中国土地制度变迁与“三农”兴衰

　　新中国成立以来，无论是政治制度还是经济体制的变化，都与土地制度的变化高度相关。当中国市场化改革走近尾声的时候，土地制度改革必然成为人们关注的焦点。中国的土地制度到底经历了一些什么样的变迁?每一次的变迁对政治、经济产生了什么样的影响?市场经济条件下的社会主义新农村建设的土地制度最终做什么样的定位呢?这就是本文将要讨论的问题。

　　一、《共同纲领》实际上为土地国有制奠定了法律基础。

　　1949年9月29日，在中国人民政治协商会议上一致通过《共同纲领》。《共同纲领》实际上是新中国的临时宪法，确定了新中国的发展道路——走国家资本主义工业化发展道路。

　　1949年前后在全国进行的土改(耕者有其田)还没有完全结束，1951年9月，毛泽东就亲自主持制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》，并在同年12月15日亲自为印发《决议草案》写了《把农业互助合作当作一件大事去做》的通知，从此拉开了农村合作化的序幕。为什么要合作化呢?合作化也是《共同纲领》决定的，《共同纲领》第三十八条 ，关于合作社：鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社，在工厂、机关和学校中应尽先组织消费合作社。

　　农村发展合作经济，主要是在将农业地租转化为工业资本的同时，通过对农产品的控制和对生产生活资料的控制，实现对工商业资本的社会主义改造，这与《共同纲领》第31条之规定“在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展”是一脉相承的，也是与党在过渡时期的总路线“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在相当长的时期内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造”相一致的。

　　我们从这些历史文献中不难发现，因为要实现国家工业化，就要对农业、手工业、资本主义工商业进行国家资本主义化，对当时“一穷二白”且面临帝国主义威胁和封锁的新中国而言，农村土地地租(实物税)和对农产品统购统销的“剪刀差”，必然成为国家工业化原始资本积累的主要来源和手段。在我看来，《共同纲领》决定的国家资本主义战略和“在必要和可能的条件下，应该鼓励私人资本向国家资本主义方向发展”的实现方式，实际上为国家将1947年在解放区 “革命土改”推行的土地私有制转变为国家所有制提供了法律上的伏笔。

　　二、土改，不是给农民完全的土地产权，实际上是建立“国家所有，农民‘平均’占有土地农用权”的土地制度。

　　太多的学者一直认为，土改是给了农民完全的土地私有权，这是值得商榷的。

　　新中国建立后，在国际环境十分糟糕的情况下，同时要养活400万军队、保障城乡的有效供给、维持政府的运转和保证国家基础性工业项目上马，唯一可以靠得住的、控制得了的物质基础就是农业地租。在当时的情况下，新中国必须在巩固政权的同时实施快速国家工业化的发展战略，对新中国具有决定意义的土改必须完成两个根本任务：一是建立土地的国家属性，所有的土地都是国家的，无论是地主、富农，还是贫下中农、雇农，耕者有其(份额)田。但是，分得的田都是新中国的田，不再是旧中国的带有封建性质的私人所有的田了。确立了土地的国家属性，就确立了新政权的合法性;二是在重分土地和恢复发展农业生产活动中，建立起新的乡村组织和基层政权，同时通过新的乡村组织和基层政权获取比旧社会更多的土地地租。所以，土地是中国新政权的经济和政治根本。

　　对于上述的判断，我们可以从《共同纲领》第二十七条找到依据：土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件……必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸，减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。

