从一个农民的讨债之路看乡村债务化解困境

　　摘要：李学武因修路从富翁变成“负翁”的经历，仅是当前我国乡村债务中债权债务关系的一个缩影，从李学武的10年讨债之路可以看到当前乡村债务化解的困境。因此，除了财力投入和制度创新以外，还需要加强涉农资金的管理，才能尽快偿还旧债，遏制新债。
　　关键词：讨债；化解债务；偿还债务
　　今年42岁的新疆乌苏农民李学武10年前就已闻名乡里，他是镇上第一个买摩托车、第一个开上桑塔纳的有钱人，而如今，因垫资上百万元修路、修渠，乌苏市3个乡镇政府拖欠工程款让他变得一贫如洗。
　　打官司、申请强制执行，该走的法律途径、该用的法律手段都没有改变李学武的命运，被债主所逼，他的财产被拍卖，兄弟反目，当年的富翁变成名副其实的“负翁”。
　　10年前，李学武投入自己和妻子多年经营积攒的30万元，还向亲戚和朋友借款几十万元，修建了某乡通往市里的一条必经之路，使2000多牧民到市里的行程从5小时减少到半个多小时，工程总造价300万元，于1999年完工，至2001年乡政府还有90多万元工程款未支付。8年过去了，这期间，乡政府通过顶账等方式还了近50万元，至今还欠着他40多万元的工程款。
　　“每次都会答应还钱，可就是不见行动。”李学武说，“时间一天天过去了，我已感到情况似乎不妙，想通过法院起诉解决。”于是，2005年李学武起诉乡政府，在法院的调解下，乡政府同意在当年年底，分两次付清余款，但至今李学武没拿到一分钱。
　　 2008年初，在法院的调解下，乡政府再次写下承诺：每年至少归还3万元。“政府的还款协议，我手里有好几个版本，其中任何一份协议能履行，我的日子就不会这么难过，”李学武说，10年中，该要的钱要不回来，而所欠的债务又被债主不断追索，“十年的讨债之路，已使得我们兄弟不像兄弟，仇人不像仇人”。
　　 对李学武的困境，当地政府也无能为力，该乡财政所长说，当年计划该乡修路的资金，80%来源于上级财政拨款，乡镇政府解决剩余的20%，但当年上级拨款只到位30%多一点，乡政府贷款100万元，仍然不能全部还款。税费改革以前，乡镇每年还有10多万元的稳定收入，2005年税费改革后，乡镇没有了收入来源，每年只有上级财政拨付的17万元转移支付资金用于维护日常开支和干部工资，想还债也没有能力。
　　李学武的困境和乡镇的困境只是当前我国巨额乡村债务下债权债务关系的一个缩影。
　　从乌苏市的情况来看，乡镇债务主要是2003年以前形成的，截至2005年底，全市16个乡镇（场）有债权8586万元，其中村级欠乡镇五项统筹费4182万元，债务总额13879万元，乡均债务867万多元。村级组织有债权9563万元，其中无效债权1576万元，债务总额10403万元，全市135个村村均债务77万元。
　　产生巨额债务的原因:一是乡村组织财权、事权失衡，被迫举债。二是政府行为“越位”导致乡村债务。上个世纪七八十年代，一些乡镇政府盲目办企业，以乡镇政府名义贷款集资办厂，由于项目论证不充分，加之企业机制不健全，管理不善，产品缺乏市场竞争力和国家政策调整等因素，部分乡镇企业亏损严重，停产倒闭，其贷款集资成为呆坏账，乡镇政府贷款和担保的债务便积累下来。三是村级组织借款为农户垫资缴税费负债，税费改革以后，这部分“尾欠”因其合法性的质疑而难以追缴，便形成村级组织的债务。
　　从乌苏市乡村负债的来源看，主要有4个部分组成：（1）银行和信用社贷款本息占45%；（2）向有关单位借款本息占5%；（3）向个人借款本息占2%；（4）与单位或个人之间发生的应付未付款占48%。所借债务主要用于4个方面：（1）兴办企业投资占17%；（2）兴办公共设施（道路、学校、公益性达标升级活动）占72%；（3）乡村干部工资等日常开支占3%；（4）其他往来支出占8%。
　　近年来，乌苏市一方面积极清收债权，另一方面采取一系列措施偿还债务。一是对村级高息债务进行清理；二是采取措施清收债权，按清收定额比例给予奖励；三是把被单位和个人无偿占用的土地清理出来发包，以土地发包收入清偿部分债务；四是节约支出清偿债务，减少村干部职数，节省行政经费用以偿债；五是债权债务相抵，甚至有个别乡镇党委政府把工作用车顶抵了工程款。尽管如此，由于乡村组织自给财力薄弱，债权难以收回，而计息债务还像滚雪球似的越来越大。在中央和地方政府的“高压”政策下，新增债务虽有所控制，但还债仍然困难重重。
　　农村税费改革以前，各乡镇依靠“三提五统”、两工以资代劳款等渠道还有一些自主财源，乡镇财政自给能力系数（即本级负责征收的收入/本级公共支出）维持在1左右，所以一方面举债，另一方面还能逐渐还债，如乌苏市2002年村提留623万元，乡统筹424万元，合计1047万元。但从2005年税费改革后，乡镇财政自给能力系数不断降低，政府运转主要来自县级财政的转移支付，约占核定财力的90%，一般都少于税改以前乡镇的自主财力规模。2005年乌苏市对各乡镇财政转移资金仅有840万元，由于县对乡镇转移支付力度小，入不敷出，各乡镇为了完成乡村道路，农田水利、村级征地建设等公益性事业，只好靠贷款、拆借或拖欠承包商工程款。如果发生自然灾害等突发情况，转移资金保运转都非常困难，还债就几乎不可能了。
