制度视野中的乡镇负债探析

　　乡镇负债是我国社会经济转型期产生的一种现象，也是最为困扰我们的“三农问题”的突出表现形式。目前我国的乡镇负债巳达到2500亿元，乡均负债近600万远，西部地区更为严重，许多乡镇巳经恶化为“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。乡镇负债形成的原因是多方面的，我们认为制度创新滞后是导致我国农村贫困、农业落后、农民地位下降以及基层政府财政困难的最重要的根源。

　　一“城乡分割，一国两策”的二元社会结构

　　战后，经济落后的国家大多都选择了“赶超型”

　　经济发展战略，我国也不例外。为了确保工业化优先发展战略的实施，政府通过行政力量集中十分稀缺的资源进行强制的工业化积累，最重要的就是从1953年开始实行的农产品统购统销政策，人为实行工农业产品的不等价交换，隐蔽地获取工业化所需要的原始积累资金。据测算，1954-1985年国家通过剪刀差的方式从农民手中取得的资金为5100亿元，为了保证高度集中计划经济体制的运行，我国还实施了城乡分割的户籍管理政策和人民公社制度，严格限制城乡劳动力的流动。总之，国家通过统购统销、人民公社和户籍制度“三驾马车”以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与城市经济的联系，把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件之下，由此形成了城乡泾渭分明的两大板块，这是造成我国农业效益太低、农村发展太慢、农民收入太少以及农村基层政府财政贫困，负债越来越多的根本制度原因。

　　(一)公共财政体制改革不到位主要表现在：1.公共财政收入不完整。各级政府特别特别是乡镇政府高度依赖预算外收入，同时地方税体系不完善，包括乡镇政府在内的农村基层政府没有与实行自身职能相匹配的财政收入。2.公共财政支出不规范。一是财政支出不规范，政府管了许多不应该由它管的事，导致财政支出的总量远远不能满足日益发展的公共需求，基层财政负债运行和纳税人负担沉重并存"二是中央政府的财政支出过多地向发达地区和城市倾斜，既加大了地区差别、工农差别和城乡差别，又给基层政府造成了巨大的支出压力。3.落后的预算制度。我国尚未建立起与公共财政相适应的预算制度，特别是到了乡镇一级，基本没有预算可言。现行的预算制度大量存在“慢、散、粗、软、黑”等问题，致使预算监督形同虚设，不可避免地导致财政资金使用的低效率和各种负债的产生。4.财政监督管理弱化’对财政运行缺乏有效的监管和控制，导致财政支出膨胀，负债增加。

　　(二）事权和财权不对称的分税制体制

　　1.政府之间的事权划分不明确，财权与事权不统一。基层政府在财政收入大幅度上解中央后，承担了许多本该由中央政府承担的职能，处在政府层次最底层的乡镇政府，财力最小，承担的事务最多，负债运行成为一种经常现象。2.政府层级过多，大大降低了分税制运行的效果，我国有五级政府，是世界上政府层次最多的国家之一。过多的政府层次侵蚀了乡镇政府的财源，加重了乡镇财政的拮据。

　　三改革严重滞后的农村政治体制

　　(一）乡镇机构庞大

　　乡镇机构庞大主要表现在乡镇设置偏多，布点分散。特别是西部地区尤其严重，人为地加大了社会管理成本；乡镇内部机构设置过多，乡镇党政机构和事业单位一般都在30个左右；乡镇财政供养人员多，一般乡镇有两、三百人，在东部发达地区的有些乡镇可达上千人，导致吃“皇粮”的人口居高不下，消耗了过多的公共资源，人为地造成乡镇财政支出压力增大，负债增加。

　　造成乡镇机构庞大的原因主要有：1.计划经济体制的惯性作用。这种体制造成的必然结果，一是行政权力的全方位扩展，政府对于经济生活的主要环节都要实行直接管理，为此，就需要设立众多的机构，而且要求上下对口设置（二是计划经济条件下政府“全能性”，导致政府活动渗透到了社会生活的各个领域和生产经营各个环节，政府的工作职能的庞杂造成政府制度改革不到位，责任和权力不对等，财权和事权相脱节。在目前的体制下，农村基层政府承担着宽广、具体的政治责任和经济责任，上级政府给下级政府下达的任务繁多，直接导致了各级政府机构的不断膨胀"同时，人事制度与财政制度相脱节，财政约束软化。主要表现在人事编制制度与财政制度相脱节，使得供养人员的经费支出增长经常超过财政收入的增长。3.条块分割的行政体制。目前我国农村基层仍实行“条块结合”的行政管理体制，县市下派部门（即“七站八所”或“条条”)与乡镇政府(“块块”)共同治理乡村。“七站八所”的扩张也是造成乡镇机构膨胀、“十羊九牧”的重要行政体制性原因，也是造成乡镇财政压力加大、负债增加的重要制度性根源。

