西昌市集体林权制度改革探讨

　　摘要集体林权制度改革是农村综合改革的重要内容,从组织实施、各项指标完成情况及取得的成效等方面阐述了西昌市集体林权制度改革的现状,分析了其存在的问题,并对提出对策,以期促进集体林权改革,加快当地林业发展。
　　关键词集体林权制度改革;实施现状;问题;对策;四川西昌

　　集体林权制度改革是把农村家庭联产承包责任制从耕地延伸到林地,其核心就是以产权改革为核心,以体制机制创新为重点,以兴林富民为目标,通过“明晰所有权,放活经营权,落实处置权,确保收益权”,把林地的使用权交给林农,建立起产权归属清晰、经营主体到位、责任划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度,实现山有其主、主有其权、权有其利、利有其责[1,2]。集体林权制度改革是农村综合改革的重要内容,是“三农”工作的一件大事,是一场调整农村生产关系的深刻变革。西昌市林地面积160 435hm2,占全市幅员面积的60.4%,其中集体林地45 512hm2,占全市林地面积的28.4%,集体森林面积34 454hm2,占全市森林面积114 774hm2的30%。《西昌市集体林权制度改革实施方案》明确了西昌市林改的范围,对东西河飞播林区、泸山风景林区、螺髻山风景名胜区、黄联土林、邛海周边以及金河两岸1km范围内的集体林地、自留山、责任山等全部区划为生态公益林。公益林暂不纳入此次林改,只换发林权证,继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
　　
　　1改革实施现状
　　
　　1.1组织实施
　　西昌市本次应纳入林改的林地面积为33 400hm2,涉及全市36个乡镇,涉及人口392 169人,占乡镇农业人口406 547人的96.5%,涉及户数131 275户,占乡镇农业户136 390户的96.3%。因此,做好集体林权制度改革,事关西昌市广大农民的切身利益,事关西昌市生态建设和社会主义新农村建设大局。为了切实组织实施好西昌市集体林权制度改革工作,按照“市委、市政府直接领导,乡镇组织实施,村组具体操作,部门搞好服务”的工作机制,成立了以市长任组长,有关部门主要领导为成员的林改工作领导小组,乡、村、组各级均对应成立林改机构。实行党政一把手亲自抓、负总责,分管领导具体抓、全力抓。按照林改政策和技术规程,本着尊重历史、面对现实,因地制宜、分类指导,先易后难、区别对待的原则,采取高位推动、强化责任,加强培训、确保质量,深入宣传、发动群众,把握原则、灵活操作,结合实际、因地制宜,多措并举、调处纠纷,加强调度、深入调研,严格管理、规范档案的主要做法,全面推进西昌市集体林权制度改革工作。目前除因纠纷问题未确权的面积外,全市累计完成林块确权967块,确权面积为28 683hm2;并对界限、权属清楚无争议的宗地开始公示;根据森林分类区划,结合各乡、村、组林改方案和村民意愿,确定公益林8 600hm2,商品林24 800hm2。
　　1.2各项指标完成情况
　　一是确权。全市完成确权的村民小组有920个,完成编制林改实施方案的村民小组有920个,占涉及组数的100%;确权面积28 683hm2,确权率为85.83%(部分有纠纷的林地正在调处中)。二是林权勘界准确率。西昌市由林改办牵头分片区组织林业场、所、站、司业务精、技术过硬、政策性强的技术人员组成外业勘界技术队伍,与乡、村、组各级组成的勘界确权小组一起到实地进行了勘界确认。在外业勘界中采取从外向内、由大到小、先易后难的方法,先确定乡界、村界、组界,再实测宗地界,避免了村与村、组与组、户与户之间的重漏错乱。在具体宗地实测中,为了确保公开、公平、公正,严格坚持“三个到场”的原则,即由林主与四至接界人、村组干部与技术人员、林改人员与包村干部到实地确定四至界限,经勘查无异议后,由林改技术人员按指界人、接界人、林主、村组干部确认的界限,结合森林分类区划图、林权证底图,用gps测量周界,技术人员及其他踏查人员当场在《集体林权制度改革外业勘界调查表》上签名。