关于农村最低生活保障制度的几点思考

　　按照2007年8月14日《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发〔2007〕19号)》精神来看，农村低保的制度设计和执行本身具有特定的价值关怀和理论根据。目前，我国已全面建立了农村最低生活保障制度，其运行总体是健康的、良好的，但在个别地方特别是农村基层也出现了各种各样的矛盾和问题。因而还需要进一步探索并从根本上对农村最低生活保障制度的运行状况持续进行检视和完善。作为一项政策性很强的社会制度，农村低保理应成为保障贫困农民最低生活标准的最后一张安全网。然而，在政策和制度实际落地和运行过程中，一些新情况、新问题随之而来。

　　一、农村最低生活保障制度实施运行的现状及存在问题

　　目前，农村最低生活保障的实际运行是建立在为解决贫困问题而进行最低生活保障的。如果从1996年国家民政部在全国农村开始最低生活保障工作试点算起，我国农村低保制度运行已经近二十年。农村低保的运行实施，总体是健康的、良好的。根据相关资料和我们在陕西农村的调研，在一些地方低保评选和发放中还存在着如下问题。

　　1.低保的评定办法和形式五花八门

　　关于低保名额的分配问题，村民有各自的想法，出现了要得大家都得、不得大家都不得、凭什么与自己差不多的人得自己却得不到的争执现象。说到底，这还是一个公平问题。最低生活保障的本意在于帮贫济困、扶危救难，如果大家都来争低保，低保的本意和应有价值也就不存在了，或者说也就被扭曲了。本来是需要发扬风格的事情却被搞得斤斤计较、自私自利。现在农村的低保覆盖率已达到20%?30%，关于低保的评定办法和形式多种多样。有的地方搞抓阄，有的地方靠关系，有的地方吃回扣，有的地方轮流得。这些形式和办法都是由于当地群众意见不一致而衍生出来的。

　　2.低保发放的随意性

　　低保名额较多，正常低保情况外，由于没有合理的参照系，低保出现了平均分配、轮流享有的现象。学者就此撰文，提出了建设性观点:“随着当前社会救助管理的规范化和精细化，目标瞄准巳经成为最低生活保障制度的核心议题之一。最低生活保障制度，被喻为维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一道‘防护网’，是社会救助的重要组成部分，提高目标瞄准率使农村最低生活保障制度瞄准真正需要保障的群体。”

　　3.低保评选过程中的潜规则

　　在个别地方受社会不良风气以及西方以私有制为基础的市场经济庸俗观念和思想的影响，暗箱操作、权力寻租、收受回扣、弄虚作假、截留肥私、挪用贪污、骗保、错得等现象时有发生。有的地方把低保与年龄挂钩，或与计划生育挂钩，或与对乡村公益事业的贡献挂钩，或与同情相联系，或与人缘好坏相联系，这些情况往往导致属于弱势群体的真正困难的群众被漏保。

　　4.农村低保中的福利依赖现象

　　在农村，导致贫困的原因是多种多样的。有能力低下导致贫困的，有家庭人员过多导致贫困的，有因家庭成员大病导致贫困的，等等，但也有由于懒惰导致家庭贫困的。一些人有了低保之后，容易出现当一天和尚撞一天钟的知足常乐、得过且过的观念和行为，而不去发愤图强、自食其力，甚至有的人因越来越依赖低保而变得越来越懒惰。

　　5.农村低保的进入和退出机制问题

　　农村居民收人的计算不像城镇职工工资那样清晰明了，其实物收人及其品种多样性加上副业收人、打工收人或其他收人等的准确计算有一定的难度。在什么情况下能够获得低保、在什么情况下退出低保，没有一个动态的科学的甄选退出机制和具体的操作程序和办法。

　　二、解决农村低保实施运行中需注意的三个问题

　　农村低保实施运行中存在问题的解决不单单是拿出几套具体办法的问题，还需要从更深层次上进-步厘清三个理论问题。

　　1.进一步完善农村最低生活保障制度理论依据

　　一般情况下，农村低保对象的选择和确定的评价标准是经济标准。这就是说，真正贫困的农民成为农村低保对象，用老百姓的话来说，就是谁贫穷、谁困苦，低保就给予谁。同时，“农村最低生活保障适时由‘应保尽保’转向‘应保必保农村最低生活保障制度是比以前的特困救助更规范、更高层次的一项社会保障制度。”根据国务院在2007年颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定:建立农村最低生活保障制度的目标是“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳人保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”因此，农村最低生活保障制度是解决贫困农民温饱问题的制度设计。

