农村计划生育奖励扶助制度实施现状的研究--以凤
摘要：本文以凤阳县为例，通过对农村计划生育奖励扶助制度实施的基本情况分析，总结了该制度实施取得的成效，同时也指出该制度实施过程中存在的不足，针对这些不足之处进行详细的原因分析，并提出一些完善的建议。
关键词：农村计划生育奖励扶助制度
1、引言
2004年农村计划生育奖励扶助制度（以下简称奖励扶助制度）开始试点，2005年奖励扶助制度的试点范围进一步扩大，2006年奖励扶助制度全面推开，这标志着我国人口与计划生育工作机制的转变和农村社会保障制度的建设向前迈进了一大步。经过几年的发展，奖励扶助制度实施得如何？奖励扶助对象界定得如何？奖励扶助金管理和发放得如何？社会监督机制发挥得如何？奖励扶助制度实施是否取得成效，如果有，又有哪些成效？奖励扶助制度实施过程中是否存在不足，如果有，又有哪些不足之处？这些都是我们迫切想要了解和研究的内容。目前国内学者虽然对奖励扶助制度有一些研究，但是大多数集中在奖励扶助制度本身，奖励扶助制度试点阶段情况两方面。对于奖励扶助制度实施发展阶段的情况，目前几乎没有明确的研究。基于以上情况，本文选择对农村计划生育奖励扶助制度实施现状及对策进行研究。
凤阳县位于安徽省东北部，管辖14个镇和1个乡，总人口约73万人。凤阳县是最早实行奖励扶助制度的地区，其经济发展稳定，计划生育实施良好。凤阳县政府非常重视奖励扶助制度的实施，将其归入政府十二民生工程。为了全面了解奖励扶助制度的实施情况，本文通过问卷调查和访谈方式，对凤阳县进行了调查研究，为奖励扶助制度实施现状的研究提供一些有效地参考依据。
2、农村计划生育奖励扶助制度实施的基本情况
对于奖励扶助制度实施的基本情况研究，本章主要从奖励扶助制度的舆论宣传、奖励扶助对象资格确认、奖励扶助金管理和发放四个方面来进行展开。
2.1奖励扶助制度宣传方面
为了让群众了解奖励扶助制度，以便加强社会监督，保证制度实施的公开透明，奖励扶助制度舆论宣传一直有序地进行着。目前奖励扶助制度的宣传形式越来越多样化，宣传内容也越来越突出重点。
奖励扶助制度采用多种形式进行舆论宣传，主要是以下几点：一是利用宣传车，派送宣传品进村入户宣传。二是利用乡所、村室因地制宜开展奖励扶助制度舆论宣传活动。一方面在乡所、村室的宣传橱窗、公开栏、漫画墙张贴奖励扶助制度宣传画和书写标语，另一方面在乡所、村室开展座谈会、演讲会、知识竞赛等活动。三是利用电视、报纸、网络、广播等大众媒体以专题、专版形式进行系列宣传。此外凤阳县还以花鼓灯这种群众喜闻乐见、扎根在淮河流域的民间艺术形式进行宣传，充分利用庙会这一传统节日，组织“奖励扶助政策花鼓灯”文艺巡演。随着奖励扶助制度舆论宣传进一步的进行，奖励扶助制度舆论宣传内容越来越突出重点。一是重点宣传奖励扶助对象资格条件和确认程序，既可以让群众了解奖励扶助对象应该符合的资格条件，也便于群众对扶助对象的确认过程进行监督。二是注重新增奖励扶助对象名单、已享受奖励扶助对象和退出对象名单的张榜公示，这是奖励扶助对象确认工作的重要环节之一。三是重点宣传奖励扶助制度的最新动态，使得群众了解到奖励扶助制度的变化和发展，以便于奖励扶助工作更好的开展。
总之各地多形式、有重点地进行大力宣传奖励扶助制度，尽量做到利民政策家喻户晓、人人皆知。而奖励扶助制度的宣传效果如何？群众对奖励扶助制度知晓情况是其直接体现。像凤阳县，92.3%知晓率表明了凤阳县绝大部分群众知晓奖励扶助制度。奖励扶助制度的宣传效果总体不错，社会感召力和影响力进一步扩大。
2.2奖励扶助对象确认方面
奖励扶助对象资格的确认是“四权分离”运行机制的重要环节，也是奖励扶助制度实施的关键。奖励扶助对象资格的确认主要包括新增奖励扶助对象资格的确认和已享对象的年审及退出。
