中国“三农”问题的一个视角——公共财政

　　通过对我国“三农”问题的分析及对公共财政的介绍，说明了公共财政在解决“三农”问题时的作用，并就如何发展公共财政提出了相应建议。

　　改革开放20多年来，中国农村经济的发展是显而易见的。但是，农村改革给我们留下了很多问题，这些问题有些是由于历史原因造成的，有些是由于市场经济在向前发展、农村改革必须向前推进而使我们必须面对的。

　　1城乡差距问题

　　当前，我国城乡二元分割格局是一个不容质疑的现实。目前，我国农业占GDP的比重已下降到15%左右，而农村人口仍占总人口60%以上。在整个农村经济向前发展的情况下，农业比重的降低是产业升级的结果，困难在于人多地少，不容易形成规模经营，加上农业比较收益低，以及政策方面的原因，导致投资过分向工业和城市倾斜，农民收入增长缓慢，城乡发展和居民收入差距呈不断扩大趋势，农民人均纯收入增长速度远远落后于城市居民人，农村文化、科技、教育、卫生、体育等设施远远落后于城市。

　　从公共财政角度看，首先的问题是农村公共产品提供不足。公共财政的本质是要提供社会所必需的公共服务以满足市场经济条件下社会发展的需求，而我国农村根本不能做到这些。我国农民占总人口的2/3，广大农民是我国目前收入和生活水平最低的群体。尽管如此，我国农村的治安、行政、义务教育、医疗卫生、公路交通、广播电视、电力通讯、人畜饮水、水利灌溉、科技推广、植保防疫、社会保障及社会救济等社会公共产品和准公共产品却基本上由农民自己出资解决。而农村财政收不抵支已是常事。在这种情况下，农村的一些社会公益事业如治安、义务教育、医疗卫生等的公共财政支持便无从谈起。我国大部分贫困地区县乡两级财政入不敷出运行困难，而《预算法》规定地方财政不能在一般预算中开列赤字，法律的约束和现实的困境使得县乡执行预算不得不停留在账面虚假平衡。在此前提下，加之国家的转移支付所面临的制度效率、经济效率以及具体动作效率等方面的约束，基层的公共产品提供无疑处于孤立无援的境地。

　　其次，在税制方面应给农民以国民待遇。公共财政框架下，政府对任何经济实体或个人在税收方面应一视同仁。当前，随着我国社会主义市场经济体制的建立和农村改革的不断深化，40多年一贯制的农业税收制度已不能适应我国改革发展的新形势，取消农业税就是这方面改革的一个好的起点。市场经济条件下的财政要求国家的税收改革的取向是按照城乡平等的原则改革农业税收制度，尽快统一城乡税制。借鉴国际上多数国家统一城乡税制的通行做法，统一城乡税制就是废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农村教育集资，将种田的农户视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。税制方面的平等是解决城乡差距问题的重要一环。

　　2农村劳动力转移问题

　　我国是一个农村人口占大多数的国家。要从根本上解决我国的“三农”问题，关键在于减少农民。只有把大量的农村富余劳动力转移出去，才能达到提高农民收入、富裕农民以及加快农业现代化进程的目的。

　　要完善农村就业服务体系。这一政策措施就很利于解决这方面的问题。例如，提供公共就业信息和就业指导服务，可以大大减少农村劳动力外出就业的盲目性，降低就业风险;为外出就业的农村劳动力提供职业技能培训服务和培训补贴，可以有效提高农村劳动力的职业技能和素质;有组织输出和补贴部分外出就业成本，可以降低农村劳动力外出就业的成本，并提高其外出就业的收益。

　　另外，农村就业公共服务体系也有利于实现城乡就业的统筹发展。目前，我国城镇化还处在一个较低的水平。随着经济的持续发展，城镇化水平也在不断提高，但这是一个长期过程。在这样一个漫长的城镇化进程中，始终会伴随着农村劳动力向城镇转移就业的问题。在市场经济不断深化发展的今天，实现城乡就业的统筹发展不仅意味着农民和城镇居民可以获得同等的就业机会，而且要求城乡居民可以得到同样的有关就业的公共服务。

　　其实，促进农村劳动力的合理流动，我们需要做的还有很多：如取消城乡二元户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，将会拆除农村劳动力流动的制度藩篱;节假日不再实行火车票高收费，农民工子女异地入学不收费，农民工城市就业不收管理费等将会进一步降低农业劳动力转移成本。从公共财政的建设方面来讲，就是更多地为农村劳动力的转移提供制度便利。

　　3优化财政对农业投资行为，促进农村产业升级

　　由于长期处于计划经济体制之下，中国农村的自身积累产生了很大的问题，这对于农村经济的发展是极为不利的。此时，国家财政对农村和农业的投资就起着至关重要的作用。我们这里讲的财政对农业投资是指政府财政用于发展农业的一种资金投放方式，是公共财政支出的一个组成部分，是政府通过财政杠杆实施的、以支持农业发展为目的的各种直接与间接的经济行为的总和。这一点与传统的财政支农有所区别，后者是与生产建设型财政相匹配的一种说法，其支持农业的领域较财政对农业投资的领域要宽。

　　所以在新形势下，首先，对农业的投资必须遵循合理的原则。市场经济要求财政退出竞争性领域，由微观管理转向宏观调控，财政对农业投资所选择的农业发展项目必须符合农业产业结构调整的方向，对代表农业产业发展前景的重点产业进行先期性财政扶持，从而促进农业产业结构的不断优化;政府财政对农业领域的任何一项投资活动，都应追求取得最大的综合效益(经济效益、生态效益和社会效益的最大化)。其次，必须确定正确的投资重点领域。加强农业基础设施建设，改善农业生态环境，是稳定和提高农业生产能力的根本途径;科技对农业发展的促进作用是巨大的，农业要进步，农村经济要发展，离不开科技和人才。公共财政体制下政府的主要职责之一就是推动农业科技成果转化为生产力。目前农业社会化服务体系建设滞后已严重制约了我国农业的发展。为此，财政对农业投资应加快农业社会化服务体系建设，切实解决农产品产销脱节问题;通过转移支付等方式加大对贫困地区的扶持力度，改变贫困地区落后面貌，是各级政府财政责无旁贷的事。当农业生产或农村居民遇到自然灾害时，政府应当及时安排救灾支出，对灾民进行救济以抗灾复产，保障农民的生活权利，这是政府的职责，但必须是实际发生的灾害;必须基于实际损失，救济量不能超过实际损失量。

　　“三农”问题是关系到国计民生的大问题，在倡导和市场经济发展相适应的公共财政的今天，我们应该从整个国民经济的大市场考虑，从国家宏观环境考虑，解决这一经济发展的软肋。

　　作者：强永亮　余　杰　荣曼玲 来源：现代农业科技 2007年20期