　　那么尚需进一步研究和解决的根本问题是：为什么要对贫困农民提供救助、给予最低生活保障，其根据和理由又是什么？对贫困农民给予最低生活保障是基于贫困农民过去对国家和社会作出了贡献还是寄希望于贫困农民得到社会保障后将来能够积极回报国家和社会呢？这两种情况都可以作为农村低保的合理理由和正当标准。当然，社会情况是非常复杂的，一两条或者若干条具体的理由是不能回答这个问题的。同时，现实农村低保的实施和执行也出现了赐恩与感恩现象。这就是说,一些人认为党和政府对贫困农民实施低保政策、提供生活保障,只是为了建构良好的党群、干群关系。在这种情况下，党群关系、干群关系实际上就成了“爱听好话”与“好讲好话”的关系。从效果上来衡量，整个社会发展的应有的总价值并没有增益，换个角度看，这就意味着贫困农民的生活消费完全来源于其他社会成员的劳动付出。因此，低保对象选择和确定的评价标准的理论根据尚需进一步探索和完善，以使这项“民心工程”更具有合理性和说服性，为全社会成员所认可。

　　2.科学合理制定评价标准确保低保对象选择和确定的公平性

　　从农村低保的实际运行情况来看，除上述低保评价标准之外，农村低保对象的选择和确定还有其他的标准或者说限定条件。比如，获得低保的农民不得违反计划生育政策。这就意味着贫困农民在得到政府和社会救助的同时不应当违反政策超生从而损害社会利益。又如，获得低保的农民要勤劳、不懒惰，这又意味着农村低保绝不是不想劳动、不劳而获、坐享其成、懒惰安逸的依托和靠山。两个限定条件在干部和群众看来都具有合理性，能够成为低保对象选择和确定的衡量标准。事实上，因为农村低保具有极强的政策性，所以，政府工作人员、专家、学者和群众都明白在如何选择和确定低保对象这个问题上关键要进行有针对性地研究并制定出合理的评价标准。一般情况下，低保对象选择和确定的评价标准是多元复合的，这意味着对任何一个贫困人口的低保都不是无条件的。

　　另外，计对有或者无子女赡养的老年人的低保问题，外出务工人员的低保问题，老死都不愿意外出打工的传统农民的低保问题，智障或其他失去劳动能力的人的低保问题，失地农民的低保问题，等等，都需要调查研究，适时调整。

　　总原则是农村低保对象选择和确定的评价标准必须能够释放社会正能量。

　　3.深入研究领会低保中的公平原则

　　农村最低生活保障制度的实质涉及到了实现生存权的公平问题。有学者认为，建立对贫困农民救助的最低生活保障制度是由于市场机制导致了不公平的财富分配。要坚持“公平优先于效率”的观点，强调用制度来保证分配公平。市场机制的效率是不完全的，经济危机时期的低效率是市场本身所无法克服的，政府有必要举办社会保障制度，在收人分配政策中使财富向贫困人群进行一定程度的倾斜。

　　农村低保的根本问题是贫困人口的生活由谁来买单、由谁来消费以及为什么这样的问题。这既是一个经济学问题，又是一个政治学问题。农村低保的公平问题应当从两个层面来考量:一个是农村低保覆盖面与低保支付者之间的公平问题;另一个是农村低保自身内的公平问题。事实上，第一个公平问题更重要，因为这关系到供给方和消费方的利益平衡问题。只有解决好这个问题，才有条件来解决第二个公平问题。据此，农村最低生活保障的公平，首先是低保资金供给者与获得者之间产生的公平；其次是村庄内村民之间产生的公平问题;再次是贫困人口之间产生的公平问题;最后是丧失生活和劳动能力的人口之间的公平问题。这些公平问题的解决如果囿于一个村落单元来解决，不仅会产生盲目性，而且永远都解决不了、解决不好。

　　老、弱、病、残、鳏、寡、孤、独及不测者获得最低生活保障，其基本政策依据之一可以肯定地认为是特定的制度设计和政策安排。按照罗尔斯正义理论，分配正义应当遵循社会阶层结构中的最不利者的最大利益原则，即社会财富的分配要尽量地照顾弱势群体或者弱者。罗尔斯正义论为社会最低生活保障制度提供了特定的价值合理性。

　　依据罗尔斯正义理论，最低生活保障制度更多地蕴含了“同情心”。据此，在设计农村最低生活保障制度时首先就应当研究和明确农村低保的缘由和目的，从整个社会发展的角度和视野来考量低保的供给与消费之间的关系，确保农村低保的供给与消费关系的正向发展和结构平衡，同时赋予农村低保科学合理的价值体系和评价指标。这是第一层次的公平问题。这个层面的公平问题得到了解决，农村内部的低保公平也才有前提和基础。