新增奖励扶助对象的资格确认主要是界定申请者是否同时满足这样的条件：本人及配偶均为农业户口或界定为农村居民户口；1933年1月1日以后出生、1973年以来没有违反计划生育法律法规和政策规定生育；现存一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女；年满60周岁。在基础村干部调查摸底的基础上，村民委员会审议并张榜公示，乡镇政府初审并张榜公示，县人口计生部门审核确认后，由市和省级国家人口计生行政部门备案。已享受对象的年审及退出，主要对已享受奖励扶助对象的死亡、户口迁移和子女人数变更等情况每年复核审查，将已享受奖励扶助对象和退出对象的名单的张榜公示，确保符合条件的已享受奖励扶助对象继续享有奖励扶助待遇，不符合条件的已享受奖励扶助对象退出奖励扶助范围。凤阳县坚持“疑者从非，宁补勿冒”的原则，积极做好奖励扶助对象资格的确认工作。据凤阳县计生局统计：截止2009年底，凤阳县奖励扶助对象为505人，较2008年实际增加91人。奖励扶助对象的资格确认，为下一步奖励扶助金的管理和发放打好了基础。
2.3奖励扶助金管理方面
奖励扶助金是通过“奖励扶助金专户”集中管理。中央按一定的财政负担比例划拨资金到各省奖励扶助金专户，然后各省迅速连同省级的配套资金拨付到各市奖励扶助金专户，同样各市迅速连同市级配套资金拨付到各县奖励扶助金专户，并要求各县的配套资金及时到位。奖励扶助金到位后，实行集中管理，封闭运行。而且奖励扶助金实行专款专用。凤阳县奖励扶助金是中央按50%的财政负担比例划拨资金到安徽省奖励扶助金专户，然后安徽省迅速连同省级30%配套资金拨付到滁州市奖励扶助金专户，同样滁州市迅速连同市级配套资金拨付到凤阳县奖励扶助金专户，并要求凤阳县的10%的配套资金也要及时到位。凤阳县奖励扶助金集中管理，封闭运行，实行专款专用。
2.4奖励扶助金发放方面
奖励扶助金是采用“社会化直通车”形式发放。财政和人口计生部门通过公开招标、财政签约的方式，确定有资质的金融机构如农业银行，农村信用合作社或邮政储汇局为奖励扶助金的统一代理发放机构，并签订奖励扶助金的委托发放合同。代理发放机构按照委托发放合同的要求和计生部门提供的奖励扶助对象的名单建立个人账户，在每年8月31日前将财政部门拨付的奖励扶助金及时足额划转到个人账户，并将建立个人账户和奖励扶助金拨付情况及时反馈给地方计生部门和财政部门。奖励扶助对象凭借人口计生部门颁发的《农村计划生育奖励扶助光荣证》、本人身份证和代理发放机构发给的储蓄存折或信用卡，到代理发放机构指定的地点领取奖励扶助金。凤阳县与当地农村信用合作社签订合同，由农村信用合作社通过“一折通”发放直接将奖励扶助金发放到农户手中，而奖励扶助对象可以通过有效证件到县农村信用合作社的任何一个网点支取。奖励扶助资金采取直通车的方式，财政和人口计划生育部门都不介入资金发放，既节省制度运行成本，又能有效保证奖励扶助金不被层层截留、挪用。
3、农村计划生育奖励扶助制度实施取得的成效
奖励扶助制度经过几年的发展，在农村人口和计划生育工作的开展、“三农问题”的解决和干群党群关系的改变三个方面取得了显著成效，主要表现如下：
3.1促进农村计划生育工作的发展
奖励扶助制度的实施引导了更多农民自觉实行计划生育，减少了不符合法律法规和政策出生的人口，稳定了农村的低生育水平。奖励扶助制度实施对转变群众的生育观念、巩固低生育水平产生了积极的作用。部分群众自愿放弃了再生育指标，许多想超生的群众打消了念头。据初步统计，凤阳县2008年放弃再生育同比增加50%，违法生育同比减少38%，合法生育率则提高了56%，领取独生子女父母光荣证的人数激增，同比增发500多个。奖励扶助制度的实施，通过经济扶助和“人文关怀”，建立起以诱导性为主、诱导与约束相结合的生育控制机制，使计划生育政策从单一的“处罚多生”转变到“奖励少生”与“处罚多生”并重，计划生育工作思路和工作方法发生转变，逐步完善人口和计划生育工作的利益导向机制。