　　最初的“和平土改”进行了一年左右的时间，实际的效果难以实现上述两个目标。1949年至1950年党的部级以上干部参阅的《内部参考》，每周都有新华社记者反映农会和区公所被地主、恶霸、特务、土匪控制，或破坏土改，或威胁贫农雇农，或贫雇农将政府分配的土地还给地主，或贫雇农对土改和新政府悲观失望的报道。于是在1951年，坚持和平土改的主张让位于“急进土改”的主张，在“放手发动群众”的号召下，“急进土改”一改“和平土改”时期“反动势力顽强抵抗”和“贫雇农可怜巴巴”的被动局面，激烈的斗争轰轰烈烈地开展起来了。一方面，土地彻底重分，消除了“老业”“祖业”思想，确立了共产党政府给农民土地的事实;另一方面，贫雇农斗倒了地主、恶霸、土匪、特务和坏分子，将混进农会组织和基层政府中的地主、恶霸、土匪、特务、坏分子及其代理人彻底清理，贫下中农完全掌握农村政权和政治主导权。“急进土改”实际上是调动多数贫困农民“耕者有其田”和“翻身做主人”的“积极性”，帮助共产党“改造” 和“清除”了不太听话的、甚至是对抗的少数“地、富、反、坏” 分子，确立土地国有属性，使得经济上建立了以地租为基础的财政和以统购统销农产品为物质保证的经济秩序，政治上建立了以贫下中农为主体的农会组织和以农会组织为政治基础的农村基层政权。土改为共产党建立起了“地根”经济和“地根”政治。

　　假如没有“放手发动群众”的“急进土改”，如果用台湾出钱赎买地主土地的办法土改，土地就不仅不能为国家快速工业化完成资本原始积累，反而还会给新而脆弱的政权背上巨大的包袱，更难以建立起共产党的基层组织和基层政权，也不能建立统购统销制度实行对工商业资本的社会主义改造。大陆的土改和台湾的土改是有本质的不同的，台湾的土改实际上是承认土地私有基础上的土地私人占用的重新调整;大陆的土改是在没收所有土地，否定既往的一切土地私有产权，强制确立土地国家所有属性的基础上，平均分配给耕者使用，所有的耕者实际上是国家的长期佃户。

　　在部级以上干部参阅的《内部参考》中，和平土改时期，每周都有1-2篇反映各地商人哄抬物价或联合起来压低农产品价格或普遍偷税漏税的报告，实物地租虽然起到了一定的平抑物价、稳定市场的作用，但对稳定市场、平衡财政和对工商业资本进行社会主义改造是力不从心的。随着土改的深入，新政府有了 “国有土地”稳定的地租收入和基层组织与政权。1950——1952年，农业税占中央财政收入的18.5%，如果加上地方附加和各种爱国捐款，农民对政府的实际贡献超过土地收益的40%。紧随着，1953年又在实物地租的基础上建立起“统购统销”制度，成为国家对手工业和工商业社会主义改造的武器。国家税收大幅增长，1953年农业税收入27.11亿元，比1950年的19亿元增长了50%，但只占当年财政收入的12.2%。

　　土地改革完成以后，在实物地租的基础上建立农产品统购统销，控制工商业原料的来源和销售市场，工商业资本不接受改造也不行了，国家财政收入中的企业收入和工商税收也大幅上升。实际上，三大社会主义改造是建立在“土地国有”的基础上的。土改——土地国有化，实际上是三大社会主义改造——国家资本主义化的起点。在后来的合作化运动中，土地集体所有几乎没有人以“土地私人所有”为理据进行过反抗，这实际上证明在多数耕者的心目中默认“土地是国家给的，国家说咋的就咋的”了。一直到今天，中国的绝大多数农民依然认为，“土地既不是个人所有，也不是集体所有，而是国家所有”，应该说是有历史原因的。

　　建国后土改的“土地证”与现在发给农民的“土地承包证”十分相似，只是实实在在的“国家所有，耕者使用”的一种确认。《土地改革法》明确规定，土地不能休耕，不能撂荒，农民没有将农地用于工商业的权利。这就说明，土改时发给农民的“土地证”实际上是产权残缺的“产权证”，没有产生过今天“房产证”这样的物权效能，仅仅是有限的产权——农地农用永佃权，甚至，这种残缺的产权也只在历史的长河中昙花一现。

　　三、合作化以来，农村土地建立集体所有制是虚，巩固国家所有制是实，目的是为了完成国家资本主义工业化。

　　土改随后而来的合作化，建立了农村土地“集体所有制”。我们这里要讨论的是，中国是否出现过真正意义上的土地“农民集体所有制”。

　　1955年7月31日，毛泽东在《关于合作化问题》一文中进一步论述：“有些同志不赞成我党中央关于我国农业合作化的步骤应当和我国的社会主义工业化的步骤相适应的方针，而这种方针，曾经在苏联证明是正确的。这些同志不知道社会主义工业化是不能离开(社会主义)农业化而孤立地去进行的”。

