关于农村公共产品供给机制问题

　　农村公共产品的供给主体主要是政府。当前农村公共产品严重短缺，政府应该把公共资源的分配重点放在农村。建立农村公益事业建设“一事一议”财政奖补制度十分必要。“一事一议”的改革要遵循民主决策，筹补结合；直接受益，注重实效；规范管理，阳光操作三个基本原则和划分村级公益事业建设责任、明确一事一议财政奖补范围两个重点。
　　关键词：农村公共产品；供给机制；“一事一议”
　　
　　统筹城乡发展是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的基本方略。党的十七大提出，要逐步做到“两覆盖”、“两平等”和“两面向”。即逐步建立覆盖城乡的社会保障体系和覆盖城乡的公共卫生服务体系；实现城乡平等接受义务教育和城乡劳动者平等就业；建立面向全体劳动者的职业教育培训制度和面向所有困难群众的就业援助制度。统筹城乡发展，要求形成城乡建设规划、基础设施、产业布局、公共服务、劳动市场和社会管理等方面一体化发展新格局，这为深化国民收入分配制度改革和完善覆盖城乡的公共财政制度指明了方向。
　　国际经验表明，农村公共产品的供给主体主要是政府。农村小型基础设施和公益事业建设是农村生产力发展的物质基础，也是当前农业发展、农民增收、农村繁荣的薄弱环节，与广大农民的利益密切相关。一方面直接关系到农民的生产生活，受益面广，具有较强的外部性和公共性；另一方面作为农村小型基础设施和公益事业项目的受益者，是特定范围的农户，这些设施在一定程度上又具有排他性和私人性。因此，应将其界定为准公共品，既不能完全由政府包揽，也不能全部让农民负担，应实行民办公助。
　　当前农村公共产品严重短缺，政府应该把公共资源的分配重点放在农村。一是要重新界定中央、省与市、县、乡政府之间的事权与责任范围，合理划分各级政府的财政职能。农村的事情哪些应该由政府办，哪些应该由农民自己办?应该有一个科学规范的界定。政府重点是解决农民办不了、办不好的事情。让国家把农村的事务都包起来是不现实的，包不了，也包不起。二是要加大政府间财政转移支付力度，这是实现基本公共服务均等化的主要途径。特别是对于农村义务教育，从全国范围来看，地方财力不能保证义务教育经费的主要是在中西部农村，普及义务教育的主要任务也是在中西部地区。要让所有农村孩子能够有学上、上得起学。三是农村的公益事业建设要充分发挥“一事一议”的作用。村内公益事业一事一议是农村税费改革取消“两工”和“村提留”后，农村一项新的民主办事制度，也是基层民主政治建设的一项重要内容，应该坚持实施。针对“事难议、议难决、决难行”的问题，应研究如何完善这项制度，充分调动农民积极性，发挥政府的引导作用。
　　政府应该承担公共产品供给的全部或部分责任，但农村公共产品并非都要由政府直接提供。对于一些带有服务性质的公共产品，政府可以通过委托、政府采购、代理等方式，把公共服务的供给交由企业、民间团体、中介组织来运作，政府的责任在于通过合适的方式提供资金并对运作部门进行监管。也就是说，政府提供给农民的公共服务实现形式可以是多样的，一些服务可通过农民专业合作组织、农村中介服务机构等，采取招投标方式，实行集中采购、绩效考核、农民认可，没有必要一项服务设一个机构，以降低行政成本，提高办事效率。
　　当前，建立农村公益事业建设“一事一议”财政奖补制度十分必要。村内公益事业“一事一议”是农村税费改革、取消农民承担的“两工”后，解决农村公益事业投入的一种新办法。由于这是一项新的制度，农村干部和群众都有一个接受认可的过程，所以在开展一事一议过程中，出现了“事难议、议难决、决难行”的问题。为了切实解决这个问题，近年来黑龙江、云南、河北、内蒙、宁夏等省份在实践中不断探索，进行公益事业建设“一事一议”财政奖补试点，取得了明显成效。实践证明，建立农村公益事业“一事一议”财政奖补制度，是加强农业基础建设，统筹城乡发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新，有利于激发村民参与一事一议筹资筹劳的热情，引导和鼓励村民出资出劳，调动农民参与公益事业建设的主动性，促进社会主义新农村建设；有利于调动基层干部和群众的民主议事积极性，运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题，并不断完善民主议事机制，推进农村基层民主政治建设；有利于形成村级公益事业建设多渠道投入的新机制，弥补了公共财政覆盖农村的政策“空白”，接上了农村公益事业建设的“短板”，让农民切身感受到党和政府的关怀。因此，在总结地方实践经验的基础上，从今年开始进行中央对地方开展村内公益事业“一事一议”建设财政奖补试点，并选择确定在黑龙江、河北、云南三省以省为单位试点。同时，在我办确定的吉林、江苏、安徽三个农村综合改革联系村所在县试点。

　　改革基本原则：一是民主决策，筹补结合。一事一议财政奖补项目必须尊重民意，以村民民主决策、自愿出资出劳为前提，政府给予奖励补助，使政府投入和农民出资出劳相结合，共同推进村级公益事业建设。二是直接受益，注重实效。一事一议财政奖补项目必须考虑村级集体经济组织、农民和地方财政的承受能力，县乡政府要加大规划指导力度，重点支持农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的村级公益事业建设项目，适当向贫困村倾斜，提高项目效用，防止盲目攀比。三是规范管理，阳光操作。建立健全各项制度，确保筹资筹劳方案的制定、村民议事过程、政府奖补项目的申请、资金和劳务使用管理公开透明、公平公正，接受群众监督。改革工作重点：一是划分村级公益事业建设责任。村级公益事业与农民生产生活直接相关，受益面广，具有较强的公益性，属于准公共产品，政府、村集体经济组织和农民都有建设的责任。跨村以及村以上范围的公益事业建设项目投入应主要由各级政府分级负责，由现有的投入渠道解决；村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益事业，应以村民通过一事一议筹资筹劳和村集体经济组织投入为主，国家适当给予奖补；农民房前屋后的修路、建厕、打井、植树等投资投劳应由农民自己负责。二是明确一事一议财政奖补范围。一事一议财政奖补范围主要包括以村民一事一议筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村内水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施，村内道路(行政村到自然村或居民点)和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设。
　　超过省级人民政府规定的筹资筹劳限额标准、举债兴办的村内公益事业建设等项目，不得列入奖补范围。村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项目要与现有支农项目的政策相衔接，既要防止已建成的村级公益事业“一事一议”项目出现奖补遗漏和空白，也要防止重复补助和奖励。
　　当然，我们应该清醒地认识到，中国广大农村公共产品的供给与西方发达国家农村公共产品的供给也有不同之处。西方农村公共产品的供给主体尽管主要是政府，但由于中国的实际情况，中国农村公共产品的供给应走先由政府投入，后由政府投入与民间投入并重，再由民间投入为主与政府投入为辅的道路。当然，这个过程是比较漫长的，中国目前的农村较为脆弱，发展很不平衡，人均可利用资源较少，农民人均收入较少，农业方面的投资效益受许多方面的限制显得不高，因此难以吸引过多民间资本进入，当前只能由政府投入。特别在当前全球金融危机的冲击下，中央用4万亿元拉动内需，正是大好时机。可以利用这笔资金，投入到农村公共产品的供给方面，如加强农村水利、交通等方面的基础设施建设，以扶持脆弱的农业，最终形成中国农村公共产品的健康的供给机制。