农村社会养老保险制度发展及其探讨

农村社会养老保险制度是社会保障权的重要内容。但以1992年《县级农村社会养老保险基本方案》为基础建立的养老保险制度（以下简称“老农保制度”）已经不能满足农民基本养老需要。一些地区开始探索建立新型农村社会养老保险制度。本文将对有关问题进行探讨，以期促进农村社会养老保险制度的发展。
　　
　　一、农村社会养老保险制度是社会保障权的重要内容
　　
　　社会保障权是现代社会保障人的生存和发展的重要权利，其中养老保险制度是社会保障权的重要组成内容。在获得社会保障权上，无论是城镇职工还是农村居民都应享有平等的权利。我国是一个农业大国，农村人口有7.37亿，占全国总人口的56%。农民作为我国公民的主体构成部分，理应享有基本养老保障权，在年老时也应获得基本养老保障。
　　在我国社会保障体系建设中，城镇职工基本养老保险制度已经先行启动并日趋完善，财政直接给与资金支持充分体现了政府所担负的社会责任。而我国农村社会养老保险制度却长期处于停滞阶段，主要是受社会经济发展水平和政府财力限制，也没有相关法规予以明确和支持，但这并不代表政府不应该有所作为。从社会公平的角度考虑，应当将广大农民纳入社会养老保障体系。
　　
　　二、建立新型农村社会养老保险制度的必要性
　　
　　从1986年开始，我国部分地区开始探索建立农村社会养老保险制度。民政部在试点基础上于1992年出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，许多地区参照该方案启动了老农保制度。它在资金筹集上采取以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，即个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付的集体补助允许税前列支体现。
　　老农保制度以县为单位进行统筹，属于储蓄积累性社会保险，国家财政没有直接投入，在实际运作中存在资金筹集困难的问题。1992年《基本方案》规定：“农民个人月缴费标准设有2至20元10个档次。”这一缴费水平明显偏低。自上世纪90年代以来，农村集体经济整体发展缓慢甚至衰落，大部分农村集体经济组织无力资助农村社会养老保险，加之政府财政也没有给与补贴，由此造成基金缴费水平过低，基金筹集总额偏小，养老金待遇水平无法满足农民基本养老需求，这使老农保制度已经丧失吸引力，处于停滞和萎缩状态。
　　政府在建立农村基本养老保障问题上负有不可推脱的责任。在老农保制度中国家财政没有直接投入，政府责任没有直接体现。从这种意义上讲，这种养老保险制度并不完全具有通过国民收入再分配来实施社会保障的功能。这与当时的经济发展水平和国家财政承受能力有着直接联系。
　　随着我国经济发展水平的提高，国家财政也具备了承担更多社会保障职责的财力。与此同时，随着工业化和城市化进程的快速发展，因征地而失地的农民数量也越来越多，而大部分被征地农民再就业能力较差，如何解决被征地农民的基本养老问题成为十分紧迫而又现实的社会问题。当前有条件的地区应当积极稳妥地推进农村社会养老保险制度，让广大农民享受到经济发展和改革开放的成果。这将有助于密切党群干群关系以及和谐社会建设。
　　
　　三、农村社会养老保险制度的发展方向
　　
　　从社会发展趋势来看，社会养老保险的最终目标应当是建立统一的、无城乡差别的养老保险制度。农村社会养老保险制度只是在城乡二元化经济存续期间的一种过渡性制度安排。这是由我国社会经济发展水平的不均衡以及政府财政社会保障支出承受能力所决定的。由于我国农村经济整体上还不够发达，农民收入水平还较低，政府财政收入还不能完全满足各项公共财政支出需求，现阶段的农村社会养老保险只能解决农民最基本的养老需要，是一种过渡性制度安排，还不能解决全部问题。在构建当前农村社会养老保险体系时，既要推进农村养老保险制度建设，又要发挥“家庭养老”与“土地保障”的作用，实现三者的有机结合。