　　合作化后，以统购统销为基础的高度计划的经济体制基本形成，国民经济的所有制形式整体上进一步朝着“一大二公”的方向发展。随后，公社既是基本经济单元，又是最基层的政府。按劳分配和按照人口分配是公社的主要分配形式，土地产权在农产品分配中不具有实际的意义，并且可以“一平二调”。

　　如1953年4月经中央批转的华北局《关于农业生产合作社若干问题的解决办法》，其中规定：社员土地入社，统一使用，社员按入股的土地分配一定比例的收获量。但1954年8月10日中共中央农村工作部《关于半社会主义性质的农业生产合作社如何逐渐社会主义化问题复东北局电》，主张用降低至取消土地报酬的方式，而不是购买的方式实现“土地公有”，否定了沈阳市委打算在高级农业生产合作社实行低价收买土地的办法。1956年3月5日，中共中央《关于在农业生产合作社扩大合并和升级中有关生产资料的若干问题的处理办法的规定》正式取消了土地报酬。其中规定：在初级社转为高级社的时候，社员的土地转为合作社公有，取消土地报酬。和50年代初期比较，土地实际上由“国家所有，农户永佃”变成了“国家所有，公社(政府)经营”;生产由农民自主生产转变为公社有计划生产;农产品由实物地租外的政府定购转变为除口粮以外的统销;生产资料由分户购买转变为计划调拨和交换——统购。

　　实际上，“土地集体所有”，只是有权“在国家圈定的土地上，由基层政府执行国家的生产计划和购销计划”，“集体”并没有“土地所有者”的任何权利。这类似地主和长工之间的关系，丝毫看不到“集体”作为一个产权者的任何权益存在。公社(政社合一体)化后，农村土地制度分明是朝“公”的方向进一步了——“国家所有，公社计划经营”，实际上是国家剥夺了农民家庭在土改时期获得的不完全土地产权——农地农用权，“集体所有制”只是以“集体”的名义从农民个人的手上收回了土地权——便于执行经济计划和统购统销和对工商业资本进行社会主义改造。在我看来，所谓的“土地集体所有制”仅仅只是国家收回农民土地权益的另一种说法而已。

　　1958年后的三年，全国出现了大面积灾荒，1962年9月，中央对“一大二公”“一平二调”的公社制度的左的危害性有了统一的认识，于是改进为“三级所有，队为基础”。我至今没有明白，官方文件承认的“三级(公社、大队、小队)所有”怎么就被视为“集体所有”呢?公社这个政社合一体是“集体”吗?“三级所有，队为基础”的“集体所有制”，实际上是“土地国家所有，社队(集体)联产承包”，实行的是“增产多交(地租)，减产不少交(地租)” 的“集体承包”+“统购统销”政策。这类似于地主和雇农的关系。

　　“土地国家所有，社队(集体)联产承包+统购统销”，在当时主要有三大进步：一是对社队成员有一定的激励作用，多劳动、多增产就能多吃饭;二是有利于生产资料的有效配置，促进生产发展的同时，可以节约成本;三是可以挤出劳动力搞农业生产以外的副业生产。“队为基础”的集体承包制，很快扭转了饥荒局面，农村有了一个小阳春。但“集体承包”的激励作用也是有限的，同时也无法消解“文化大革命”的破坏。随着时间的推移，一方面，“集体承包”的能量释放已尽;另一方面，随着国家工业的发展，工业品越来越多的下乡，需要交换更多的农产品。公社制度既对国家工业化失去了“原始积累”的积极作用，甚至成为工业产品和农产品交换的障碍，又对农民积极性的发挥造成了严重的障碍。

　　四、安徽小井庄的农村改革，是“社队(集体)联产承包”转向“家庭联产承包”的改革，在“土地国家所有制”不变的情况下，土地承包经营的微观主体发生了改变。

　　文革后期，公社将农业地租转化为工业资本的绩效越来越低，指望公社化为工业品下乡提供广阔市场的预期也不能实现。《论十大关系》所期待的工农协调发展、城乡协调发展的局面落空了。在这样的情况下，全党全国都在寻求新的突破。浙江、贵州、四川、安徽等地的农村从六十年代初期以来，就一直有零星的家庭承包的苗头，但都被“文革”极左的运动打压了。1978年，安徽肥西小井村的“家庭联产承包责任制”在个别县领导的支持下有了一定的规模，紧随其后的是“小岗村”17个村民“冒死”也要“大包干”。但小井村的家庭承包没有像小岗村那样的幸运，受到了上面的批判和打压。小岗村没有受到打压，所以，小岗村成了“家庭联产承包的发源地”。