　　农村低保作为一种制度设计和安排，在价值的选择和确定上理应进行优化治理，尽可能地推动经济社会全面持续的发展。只有这样，低保最终落地于具体的村庄就有了广阔的视野和科学的框架。否则，就一个村的低保来谈低保，问题的解决既没有方向，更找不到依据，以至于使农村低保问题久拖不解、争执不休、弊端百出，特别是低保资源不能得到有效配置和合理利用，出现了一系列矛盾和诸多弊端。

　　三、当前农村低保存在问题的解决措施

　　1.助力低保农民发展生产，脱贫致富

　　发展是硬道理。首先，由于低保人群经济基础薄弱，受教育程度有限，文化水平不高，个体能力低下，单纯依靠自身走出困境存在较大困难，因此，政府引导帮扶，村民示范帮助，才能使贫困农民由传统种植农业向现代高科技农业迈进?’其次，政府要有计划的对他们进行现代农业、高科技农业知识和技术进行专门培训;最后，培育农村种植、养殖、销售一条龙式的“公司+农户”模式，解决低保农户在产品营销方面的后顾之忧。

　　2.合理计算农村居民实际收入，科学界定农村最低生活保障标准

　　由于造成农村低保存在问题的一个很重要原因在于农村居民收入的计算不像城镇职工工资那样清晰明了，其实物收入及其品种多样性加上副业收入、打工收人或其他收人等的准确计算有一定的难度。这就要求对低保农户的收人状况和水平有一个合理的评估。2007年8月14日《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发〔2007〕19号)》确定，“农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”这就是说，农村低保的标准就是解决贫困人口的最基本的衣、食、住、行、用问题，比如柴米油盐酱醋、吃药打针、衣帽鞋裤、床被单枕、水电、锅碗瓢盆等最基本的日常生活问题。有就行，不讲究，没奢求，简单朴素，自自然然。核算和确定最低生活保障标准也要以最贫困的人口消费程度为基准，同时按照生活拮据的程度往上依次核算。所以，核算最低生活保障标准，收人、权利、地位、竞争机会、技能等也具有参考价值，关键是要看生存过程中的生活消费状况。如果确定这样的标准，有了这样的最低生活基准线，才能够避免最低生活保障标准核算过程中的复杂性、繁琐性和盲目性。同时，核算低保标准首先要求生活在特定社会中的人们彼此十分熟悉和交往频繁，彼此间十分清楚对方的生活方式和人生境遇，能够确信对方的生活水平状况。这样就有了生活水平之间的比较，就找到了差距。

　　3.广泛宣传和普及社会保障专业知识

　　组织广大农民特别是低保农民学习了解社会保障方面的基本知识，特别是和低保相关的社会救济、社会救助方面的知识，让他们懂得低保只是救急救困救难，不是长久之策。坚定低保农民独立自强走出困境的决心。

　　4.加强正确舆论引导和社会主义核心价值观培育

　　近年来，“农业、农村、农民”三农问题已成为我国经济社会发展的薄弱环节。随着社会主义新农村建设的不断深人，我国农民的生活质量和水平已得到较大幅度地改善，人民的幸福指数逐年提升。农业中的贫困人口逐年减少，我国的最低生活保障制度就是针对农业中的贫困人口所做的制度安排。

　　我国农民有着许多优秀的传统美德，但在改革的大潮中，同时也受到西方商品经济、市场经济中庸俗观念的影响，如自私自利、极端利己主义、弄虚作假、损人利己、损公肥私等观念的影响，这就使得个别地方低保评选发放中出现了种种徇私舞弊现象。因此，加强社会主义核心价值观培育，不断提高广大农民的思想道德素质和科学文化素质，树立正确的人生观、价值观和义利观，弘扬中华民族勤劳质朴、自强不息的优良传统，摒弃私有制下商品经济、市场经济的庸俗思想和观念，才能从思想根源上解决低保评选发放中的种种弊端。这样才能使低保评选发放真实、公平，人们在低保评选中讲风格、讲姿态，使低保评选中的不良现象和不规范行为得到有效消除。

　　5.加强对低保评选发放的管理和监督，并形成长效机制

　　第一，在政府职能方面，要加强低保评选落实的管理、引导以及跟踪调研，发现问题及时纠正，条件成熟时进行低保立法;第二，要加强社会监督、群众监督和舆情监督;第三，要努力提高基层管理干部的素质和觉悟，树立立党为公、执政为民的理念，情为民所系、权为民所用、利为民所谋，在低保评选和发放中做到公正廉洁，不徇私舞弊，不弄虚作假，不感情用事照顾关系;第四,坚持正确舆论导向，防止宗族势力、宗教势力以及社会黑恶势力对低保工作的干扰和影响;另外，还要大力开展社会主义荣辱观教育等。