　　(二）乡镇政府职能转换滞后

　　按照公共选择理论，政府的主要职能是提供公共产品和服务。但从乡镇政府职能发展演变走向看，乡镇政府的管理性职能不断强化，而服务性职能长期滞后，乡镇政府的职能严重错位，具体表现在：1.干预企业和农户的生产经营活动，其结果在加大了企业和农民生产经营风险的同时，也加重了乡镇财政的负担。2.大搞形式主义的政绩工程和脱离实际的达标升级活动，向各方借贷，搞内部集资、拖欠工资、工程款，把乡镇政府屡屡拖入债务的泥潭。3.乡镇自我服务的功能膨胀。主要表现在行政性经费增长很快，既耗费了大量的公共资源，又加重财政的负担。4.收税、收费。上级政府给乡镇下达的各项税收指标，经常超过乡镇实际税（财）源和承受能力。为完成任务，乡镇政府就将这些税收任务层层分解，由此引发了乡镇、村、组连环债务问题，而且债翻息，息加债，形成恶性循环。

　　乡镇政府职能转变滞后的原因概括起来主要有：1.集权型政治体制下的压力型体制，即一级政治组织（县、乡），为完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。县、乡政府把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决”制，所以农村各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行)2]。”这种“压力型体制”再和事权与财权不对称的财政体制结合在一起，从体制上进一步然是财权不断向上集中’各种事务却逐渐向下“落实”，处在最基层的乡镇政府的压力越来越大，债务越来越多。2.经济分权下的财政体制。20世纪80年代以来，随着财政体制改革的深入，特别是地方财政包干制的实行，乡镇政权逐渐成了一个独立的经济实体，为了谋取其自身的利益，乡镇政府直接插手企业的经营，为企业资金借贷提供担保等，进而把企业的发展和乡镇政府的生存捆到了一起，成了一个“利益共同体”。但随着乡镇企业发展的不景气，很多乡镇政府被拖入债务的泥潭。为了缓解乡镇财政的困境，乡镇政府就转而干预农户的生产经营活动。但是政府干预的结果经常以失败告终，除了给农民增加风险和损失外，有时乡镇政府也要背上债务包袱。3.乡镇机构管理体制改革滞后，民主化建设缓慢。在压力型的体制下，对乡镇领导的监督主要来自于上级党委和政府，但由于存在着“信息不对称”，使得这种监督的成本很高，而效率不高。在现实生活中，由于缺乏对乡镇政府的监督约束机制，导致乡镇政府随意干预市场主体的经营活动，不择手段地创收、举债，甚至滥用权力，知法犯法等行为屡禁不止，加之乡镇主要领导频繁调动，任期过短'一般为3年），造成的后果就是大胆花钱，甚至为了提拔和升迁而不顾一切地制造政绩，甚至用举债或造假等方式“制造政绩”。

　　四改革滞后的农地产权制度

　　现行的农地产权制度的弊端主要表现在以下几个方面：1.农村土地的集体所有制主体虚置，权能模糊。在现实中生活中土地集体所有往往变相为实际上的村长和村委会少数人所有，进而产生了一系列的后果。2.农用土地的产权体系不完整，土地产权主体不清而且多元。目前农民获得的土地承包经营权仅是一种在土地上耕作的权利，而土地的使用权、收益权、处置权的行为主体是农民还是集体也不明确，在实践中就特别容易引发集体所有制代表对农民土地权益的侵犯。3.土地使用权不稳定，土地流转制度的建设缺位。

　　农地产权制度的缺陷在实践中造成了许多严重的后果。一是由于土地所有权不明晰导致承包经营

　　权不稳定，使大量的土地资源或者过度使用，或者撂荒，不利于土地资源的高效利用。二是由于土地的承包关系不稳定，频繁地调整承包地，使农户承包的土地面积越来越小，加大了农产品经营成本，妨碍了农业经济效益的提高。三是阻滞了农业劳动力的转移和城市化的进程。目前的这种农地产权制度是将土地和农民的身份捆在一起的，使土地事实上发挥着一种对农民的生存保障作用，这无疑增加了农民从事工商业的成本，阻碍了农村城市化的进程。四是征地制度改革滞后。征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农民土地使用权的行为，由于国家垄断了土地一级市场的权力，级差收益主要被地方政府、各个涉地部门及房地产商瓜分，使农民权益受到了极大的损失。改革开放以来，国家通过土地征用，从农民手中拿走了2万亿元的资产，除了一部分用于基础设施建设外，大量地用于非公益性建设，从中获得巨额的差价收益，既严重损害了农民的权益，又助长了城市化建设中的泡沫。