组织工程技术骨干,针对责任山和自留山边界的确定、公益林范围的划定、以及地方性保护林的调整等重点工作和关键环节,严格审核把关,确保宗地区划的准确度达到本次林改的政策及业务技术要求,做到了人、地、证相符,图、表、册一致,勘界资料完整准确。在进行勘界同时各乡、镇在林业技术人员的指导下建立了村级林权登记台帐。在内、外业工作结束后对界限、权属清楚无争议的宗地开始公示。在自检抽取的63宗地中,合格61宗,基本合格2宗。三是林权纠纷调处。矛盾纠纷调处是林改工作的重点和难点,是确保改革成功的关键。为此,应坚持把矛盾纠纷调处贯穿于林改工作始终,切实强化措施,扎实抓好各类林权纠纷的排查处理工作,确保了改革顺利推进和农村社会稳定。全市共排查林权纠纷420起,排查面积13 633hm2,现已调处383起,调处率达91.19%。四是林权证发放。已经完成宗地微机录入507宗,面积14 353hm2。五是群众满意度。林业产权制度改革是林区林农利益格局的大调整,牵涉面广,涉及到各方利益,做好这一工作关系到社会的稳定、林农能否得实惠、群众是否满意等问题。为了做好这项工作,将好事办好,让群众满意,在工作中始终做到坚持原则、统一政策、严格纪律。林改期间未发生哄抢国有林木等资源破坏现象,未发生突出乱砍滥伐导致生态破坏现象,未出现以权谋私、违规违纪事件,未出现大的群体性事件和上访等严重影响林区和谐的事件。自检采取每个村民小组随机抽取10户村民了解群众对林改的满意程度,共抽取630户村民,满意率608户,满意率达96.51%。六是档案管理。林权改革档案是林改工作的历史记录和今后解决林权争议、确保林权顺畅流转、促进森林资源优化配置的重要依据。为了规范林改档案管理工作,市档案局、林改办全程负责林改档案管理工作的指导,并多次组织各乡镇档案管理人员和林改办业务人员就林改所形成的资料、卷宗及档案材料的立卷归档进行业务培训和现场示范操作,让林改档案人员全面掌握档案管理的相关知识。在档案管理工作中,按照林权档案管理要求和规定建立了林改专档,落实了专人负责档案管理,对乡、村、组林改方案、合同、林权登记以及村民(户主代表)会议记录、决议等有关林改资料收集齐全、完备,实行一乡一档、专柜保管。建立了林权登记审批信息电子档案。
　　1.3初步成效
　　一是农民对山林有了新认识。林改前农民认为山林不是自己的,林子长好长坏无所谓。林改后群众把自己山上的树当作“绿色银行”,当作“潜力股”、“成长股”,当作“未到期的定期存款”,认为它可以增值,舍不得随便砍,自觉增强了森林资源保护意识和产业发展观念。二是林业发展增添了新活力。林地承包经营权到户后,经营者敢于投入、舍得投入,积极采用林业先进技术,不断加强林业生产管理,并逐步形成规模,推动了山林由粗放型经营向高效经营转变,推动了林业发展。三是基层民主和法制建设得到加强。在林改工作中,各级广泛宣传《森林法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等有关法律法规,使基层干部尤其是农民群众接受了一次深刻的普法教育,普遍增强了民主和法制意识,有力推动了农村民主法制化进程。四是密切了基层干群关系。市、乡两级工作人员和村干部在林改中经常进村入户宣传政策、开展培训,与农民群众心贴心、手把手,促膝相谈,研究问题,调解纠纷。干部和群众相互理解、相互支持,干部成为农民群众的贴心人,一些地方长期以来干群关系紧张的局面得到了好转。

　　2存在的问题
　　
　　2.1林权纠纷矛盾大
　　林权纠纷矛盾主要表现为集体林同国有林之间的纠纷。一是西昌市彝族乡镇的集体林基本都是在国有林中划分的,其四周都是国有林,20世纪80年代划分集体林时都是指山为界,普遍存在四至不清,这次林改中很大部分村组都想将国有林占为集体林;二是集体之间存在地界不清,争议问题很突出,虽经多次调解,但纠纷没有得到妥善解决;三是自留山主同集体之间的纠纷,西昌市普遍存在自留山被集体收回再次发包,引发很多纠纷,各不让步,影响了林改工作的推进。