　　四、在实践中如何坚持和完善农村低保制度

　　1.全面领会农村低保所蕴含的政治意义、经济意义、社会意义

　　通过多途径宣传教育活动，不仅让低保人群而且让全体农民充分理解农村低保的政治意义、经济意义、社会意义。农村低保既是一个经济问题，又是一个公平问题。明确界定农村低保的真正内涵，明确低保对象选择和确定的评价标准以及农村低保的对象范围，有助于实现出资者与消费者之间自觉自愿的合作，有助于增强低保出资者、低保获得者和非低保成员对党和政府的信任度,有利于增强党和政府的权威和凝聚力。将低保作为一个特定的解决贫困的领域和模块，最直接、最现实的意义就在于确实能够做到将低保资金真正用到理应获得它的农村家庭或人口身上。同时，也能够规制社会成员和低保管理机构对低保资金的想法和做法，最大程度地实现低保对象确定和低保名额分配的合理性、稳定性和有序性。

　　2.深刻把握农村低保的依据

　　最低生活保障是解决贫困问题的最起码的标准和最低限度的条件。农村低保既是整个社会保障体系中特定的子系统，又有别于社会保障体系的其他子系统，是针对农村贫困而进行的特定的制度设计和政策创新。农村低保的根据就是能力不足和收人低下。导致能力不足、收人低下的因素，要么是缺乏自然资源，要么是缺乏社会资源，或者是自身生存的潜能和创造力欠缺。农村低保的目的和用意就在于最低限度地克服自然资源、社会资源缺乏以及自身生存的潜能和创造力欠缺所造成的人口贫困，能够起到生存“兜底”的作用，使贫困人口的贫困状态能够得到最起码的改善和关怀。从某种意义上来说，农村最低生活保障制度是治理农村贫困以及整个“三农问题”的有效载体和重要抓手。

　　3.明确农村低保对象的界定标准，分级分类确定农村低保的对象范围

　　贫困是获得低保的首要条件，只要贫困就能够得到低保。能够得到低保就意味着生活有了最低程度的保障。低保就是对造成贫困的所有条件的克服。如老弱病残、鳏寡孤独理应得到低保，因为这种贫困带有自然生理和社会因素的偶然性、不确定性，同时这又不是一个简单的个体自身所能够解决的问题，而是一个人类社会的问题。低保就是对这个弱势群体或阶层生活贫困的障碍最大程度地消除;对无业者、失业者、待业者、就业者实施低保，同样也是对造成这个群体生活困难的障碍尽最大可能的排除;不谋求自食其力、自力更生者，也能够给予低保，因为这些人也是要吃饭穿衣的，借助于低保不能不说是找到教育、引导、转化甚至感化的一个现实途径;对创业兴业而生活困顿者给予接济，从而解决燃眉之急;对基于正当竞争而破产者给予救助，使其获得喘息机会。诸如此类，不胜枚举，低保的目的是使社会更加健全和美好，是解决贫穷和克服懒散的有效载体和途径[5]。

　　4.统筹解决经费缺乏、保障水平低、覆盖面窄的问题

　　资金作为农村低保实施的物质基础，是低保持续稳定运行的后盾。目前，我国低保资金的来源主要是地方政府财政拨款，资金来源渠道单一，各地低保标准不一。就我国东、中、西部来看，东部地区经济实力雄厚，低保水平较高，较稳定，而西部特别是贫困地区，不仅低保水平低,而且面窄[6]。这个问题在西部经济落后地区都不同程度的存在，需要相关政府部门加大力度解决。

　　五、总结

　　综上所述,坚持、发展和完善农村最低生活保障制度，必须科学认知和准确理解党和政府关于全面建立农村最低生活保障制度的政策，进一步研究和确定农村最低生活保障的理论根据和内在逻辑，从整个社会发展的大视野审视和界定农村低保的公平原则，分层分类有序解决农村的贫困问题，对丧失劳动能力、确实不能够自食其力、自力更生常年生活贫困的家庭或人口给予全额最低生活保障，对于其他贫困家庭人口大力实施扶贫开发和社会救助关怀和帮助，做到应保尽保，能保必保。有了低保这颗“定心丸”，在实现中国梦的进程中，农村贫困人口必定会更加发挥同心同德、勤劳致富、自强不息、诚信友善、自食其力、爱国奉献的精神。

　                                                                        　董武全

　　                                                        (西安财经学院公共管理学院，陕西西安710061)