年的26上升到2002年的31达到改革以来的最大值。有专家估计，如果算入城市居民的福利待遇，城乡居民收入比率实际上要达到60由于打工收入低，2001年返回农业的劳动力占农村劳动力总数的14%,比2000年的055%高出085个百分点。

　　城镇化的最大特点是聚集经济效应。随着城镇化的发展，人口的聚集可以带来土地的节约，而且农村人口的转移有利于土地在农民手中适度集中，实行农业规模经营和集约经营。但是，由于城镇的盲目扩张与大搞工业园区的圈地运动，自1997年以来，7年内我国损失了1亿亩农地，而按照《全国土地利用总体规划纲要》2000年到2030年，全国将占用耕地超过5450万亩，这对于只有可耕地面积195亿亩（但另据专家估计，我国实际可耕地面积只有14亿亩)却有13亿人口的我国来说，无疑是触目惊心的数据。而且，由于城市对农民工“经济吸纳，社会拒入”的态度，农民工只是城市边缘人，工作又不稳定，还是要回农村盖房子，这无疑又要侵吞大量农地。另一方面，在现有的土地流转制度及农村社保制度下，即使流转出去的农民也不愿放弃农地，出现了亦工亦农与“3860部队”（38指女性，60指60岁以上）留在家耕地的现象，这显然是与通过农村劳动力迁移置换出土地进行规模经营的初衷相违背的。而且目前全国失地农民总数估计有4000万人左右，每年还要新增200多万人，这些人中大多数是“种田无地、就业无岗、创业无钱、低保无份”的四无弱势群体，这不但是社会的一大难题，更是解决“三农”问题的难题。

　　另外，乡镇企业的发展虽然吸纳了13500万的劳动力，但是由于其粗放式及分散式的经营对环境污染所造成的严重危害性，无疑将增加“三农”问题的治理成本。

　　可见，我国城镇化的发展虽然转移了大量的农村剩余劳动力并在一定程度上提高了农民收入，但是，绝大多数转移出去的农民还不能在城镇立住脚，而滞留在农村的农民也未因为剩余劳动力的转移而大幅度增收，农业未因此而增效，农村未因此而繁荣。相反，农村却要为城镇化发展所造成的农地浪费、环境污染付出代价。而且，在非农产业吸纳能力下降的情况下，农村剩余劳动力盲目涌向城市，农业成为副业，将影响“三农”问题解决的进程。

　　二、城镇化对促进“三农”问题解决的理论分析及与我国现实的矛盾

　　(一)城镇化发展对促进“三农”问题解决的理论分析

　　从世界历史的角度考察，城镇化始于工业革命。纵观发达国家的城镇化过程，其实就是工业化与城镇化互动发展的过程。几乎所有发达国家都经历了轻纺工业（劳动密集型）一重化工业（资本密集型）一重加工工业（技术密集型）的过程。在工业化与城镇化发展的初期，受技术、资本的限制及实际需求的需要，纺织、食品、日用产品等消费品工业和餐饮、商业、运输等传统服务业最先获得了发展，这些劳动密集型产业由于对劳动力的基本素质要求不高，刺激了农业剩余劳动力向非农产业的转移。随着工业化与城镇化的发展，石油、电力、钢铁、化学、机械等资本密集型产业开始发展并成为主导产业，工业劳动生产率的提高降低了对劳动力的吸纳能力，但为生产和生活服务的第三产业得到了加速发展，因其具有更高的就业弹性而弥补了工业吸纳能力的不足，促使了农村劳动力继续向非农产业转移。随着产业的进一步深化，电器设备、航空工业、精密机械、核能工业等技术密集型产业开始发展，与此同时，金融保险业、房地产业等现代服务业兴起与发展，使得服务业对劳动力的吸纳速度逐步超过第二产业，在此期间，绝大多数的农村剩余劳动力转移到了城镇与非农产业。进入工业化和城镇化后期，信息产业、电子工业、新材料、生物工程等知识密集型产业和现代服务业的发展，在促进产业结构升级、优化的同时，也进一步推动了就业结构的升级。