　　 从目前的形势看，不仅还债困难重重，而且新农村建设还可能成为乡村新增债务的诱因。借助新农村建设的强劲东风，不管是经济发达地区还是西部欠发达地区，都在进行大规模的经济建设，这必然会导致在一个相当长的时期内，乡村债务的刚性增长趋势。从近年来各地税费改革的实践看，乡村新增债务的现象非但没有禁止反而十分普遍。
　　一项统计数据显示，2004年我国地方政府债务至少在1万亿以上，其中省市级政府债务约占一半，县、乡两级政府各约占1/4，而且地方政府债务还在以每年200亿的速度递增。乡村负债由于前期的长时间失控，现已构成强大的财政风险，因为几乎大部分乡村负债总额都已超过当年收入，有的甚至数倍。由于核定口径不同，加之信息来源渠道不完善，账外隐性债务难以准确统计。一些学者根据局部调查推断乡村债务规模在3000~10000亿元不等，不仅经济实力弱的乡村有负债，经济实力较强的乡村也有大量负债。债权人结构复杂，债务风险已到了十分严重的程度。

　　 乡镇政府“欠债难还”难在哪里？
　　 一是难在“没钱还”
　　1994年的分税制改革，通过事权、财权的划分规范了中央与地方的财政关系，但却没有解决省级以下各级政府的事权与财权不对称的矛盾，导致省级以下各级政府事权与财权的严重错位。分税制运行十几年来，财力逐步向中央集中，地方财政收入所占比重则相应下降，省级以下各级政府也出现层层向上集中资金，基本事权却有所下移的趋势，使得处于政府层级最低的乡镇履行事权所需财力与其可用财力不对称，县乡政府的“三要素”（财权、事权、财力）严重失调。
　　化解乡村债务，关键是增加基层政府的财力，这需要完善和规范省级以下财政转移支付制度。目前各地区财力性转移支付的项目较多，但具有均等化作用的只是一般性转移支付。以新疆为例，1995-2006年，地区财力性转移支付从24.34亿元增加到205亿元，将近地州以下可用财力的50%。从绝对数看，地区财力转移支付额每年都在增加，但增长较为缓慢。农业税取消后，农村综合改革以及新农村建设等使得各地区的财政支出压力加大，基层政府自身化解巨额债务更是困难重重。
　　二是难在“没人还”
　　当前基层干部业绩考评机制使得乡镇干部“新官”不理“旧账”。长期以来，对基层干部的业绩考核指标中，注重考核“收入”而不关注“债务”，新官上任一“推”二“攀”，对旧账推委不予化解，同类乡镇之间互相攀比，债务只要不比同类乡镇多，就心安理得。而在考核政绩上只管税费能否收上来，不管采取什么方式，乡村干部只好借债上缴。在这样的考核机制下，一些乡镇领导不顾客观实际，热衷于修建办公楼、文化活动中心等形象、政绩工程的冲动依然强烈，还有各种达标升级活动屡经清理，仍然变换名目出现，基层政府应接不暇，财力不足，举债便成为迫不得已之举了。
　　欠债还钱，天经地义。不论是一介平民还是一方政府。但就政府来讲，无论什么情况下欠债不还，其付出的不仅是经济代价，还隐含着很高的社会成本，因此，其危害性不可小觑。
　　面对巨额债务，如何尽快偿还呢？
　　乡村债务已经成为当前新农村建设和乡镇机构改革绕不过的坎儿，是农村工作的当务之急。沉积已久的巨额债务已经影响到乡村组织的政治权威，债务利益捆绑很容易成为引发农村群体事件的动力机制，引起了党中央国务院的高度重视。从2005年开始，国务院部署清理乡村债务，2006年下发了《关于做好清理化解乡村债务的工作意见》，明确提出了“锁定旧债，突出重点；严防新债，明确责任；推进改革，完善体制；增收节支，政策激励”的化解思路，并制定了积极稳妥化解乡村债务的时间表,要在2010年基本完全化解全国农村义务教育债务,继续选择与农民利益直接相关的农村公益事业建设形成的乡村债务进行化解试点。
　　2008年化债工作取得阶段性成果，全国首批14个试点省份偿债326亿元，2009年试点省份将再偿还167亿元的农村“普九”债务。一些地方采取了更加积极有效的行动，其中7省还要自主化解100多亿元的其他农村义务教育债务。债务的化解带动了农村的投资和消费，仅2008年试点省份通过偿债带动投资及消费约1500多亿元。新疆财政多方积极筹措资金，2008年化解农村义务教育欠债12亿元。通过调整财政收入分配格局,增加对县乡财政的一般性转移支付,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度，这些措施和制度都有助于化解旧债，预防新债。
　　除了财力投入和制度创新以外，2009年中央一号文件强调要积极推进“乡财县管”改革,加强县乡财政对涉农资金的监管，力争用3年左右时间,逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转的经费保障机制。中央和省级财政还将增加投入，总结试点经验,完善相关政策,扩大农村公益事业一事一议财政奖补试点范围。新疆已于2008年在所有乡镇实现了“乡财县管乡用”，通过加强“收支两条线”管理，有效地遏制了乡镇债务的恶性膨胀，使乡镇领导无法随意举债，取得了明显成效。
　　化解乡村债务是一项艰巨的历史任务，也是一个复杂的社会系统工程，短期内完全化解非常困难，需要长期的规划和具体的步骤，更重要的是要有一个时间表，不要让李学武们等得太久，否则政府的失信不仅打乱李学武们的生活，更可怕的是让李学武们的失望，这将使正在进行的农村综合改革面临更多的困难。 　　 　　参考文献：
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