　　2.2流转不规范
　　西昌市的林地流转都是林主同受让方直接交易,没有通过林业主管部门鉴证,也没有到林业主管部门备案,很大一部分村当时没有经过2/3以上村民同意,由村组干部作主就流转了,并进行了公证,现在林改中一召开村民大会,群众强烈要求将林地收回,有的在流转时虽然经过2/3村民同意,但是在这次林改中,村民表决要将林地收回,再是已经发包给大户造林的林地,村民也要收回均山或均股。
　　2.3林权证的归属问题
　　按照1宗地只办理1个林权证的政策,大户承包造林的林地应当办证给大户,但是村组和村民坚决不同意将林权证办给大户,要求必须办给集体,否则不开展林改,对有关表格不盖章。
　　2.4森林类别问题
　　按照政府区划的生态公益林区位,江河两岸、可视范围内等重点生态区位必须区划为生态公益林,但是部分村组坚决不同意,要求必须划定为商品林,不然村组无法将林地进行流转。
　　
　　3对策
　　
　　3.1强化领导、组织和服务
　　一是建立集体林权制度改革工作机构,安排相应人员,落实办公场所。市财政解决必要的工作经费,同时积极争取上级财政的补贴,以确保全市集体林权制度改革任务的完成。二是加强对集体林权制度改革工作的领导。实行集体林权制度改革工作行政首长责任制。乡镇长为第一责任人,分管领导为主要责任人,落实目标责任制,并纳入政府目标考核。三是加大对集体林权制度改革的宣传力度。广泛宣传集体林权制度改革的目的、意义、方法以及有关法律法规、政策,消除群众疑虑,为全面推进集体林权制度改革营造良好的社会氛围。四是加强对集体林权制度改革工作的组织。制订切实可行的实施方案,明确工作计划,落实工作目标。五是切实加强集体林权制度改革档案管理工作。强化档案流程管理,确保集体林权制度改革档案管理规范有序,切实为集体林权制度改革做好服务。
　　3.2转变工作职能,切实规范林权管理
　　一是加强林业社会服务体系建设。逐步将林业部门的职能分离出来,建立健全森林资产评估事务所、林权登记中心、林业科技法律咨询中心、林业产权交易市场以及林产品信息咨询服务等机构,搭建林业综合服务管理平台,开展一站式服务,简化手续,简化程序,为林业经营者提供全方位、系统化的服务。二是加强森林资源保护管理体系建设。尽快实现市、乡(镇)林业系统的联网运行,建立起林权证核发、森林分类经营管理、森林防火以及病虫害预测预报等监控网络,提高服务质量和效率。三是加强林业行政执法体系建设。逐步整合林业行政执法力量,加强林业行政执法人员的培训,实现林业行政执法的公正性、统一性、有效性和权威性。加大对破坏森林资源违法犯罪行为的打击力度,有效控制森林资源消耗[3]。四是加强林业中介服务体系建设。加快组建森林保护协会、林产品销售协会等各种林业行业协会,引导林农在自愿和明确利益分配的基础上,创新林业经营实体。
　　3.3坚持依法治林,落实林业配套政策
　　一是按照“谁造谁有、合造共有”的政策,允许业主对依法拥有的森林、林木和林地自主经营,允许转让和继承。二是金融部门要继续对林业信贷实行扶持政策[4]。三是集体林权制度改革后,有关林业项目和林业扶持政策应保持不变。四是切实加强森林资源的管理,严防借集体林权制度改革之名,乱砍滥伐林木、乱占滥用林地,严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为,巩固集体林权制度改革成果。
　　
　　4参考文献
　　
　　[1] 郑风田,阮荣平.集体林权改革评价:林产品生产绩效视角[j].中国人口资源与环境,2009,19(6):107-114.
　　[2] 王蕊蕊.集体林权制度改革中存在的问题与对策分析——以贵州省瓮安县的林改实践与林权纠纷为考察点[j].法制与社会,2009(32):66-67.
　　[3] 回良玉.全面推进集体林权制度改革切实加强生态文明建设[j].林业经济,2009(10):5-8.
　　[4] 张吉丽,凌帅.集体林权制度改革配套金融服务措施之我见[j].农业经济,2009(11):73-74.