　　同时，在工业化与城镇化互动发展过程中，工业技术创新、专业化发展产生的溢出效应，带动了现代和资本密集型的农业技术的发展和应用，提高了农业部门的劳动生产率，实现了农业增效和农民增收，缩小了城乡差距。如美国，在工业化发展的过程中，通过推广农业机械化和发展集约经营，农业劳动生产率得到了极大提高，1820年一个农业劳动力只能供养包括自己在内的41人，到1964年能供养33人。

　　在城镇化发展过程中，当城市聚集了一定程度的经济活动总量，城市会以聚集效应引导工业向自身集中。工业在拉动城镇化的过程中，又在不断地加强城市的聚集效应。这种循环往复的过程促进了城市规模的不断扩大，实现了城市空间上的扩展式发展。当城镇化达到一定高度后，一方面，地价的上升提高了区位成本从而使企业运营成本上升;另一方面，交通、运输、通讯的发达，又使产业的区域转移成为可能。因此，在比较成本利益的驱动下，用地面积大的工业开始了产业转移过程。同时，随着城镇化率的提高，城市经济进一步发展的需求又引致了产业结构的进一步升级，服务业成为高度发达的中心城市的主导产业，工业开始向周边城镇转移，从而形成了具有一定层次性的城市圈（陈爱贞，2004)作为增长极的中心城市通过向外辐射能量，将自身的商品、技术、资金等释放出来，带动周边城镇的发展。而城镇的发展又将对其周边的郊区、农村产生辐射、带动效应，推动城市基础设施向农村延伸，并逐步实现城乡一体化发展。

　　(二）我国城镇化发展与“三农”问题面临的特殊现实

　　据上述发达国家的经验，工业化早期劳动密集型工业的发展吸纳了大量的农村剩余劳动力，随着产业结构的升级，资本和技术开始排斥劳动力，但高就业弹性的服务业的发展进一步促进了农村劳动力的转移，这样，通过工业化与城镇化的同步发展，在产业结构升级的过程中实现了农村劳动力的同步转移。因此，往往在工业从外延型增长向内涵型增长转变的过程中，就已基本实现了人口的城镇化与非农业化。但是，我国由于改革前的片面重工业化和城乡分割体制，在工业化初期农村剩余劳动力没有得到相应的转移(林毅夫，2002)而改革开放以来的过度农村工业化及地方行政主体利益导向引致的项目争夺，结果是小城镇工业发展乏力，大城市服务业发展滞后，制约了非农产业就业的增长，导致了产值结构转变与就业结构的偏差（陈甬军、陈爱贞，2004)。另一方面，在经济全球化与知识经济、信息经济时代，我国走新型工业化道路的迫切要求，将对劳动力技能要求越来越高，也必将加剧资本和技术对劳动力的排斥，并导致产值结构转变与就业结构的偏差进一步增大。而我国农村剩余劳动者文化程度普遍不高，又缺乏专业培训。可见，在工业化初期农村剩余劳动力没有大量转移的情况下，服务业滞后、产业结构升级加快与农村剩余劳动者量多、文化程度低之间的矛盾，将进一步加大农村剩余劳动力转移的难度。

　　另外，发达国家在发展过程中较好地处理了工业化、城市化和农业发展的关系，在工业化的同时进行农业革命，通过农业的现代化，实现了农业劳动生产率的提高和城乡差距的缩小。而我国一直以来忽视农业，对农业投入少，由表2可见，我国财政对农业的支持力度逐年下降，从1978年的134%下降到2001年的80%。2001年国家财政对农业的总支出为1516亿元，但农民上缴的税收可统计的就有1143亿元，财政实际对农业的净投入非常少，且投入到农业基础设施上的资金只占其中很小的比例。农户个人对农业的投资也偏少，如表2所示，农户人均农业投资额增幅逐年减少。

