完善对被征地农民权利保护的法律思考

       得集体土地如未被征收状态下已经可以合理预期的增值收益。第四，促进土地征收补偿方式的创新和完善。应特别重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。 
　　二、完善不同类型集体土地征收补偿机制 
　　（一）耕地的征收补偿机制 
　　应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上，统筹考虑其补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择：一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费，拿出绝大部分分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。 
　　（二）宅基地的征收补偿机制 
　　《物权法》对《土地管理法》规定的宅基地征收补偿规则修改后，仍然存在一些问题需要进一步明确和完善。首先，《物权法》并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，而是在“保障居住条件”名下予以统筹考虑。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿，还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下，理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。其次，安置补助费不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，应当划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例。即根据宅基地的公平市场价格先确定完全所有权的土地补偿款，然后将其中的绝大部分再分配给宅基地使用权人，农民集体只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有权的土地补偿款应按照征地时集体建设用地的公平市场价格确定，而不能参照邻近耕地前三年的平均产值确定，也没有理由低于邻近耕地的补偿标准。 
　　（三）集体建设用地的征收补偿机制 
　　通过梳理相关规定，集体建设用地的征收补偿还有三点需要明确和完善：第一，集体建设用地的全部土地补偿款应当属于农民集体所有。集体建设用地使用权人则是具有独立主体资格的乡镇企业、本集体经济组织等。没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体；如果是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地使用权的非市场性，亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。第二，安置补助费与宅基地安置补助费一样不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，集体建设用地的土地补偿费应当按照征收时集体建设用地的公平市场价格确定，同时在集体建设用地已经允许有条件入市的情况下，还应当考虑集体建设用地可预期的增值收益。 
　　（四）自留山、自留地的征收补偿机制 
　　《物权法》第184条将自留地、自留山与耕地、宅基地并列提出。自留地、自留山使用权则是无期限的他物权，且更接近于自物权。鉴于自留地、自留山使用权不仅与土地承包经营权一样具有社会保障功能，而且还具有发展庭院经济、改善生活水平的重大作用，可以在参照土地承包经营权补偿规则的基础上，适当调高自留地、自留山使用权人分享土地补偿费的数额。 
　　三、完善征地拆迁程序 
　　土地的征收受到法律的严格限制，按照先补偿后拆迁的原则进行。以下具体针对征地拆迁过程中容易遗漏的地方做重点介绍。 
　　要点一：用地要申报获批准 
　　建设项目用地单位必须报市、县国土行政主管部门申请办理《用地申请》，涉及到基本农田的还要报告国务院批准，市、县国土行政主管部门拟定《征收土地方案》。这是比较关键的一点，也是区别政府征地行为是否合法的依据。

      　　要点二：发布征地公告 
　　征地公告由市级或县级国土资源部门实施，公告的内容包括：①征地范围、②面积、③补偿方式、④补偿标准、⑤安置途径、⑥征地用途。公告应当张贴在被征收土地所在地的村范围之内，让被征地拆迁人充分知晓。 
　　要点三：征询村民意见 
　　征地公告发布之后，围绕公告的六项主要内容征询村集体经济组织（村委会）与村民的意见。如果村委会或者村民提出了不同意见，应当记录在案，着手协调解决，同时还应当告知他们有权提出听证申请，并依法组织听证。县级或市级国土资源部门还应当将记录在案的不同意见、听证的相关材料作为报批的必备材料。 
　　要点四：实地调查与登记 
　　土地征收过程中的实地勘察程序是至关重要的。在这个环节里面，县级或市级国土资源部门应当会同土地所有权人、使用权人，去征收范围内对被征土地进行实地调查，并将调查情况现场填制成表，一式三份，然后由县级或市级国土资源部门与土地所有权人、使用权人双方共同确认、签字。县级或市级国土资源部门也应当将土地所有权人、使用权人签好字的表格作为报批的必备材料。 
　　要点五：一书四方案 
　　县级或市级国土资源部门做完前三个步骤的工作之后，根据征询、听证、调查与登记的具体情况，拟定出正式的“一书四方案”：一书是指建设用地说明书；四方案包括农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案。拟好后再组卷报省市人民政府或国务院批准。 
　　要点六：张贴征地公告 
　　省级人民政府或者国务院作出征地批准文件下发后，县级或市级人民政府国土资源部门应当在10个工作日内在被征地所在村进行公告，公告内容应当包括以下四个方面：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②被征土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限和地点。 
　　要点七：张贴征地补偿安置方案公告 
　　根据省级人民政府或者国务院批准的《征收土地方案》，县级或者市级国土资源部门应当在张贴征地公告之日起45日内，以村为单位，拟订征地补偿安置方案并予以公告。征地补偿安置方案公告后，村委会、村民或其他权利人如果对方案有不同意见，又或者要求举行听证会的，应当自公告张贴之日起10个工作日内，向县级或者市级国土资源部门提出，后者应当认真研究，在要求听证的情况下还应当举行听证会。 
　　四、完善农民集体对土地补偿款分配自治权 
　　据《村民委员会组织法》第24条、《物权法》第59条以及《土地承包纠纷的解释》第24条的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。农民集体对土地补偿款享有的分配自治权，主要体现在四个方面：一是是否分配的决定权；二是拿出多大比例用于分配的决定权；三是哪些人有权参与分配的决定权；四是是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权。 
　　（一）完善集体成员资格的认定依据 
　　集体成员资格的认定依据不明确、不统一。因此，应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。首先，鉴于集体成员资格的认定涉及基本民事权利，可以考虑由《土地管理法》授权国务院在《集体土地征收征用条例》中予以规定。其次，可以借鉴《吉林分配意见》和《福建高院解答》等规范性文件采取概括加列举的规定方式，既保证适用的灵活性又强化可操作性。概括式规定成员资格的认定原则或主要考虑因素、资格取得或者丧失的一般情形等；列举式规定外嫁女，“入赘”婿，离婚、丧偶妇女，外出学习、服兵役、两劳服刑人员，外出经商、务工人员，新出生人口，空挂户，回乡退养人员等特殊群体成员资格的认定。 
　　（二）明确司法审查权 
　　根据集体经济组织的自治权理论，集体成员大会或代表会议有当然审查权，认定成员资格；同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权。理由是：首先，从理论上看，成员资格属于一种民事身份权，不仅与财产权密切联系，而且也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键。其次，审查集体成员资格已形成了普遍的司法实践。相关案例表明，所有支持被侵害者土地补偿款分配请求权的法院，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。 
　　（三）重构司法管辖权 
　　对农民集体享有的土地补偿款分配自治权部分异化的事实，应当理性分析，正确对待。首先，自治权的异化有其合理性。（1）集体土地属于农民集体所有，而成员集体所有是一种公有，它和共有在法律上有极大差别。 这一属性为立法权和司法权的介入与适当干预提供了产权基础；（2）“多数人的暴政”、“集体行动的困境”等理论，则为立法权和司法权的介入提供了理论根据；（3）与土地补偿款分配纠纷有关的上访现象、恶性事件等又为立法权和司法权的介入提供了现实基础。其次，顺势利导，重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权。（1）凡农民集体已经形成土地补偿款分配决议后提起分配请求的，人民法院均应当予以受理；（2）若集体成员民主决议程序违法，人民法院应当撤销土地补偿款的分配决议，并责令集体经济组织重新召开民主会议形成土地补偿款分配决议；（3）集体成员民主决议的分配方案尽管程序合法，但是因排除个别特殊人员分配受益权引发诉讼的，人民法院应当审查被排除者是否具有本集体成员资格，一旦认定其成员资格，应当直接判令支持其分享补偿款的具体数额。