3.2探索解决“三农”问题的新途径
奖励扶助政策的实施不仅缓解了农村计划生育家庭的实际困难，而且对于加快贫困地区脱贫步伐，探索建立农村社会保障制度，有效解决“三农”问题发挥了重要作用。首先奖励扶助制度的实施有效缓解了奖励扶助对象在生产、生活和养老方面的特殊困难，其次奖励扶助制度的实施有效地引导更多农民少生快富，从根本上扭转“越穷越生、越生越穷”的恶性循环，减少新增贫困人口，提高农民的生活水平。最后联合国人口基金驻华首席代表希瑞女士称“对农村计划生育家庭实行奖励扶助，是中国政府着手解决农村养老保障问题的一个良好开端。”目前奖励扶助制度的实施可以说是我国农村社会保障制度的有益探索。
3.3密切农村党群和干群关系
奖励扶助制度的实施，既改变了计划生育干部的形象，又提高了党和政府在群众中的威信并赢得了民心，进一步地密切干群和党群的关系。由于长期以来计划生育政策基本上是限制性与惩罚性的，计划生育干部在群众中的印象不好。奖励扶助政策的实施，拉近了基层计划生育干部与群众的关系，使计划生育的各项管理和服务更容易被群众接受，有利于基层干部开展工作。奖励扶助制度的实施使农民分享到经济社会发展和实行计划生育的好处和实惠，切身感受到党和政府的关怀与温暖，也使农民感到党和政府真正为农民办实事、办好事，从而发自内心地感谢党和政府，党群关系明显密切了。
4、农村计划生育奖励扶助制度实施中存在不足及完善建议
4.1奖励扶助制度实施中存在的不足
奖励扶助制度的实施取得了一些成效，但也存在一些不足之处，即奖励扶助对象界定有偏差，奖励扶助金有限。
（1）奖励扶助对象界定有偏差
奖励扶助对象界定存在的偏差主要在新增奖励扶助对象资格确认和对已享受奖励扶助对象的年审及退出方面，具体体现在以下几点：一是界定标准把握方面有偏差。在奖励扶助对象界定过程中，基层干部容易将界定标准缩小化或是扩大化。有的乡镇将本该奖励扶助的双女户家庭排除奖励扶助范围之外，而有的乡镇将不符合奖励扶助标准的未生育抱养子女家庭和半农户家庭纳入奖励扶助范围。二是资格审核方面有偏差。在对新增对象调查摸底时，新增奖励扶助对象的年龄，户口，婚姻和生育史审核出现偏差。还有在已享受奖励扶助对象的资格年审时，已享受对象户口变动，子女人数的变更，死亡等方面资料审核出现偏差。三是界定程序执行方面有偏差。有的基层在奖励扶助对象界定程序上不够规范：有的个人填写申请书时间发生在村级审议之后；有的村、乡、县三级审核签字只间隔一天；有的三级张榜公示流于形式。
奖励扶助对象界定存在偏差的原因有三：一是奖励扶助对象界定标准政策性很强，实际运用时很难把握。虽然各省、市根据政策执行过程中出现的问题提出一些相应的对策和建议，但也无法囊括实际工作中可能出现的各种情况，奖励扶助对象界定标准把握难度大。二是由于时间较长难调查、说法不一难辨认、人户分离难取证等客观情况，加上有的群众故意隐瞒实情，导致奖励扶助对象资格审核困难。三是有的基层干部责任心不足、使命感不强，这些导致奖励扶助对象界定过程中，存在符合奖励扶助对象界定标准的群众没有享有奖励扶助待遇，而不符合奖励扶助对象界定标准的群众却享有奖励扶助待遇的情况。
（2）奖励扶助金有限
在奖励扶助金标准执行过程中，大多数地区按照人均每年600元的标准发放奖励扶助金，只极少数经济发达的地区发放奖励扶助金标准略高于人均每年600元。相对于物价的上涨和生活成本的提高，有限的奖励扶助金无法满足奖励扶助对象晚年生活的需要。提高奖励扶助金标准已经成为一个不争的事实。从2009年1月1日起，全国各地都按照人均每年不低于720元的标准发放奖励扶助金。但是有限的奖励扶助金额既不利于奖励扶助制度的持续发展，也不能满足奖励扶助对象老年生活的需要。而奖励扶助金有限主要是以下几点原因：