　　根据最小二乘法，以农户人均农业投资额（Y)为因变量，以农户人均纯收入（X)、农业生产性收入在农户每年纯收入中所占比重（Z)和每亩税后纯收益（R)为自变量，对1990到2001年间12年的数据进行回归。其中农户人均农业投资额以人均生产费用现金支出中用于农、林、牧、渔及相关部门的部分表示，每亩税后纯收益以六种粮食平均每亩减税纯收益表示，回归结果如下（括号内是t值):

　　Y=-154096+Q229X+203845Z+0485RR2=Q981F=135836DW=1.704(-0850)(8094)(0878)(3641)

　　回归结果显示，农户人均纯收入每增加1元，将会相应增加农业投资0229元;农业生产性收入在农户每年纯收入中所占比重每提高一个百分点，农户就会相应增加农业投资203845个百分点;每亩税后纯收益每增长1元，将会有0485元用于增加农业投资。但一直以来农业收入增长缓慢，农民向农业增加投入的动力小，而且由于农产品比较收益低反而诱使农业内部生产要素向外流。据统计，1978年到2000年期间，通过农村信用社农村资金净流出45192亿元。2001年我国农村固定资产投资完成额7212亿元中，农户投资完成额达2976亿元，而其中投向农业的资产仅为904亿元，投向第二、三行业的分别为2934亿元和3374亿元，分别占农村固定资产投资总额的41%和47%。可见，由于农民收入增长缓慢、农业比较利益低、农民对农业的投入不足，使农业生产依然停留在传统耕作技术基础上，农业劳动生产率无法提高，农业生产性收入对农户收入的贡献低，进一步削弱了农民对农业的投入，使得农民增收与农民对农业的投入进入了恶性循环。

　　三、城镇化发展促进“三农”问题解决的对策

　　由于我国现有的特殊现实，我国“三农”问题的解决不能照搬西方国家的经验。要从根本上解决我国农业增效、农民增收、农村繁荣问题，在加速城镇化发展的过程中，必须注意通过强调以下几个方面来促进“三农”问题的解决。

　　(一)放慢农民向大城市、非农产业转移的速度，引导农民向小城镇、为农业服务的行业转移

　　对我国农村劳动力迁移的流向分析可见，从职业转移来看，非农产业占绝大多数，据调查统计，90年代中期以来，农村转移劳动力中从事第二、三产业的就业比例大致分别维持在53%和455%,只有不到2%的比例从事农业生产活动(蔡防，2002)。我们知道，工业就业比重上升的空间已较小，服务业发展的缓慢使其对劳动力的吸纳能力不强。从空间转移来看，农村转移劳动力有进大城市的偏好，据统计，2000年农村转移劳动力中往各类城镇转移的比例占6581%,其中往地级市和省级市转移的比例占27.73%,往县级市的占1354%,往建制镇的占2454%。而大城市的技术含量和资本有机构成要明显高于小城镇，大城市安排一个劳动力需要投资1.5万元左右，小城镇只需要大约4000元。按农户达到有效配置劳动力资源的标准，2000年我国农业剩余劳动力数量约1.7亿人，即有40%~47%的农业劳动力属于剩余劳动力。而如果我国用50年时间赶上中等发达国家，则需转移35亿以上农村劳动力，

　　每年至少要转移700万人。基于大中城市就业竞争压力大、城市基础设施供给不足，及2002年农民工年均收入5615元/人、城镇居民年均消费性支出6030元人的现实，本文认为，应该引导一大部分农民向小城镇转移，这不但可以降低农村剩余劳动力转移的机会成本和就业风险，还可以通过小城镇的发展加强对农村的辐射、带动作用。而基于非农产业吸纳能力的不足与农村、农业发展的需要，应该引导部分农民向农副各业和为农业服务的行业转移，这既可以加强农业基础，又可缓和非农产业的就业压力。为此，要在发达地区制定鼓励高科技产业发展、限制传统的劳动密集型产业发展的政策，建立严格的土地政策，严禁农地随意转为工业用地，以迫使大城市的工业逐渐向外转移，致力于发展服务业;要推动乡镇的工业向中心镇、县城集中，通过劳动密集型产业的发展增强对农村劳动力的吸纳能力。