　　五不适应农村市场经济发展的农村经营制度

　　现行的以家庭承包经营为基础的农村经营组织制度的缺陷主要表现在：1.分散的农户经营规模过小，大大限制了农业劳动生产率、农业商品率和农业规模效益的提高，不利于资本、技术、劳动等生产要素在更大范围内的有效配置，也不利于传统农业向现代农业的转型。2.农户分散经营形成的小生产和大市场的矛盾日趋尖锐。一是小规模的经营农户很难降低生产成本；二是很难在交易活动中降低市场的交易成本，在市场交换中处于不利地位；三是很难获取准确的市场信息，加重了农业生产和结构调整的盲目性。3.农业的组织化程度低，自我保护的能力差，人为地加大了农业经营过程中的风险。4.随着农业生产结构的调整，专业化生产的快速发展和社会化服务滞后的矛盾愈加突出，特别是“入世”后我国农业组织将面临的竞争对手是规模化、组织化程度很高的大农场主及其组成的合作社联盟、行业协会、大公司企业、跨国公司甚至是由农产品出口国组成的国际性垄断集团，而我国农业目前的这种产业组织状况更是影响其竞争能力的致命缺陷。

　　目前我国农村金融业发展面临的困难与问题主要有：1.农村金融组织体系呈萎缩状态。一是农业发展银行支农作用弱化；二是中国农业银行支农功能萎缩，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行的经营大踏步地退出农村，对农民和农村企业的贷款大大减少；三是农村信用社普遍存在着历史包袱重，资本充足率低，资产风险大，信贷质量差，经营状况恶化以及产权不明晰，融资能力不强等诸多问题，对“三农”支持远远不足。2.农村金融资源大量流失。据统计，我国1990年到1998年，农村资金净流出19222.5亿元。1978-2000年期间，仅通过农村信用社渠道农村资金净流出就达4519.2亿元。3.农村金融市场发展滞后，致使各种民间借贷市场借机出现，既扰乱了金融市场秩序，又抬高了农民融资的成本。

　　分析造成这些问题的制度原因，一是与我国的二元经济结构相适应，我国的金融政策体制呈现出强烈的“二元特征”，即国家对农村金融业发展的支持严重不够，导致农村金融业严重萎缩。二是中国金融制度变迁中的“路径依赖”导致农村金融难以摆脱政府的干预，抑制了金融市场主体的活力。三是农村信用社缺乏有效运行的制度安排，如产权归属模糊（信用社规范的法人治理结构和适应合作金融特点的行业管理体制缺位（四是农村金融监管体制落后，农村金融风险累计和严重的金融压抑并存。我国对于农村金融的发展一直缺乏一种有效的监管机制，加剧了农村金融风险的聚集（与此同时，农村金融监管又缺乏明确的目标，手段单一、僵化，导致我国农村金融抑制现象严重。五是现行的农村金融组织体系和金融市场体系无法满足农村经济发展对农村金融服务的风险性和多样化的需求。农村发展缺乏必要的资金支持，是导致农业和农村经济落后，农村基层政府财力短缺的一个重要制度原因。

　　我国的乡镇企业正处在“二次创业”的关键时刻，但乡镇企业体制改革滞后成为阻碍乡镇企业重振雄风的关键因素。目前乡镇企业体制改革中存在的主要问题是：1.政企不分导致政府对企业的越权干预。大多数乡镇企业的创办本来就具有很强的政府推动性质，这种制度安排的“路径依赖”性质强化了乡镇政府干预企业的体制惯性，在这种干预和保护下，企业永远无法成为真正的市场主体。2.产权不清导致企业经营效益低下。一方面企业内部各个经济主体产权不清，企业缺乏明确的出资人（另一方面，企业和乡镇政府之间的产权边界也不明晰，乡镇企业名为集体所有，但并无明确的所有者对企业资产的保值增值负责。集体所有制的实现形式相对单一，企业产权制度始终存在着产权模糊、政企不分、产权不能转让和配置不当等突出问题，使得乡镇企业既无来自产权主体的利益驱动力，又无来自所有权的自我约束力，企业机制渐趋僵化。3.所有者缺位导致企业的治理结构不健全，“内部人控制”严重。由于乡镇企业产权不清致使所有者缺位，缺乏对企业“内部人”--经营者的监督和约束机制。乡镇政府作为企业的产权主体更侧重于从自身的社会目标出发干预企业的活动，而不是作为企业的所有者主体来监督企业和企业经营者，而乡镇社区的农民作为所有者主体，对企业的经营活动既无发言权又无监督权，为企业的经营者利用信息不对称的优势谋取自身利益最大化提供了制度上的空间。

　　乡镇企业体制改革滞后严重妨碍了其自身的可持续发展，制约了农村工业化和城市化发展进程，使得本来就很严重的“三农”问题更加严峻，基层政府的财源更为拮据。

　　综上所述，制度创新滞后是乡镇负债产生的最重要、最关键的原因，要从根本上消除乡镇负债，就必须要从制度的变革与创新入手。

　　                                                        张秀英

　　                                        (中共甘肃省委党校经济学教研部，甘肃兰州730000）