　　在不具备在全省范围内建立统一的农村社会养老保险制度的条件下，中央政府有责任从政策上对新农保制度给予必要扶持，支持有条件的地区从实际出发积极稳妥地推进新农保制度。新农保制度以保障农民基本养老为目标，应采取“个人缴费水平与养老待遇挂钩”的原则，根据本地区农民收入水平以及最低生活保障标准合理确定缴费基数和缴费比例，同时政府给予适当补贴，以提高新农保制度吸引力。

　　在经济发达地区，可以建立无城乡差别的社会养老保险制度，将农村居民（外来农民工也可参加）纳入城镇企业职工社会养老保险体系；在集体经济相对发达以及政府财政有一定承受能力的地区，可以建立以农民、集体缴费为主，政府财政给予补贴的农村养老保险制度。在经济欠发达地区，当前主要是建立完善被征地农民的基本养老保险制度。
　　
　　四、新型农村社会养老保险制度建设中需要关注的问题
　　
　　（一）政府应当发挥引导作用，并切实履行出资承诺。
　　政府财政给与补贴是新农保制度的亮点，是政府履行社会责任的直接体现。从有关地区新农保制度创建经验来看，县市区政府大都承诺按一定比例给与补贴，这对于引导参加新型农保制度发挥了积极作用。但是目前我国绝大部分地区仍然处于发展期，各个方面都需要大量投入，而养老保险基金管理要求“专款专用、封闭运行”。在财政支出需求庞大以及新农保制度启动初期基金支付压力不大的现实情况下，县市区政府可能将财政收入优先安排用于其它支出，这将影响新农保财政补助资金的落实。如果财政补贴资金长期不能落实到位，势必会产生基金支付风险，这不仅会损害政府信誉，还将影响到新农保制度的持续稳定发展。为此，有关政府应当切实履行出资承诺，将财政补贴及时落实到位。
　　（二）适时提高农村社会养老保险统筹层次。
　　养老保险制度以“大数法则”为基础，只有在较大范围内进行统筹，才能提高养老基金调剂能力，增强基金抗风险能力和支付能力。目前绝大部分农村社会养老保险制度还停留在县市区统筹层次，基金统筹水平比较低，这将影响社会养老保险互济功能的发挥。此外，各县市区分散管理基金也不利于提高基金管理水平，而且容易出现挤占挪用基金问题，甚至造成资金损失。在今后的工作中，有必要适时适当提高统筹层次，这有利于建立科学规范的农村养老保险制度，也可以避免同一地区不同县市区之间的养老待遇差别较大的问题。为体现公平原则，在提高统筹层次时需要考虑基金统筹较多的县市区的利益。在制度试点完善后，可先过渡到地市统筹农村养老保险基金。
　　（三）在确保资金安全的条件下实现农村养老保险基金的保值增值。
　　社保基金只有维持一定的收益率才能实现保值增值，才能抵消物价上涨对基金的侵蚀。目前农村社保基金保值增值差的问题十分突出。按照要求主要存入银行和购买国债，且国家没有向农保基金定向发行国债，基金收益主要是银行利息收入，收益率很低。
　　投资渠道狭窄是制约农保基金保值增值能力的重要因素。在保障基金的安全性和流动性得到保证的前提下，有必要通过安全合法的投资渠道增加基金收益。建议中央政府从政策和资金上对新农保制度给予必要扶持。如可以向农村社会养老保险基金定向发行国家债券。此外，在基金统筹层次提高之后，也可允许将一定比例基金用于经营风险相对较小但有稳定收益的长期投资，如国家大型基础设施建设，包括电力、供水、交通等垄断性行业投资，具体可通过bot方式由政府提供最低收益保证。
　　（四）加强监管维护农保基金安全。
　　建立健全监管制度，保障农保基金安全是不可或缺的内容。审计发现由于基金监管制度不健全或未落实，造成大量老农保基金被挤占挪用，甚至形成巨额损失。保障农保基金安全，首先需要通过法制手段规范农村养老保险基金制度，然后依照制度建立基金管理和运作组织体系，并对基金管理机构和基金运作进行严格的监管和核查。作为国家审计机关，有责任履行经济监督职责，维护农保基金安全，在监督方式上，既可以对农保基金进行定期审计，又可以借助互联网技术对基金的日常大额支出进行核查，由此实现对农保基金的经常性监督。