　　(二）大力发展民营经济，保护中小企业利益

　　要促进农村劳动力向城镇转移，必须增加城镇的基础设施和非农就业的供给；同时，要加强农业基础、提高农村生活水平，也必须加大对农业和农村基础设施的投入。城市基础设施是由财政支出，1996年全部城市市区固定资产投资总额约为06万亿元，2000~2010年期间因城镇化加速所需的投资累计将高达15万亿元(王小鲁、夏小林，1999)。而农村的农业投入和基础设施主要由农民自己负担，受农民收入的限制，农民向农业和基础设施的投入是很有限的。因此，要通过提供宽松的投资、经营环境和制度，大力发展民营经济，鼓励民间资本进入城市基础设施领域，使财政有较充分的资金增加在农村的投资力度，当然，也可鼓励民间资本进入农村基础设施领域。另外，民营企业多为劳动密集型的中小企业，对从业人员的素质要求不高，2001年全国非农产业就业的775%以上是由民营企业提供的。因此，应放宽民间资本的市场准入领域，实现公平竞争，加强法制监督和管理，以激励民营企业家放心大胆地进行投资、经营。

　　(三）增强农民的市场主体地位

　　要提高农业生产效率，在加大对农业投资力度的同时，尤其在农业规模经营之路走不通的情况下，更重要的是提高农民的市场谈判地位，以“组织规模”替代“要素规模”。农业产业化在一定程度上解决了“小农户”与“大市场”的联结问题。1999年农业部对全国28个省、自治区、直辖市的1650个县的调查统计，在这些地区有3万多个农业产业化经营组织，共联结3900多万户农户，共吸纳农村劳动力500多万。“公司+农户”是农业产业化的主要组织形式之一，但据有关资料，这种组织违约率高达80%。因此，为保护农民的利益，并使农业产业化的组织能够得到稳定发展，应该加快发展农民合作社，通过“合作社+公司+农户”的组织形式实现“农户组织”与“大市场”的联结。目前，农业部统计，全国农民合作社和农产品行业协会的总数已超过15万个，比较规范的农民专业合作组织已超过14万个，参与农户400多万户，不到全国农户总数的2%。而且普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等问题。因此，各地政府及其职能部门应该根据各地农村的实际情况，因地制宜地引导农民走多种形式的联合与合作。

　　(四）促进城乡经济协调发展

　　“三农”问题的根本解决，最终要靠逐步形成城市带动农村、农村促进城市，城乡互促共进、协调发展的新机制和新格局，实现城乡一体化发展。根据目前城乡分割的二元结构所存在的种种问题，必须逐步进行诸项改革:其一，进行户籍管理制度改革，通过给予农民工准市民待遇到市民待遇的逐渐过渡，随着城乡经济的发展，最终形成城乡统一的户籍登记制度，并在此过程中逐渐形成统一的劳动力市场。其二，进行土地流转制度改革，在明确界定农民土地承包权的基础上，通过建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制，促进土地从转移出去的农民手中置换出来，实现土地的适度集中。其三，加强农村计划生育的实施和管理，

　　控制农村人口的增长;加大农村教育投资，实现农村义务教育从主要由农民承担转到主要由县到省政府甚至中央承担。其四，逐步完善农村社会保障体系。农村人多，政府财力有限，在短期内是难以在农村建立覆盖面宽的医疗保障制度，可以先把有限的资金投向农民最低生活保障方面，有条件的地方还可发展大病统筹合作医疗等保障，分阶段、分地区地逐步完善农村社会保障体系。只有通过以上诸方面的改革，才能使转移出去的农民从农业、农村永久性地转移出来，才能为促进城乡经济协调发展打下基础。