　　“家庭联产承包”和“三级所有、队为基础”有什么区别呢?在我看来，只有一个区别，那就是将过去的生产单元小队改为了家庭，是六十年代初期的 “三级所有，队为基础”的进一步“右倾”。“家庭联产承包”并没有改变一些根本性的东西，如：农业地租转化为国家工业积累没有变(比过去转移的更多了)，土地的承包期、税费标准、流转方式、农产品的买卖交易方式等等依然是国家说了算。

　　“家庭联产承包责任制”说穿了，它是真正的“土地国家所有，社队经营+农户承包”，但它进一步增强了对农民生产的激励。落后的小岗村的“落后”农民也能“交足国家的”，让当局认识到了“家庭联产承包制度”对国家的好处;或者说是农民对国家工业化更大的贡献“买来”了“家庭承包”的自主权利。这时的土地制度——“国家所有，社队经营+农户承包”，与“地主和佃户”的关系十分相似。

　　五、1977—1988年的农村土地制度——土地非农用权利集体所有，是一个特例，是农民成为中国经济增长主导力量的自然选择。

　　中国农村土地制度，从土改以来，总的趋势是向国有化发展的，但1977年——1988年却是一个特殊的时期。这个特殊时期的土地制度，主要的特征是农地农用权表现出“国家所有、家庭经营”趋势，而“基本农田”以外的土地非农用权却是“集体所有、社企经营”的。

　　在这十年当中，乡镇企业、社队企业的发展占地，农民集体在保证完成国家粮食任务和公粮的前提下，基本上可以“自主决定”。一般是公社或乡镇政府“审批”，最多报县政府备案即可，不需要国家审批。这十年，是中国农村经济发展的黄金时期，除农业生产水平直线上升外，乡镇企业和社队企业的发展突飞猛进。1977——1988年，农村工业对工业的增长贡献，一直保持在41%的水平，1992年，更是达到71.1%。华西、南街、大邱庄等一大批“明星村”都是在这个时期发展起来的，苏南的乡镇企业和集体企业、温州和广州等沿海地区的个体私营经济也是这个时期发展起来的。这十年的特殊土地政策，为中国经济突破高度计划模式的困局，形成乡镇企业半壁河山、个体私营经济异军突起的新局面，也为“多种所有制并存”格局的形成奠定了制度基础。

　　假如站在农民、农村的立场上评价建国以来的土地制度，毫无疑问1977——1988年间的土地制度是最好的土地制度。

　　在乡镇企业和私营经济突飞猛进的同时，土地也急剧减少，仅1985年，减少耕地2300多万亩，导致1985年后连续几年的粮食产量停滞不前，“粮食安全”问题引起了中央的高度关注，1986年，中共中央国务院下发《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，农地非农用的权利开始收归国家。土地制度的这个重大转变以1987年国家正式出台《土地管理法》为标志。1988年设立国家土地管理局，土地的非农用权正式收归国有。土地非农用制度的变迁轨迹，又回归到了国有化的轨道。

　　1988年后，在强化土地非农用权国有化的同时，对农民原有的自留地、宅基地和农用地权利，也同时缩小了。如，宅基地和自留地过去由农民集体自主安排，88年后要集体申请政府土地部门批准;农田开挖鱼池过去集体可以决定，后由政府土地部门审批;农田水利工程附属地，过去都属于集体的，88年后都收归政府水利部门了;过去，承包费中的相当部分(约30%以上)是村社集体公积金和公益金的主要来源，后逐步被政府支配和占有。这些都说明，国家对农村土地的控制权和收益权是加强了，不是下放了，更加没有理由证明农村土地是村社农民集体所有。村社农民集体在改革开放以来，土地权益不是加强了，而是弱化了。

　　作者：李昌平 来源：炎黄春秋 2007年6期