一是奖励扶助金来源渠道单一。目前奖励扶助金的唯一来源渠道是国家财政拨款，西部地区和中部地区由中央财政和地方财政共同拨款，东部地区完全由地方财政拨款。单一的资金来源渠道不利于奖励扶助待遇的提高，也不利于奖励扶助制度的持续发展。
二是奖励扶助金支出在国家总财政支出中的比重小。主要体现在两个方面，一是奖励扶助金的中央财政支出占中央总财政支出的比重小，二是奖励扶助金的地方财政支出占地方总财政支出的比重小。通过表4.1可见，奖励扶助金的中央财政支出虽然逐年不断增加，但是在国家总财政支出的比重较小，都不到1%。奖励扶助金的地方财政支出占地方财政支出的比重虽然不同，但都不是很高。例如凤阳县该项支出在政府财政总支出中的比重最大为0.12%。[1]总的来说，奖励扶助金的财政支出占总财政支出的比重小。
表4.1004-2008年国家财政总支出与奖励扶助金的中央财政支出的情况
时间国家财政总支出（亿）奖励扶助金的中央财政支出（亿）
三是奖励扶助资金财政负担比例不合理。在资金负担比例上，中央和地方财政负担比例实行的“一刀切”，忽略了奖励扶助金需求和地方财政实力的关系，导致中央和省、省和市、市和县财政负担比例不合理。以市和县财政负担比例为例。有的计划生育政策实施比较好的县，奖励扶助对象的人数就会多，对奖励扶助金的需求也会越大。如果该县的财政实力有限，再按照“一刀切”财政负担比例，奖励扶助金需求和财政实力两者之间就会形成矛盾，造成县级财政配额资金无法到位。而有的县计划生育政策实施得一般，奖励扶助对象不多，对奖励扶助金的需求也相对较少。但是该县的财力雄厚，如果按照“一刀切”财政分配比例，就会造成该县财政结余，资金得不到合理的利用。
4.2奖励扶助制度实施中存在不足的完善建议
对于奖励扶助制度实施过程中存在的不足之处，进行了深入地分析和研究，并提出一些切实可行的建议。
（1）准确界定奖励扶助对象
一是准确把握奖励扶助对象界定的标准。按照国办发[2004]21号文件的规定，奖励扶助对象应同时符合以下四个条件：本人及配偶均为农业户口或界定为农村居民户口；1973年至2001年间没有违反计划生育法规、规章和政策规定生育；现存一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女；年满60周岁。奖励扶助制度对象界定条件的政策性很强，在实施过程中必须严格执行政策的各项规定，任何地方、任何人不得乱开政策口子，乱作政策解释，放宽或收紧政策条件。
二是做好奖励扶助对象的资料审核工作。为了充分地掌握第一手调查资料，对调查登记对象和怀疑对象，按程序做好“一表三谈”（认真填写奖励扶助对象申报表、做好个人谈话材料和两户年龄相近的老邻居或知情者谈话材料），在入户调查过程中，认真查看“四证”（结婚证、身份证、户口簿、生育证），仔细问清“五史”（结婚史、怀孕史、生育史、抱养史、外出史），符合条件的登记上报，不符合条件的一律排除。对于奖励扶助对象的资料审核工作存在的困难，务必要做好奖励扶助制度的日常管理及延伸服务工作，特别关注那些可能存在的情况，一旦发现资料审核有误，应该及时采取补救措施，确实做到“一个不多、一个也不少”。
三是严格执行奖励扶助对象资格确认的程序。按照国办发[2004]21号文件的规定，奖励扶助制度对象的确认程序为：本人提出申请；村民委员会审议并张榜公示；乡镇人民政府街道办事处初审并张榜公示；县市、区计划生育部门审核、确认并公布；地市、州、省区、市、国家人口计生行政部门备案。县级人口计生行政部门负责对奖励扶助对象进行年审。
（2）合理提高奖励扶助金
一是多渠道筹集奖励扶助金。我们要广辟融资渠道，通过多种形式筹集奖励扶助资金。第一、财政拨款。中央和地方财政共同拨款，确保奖励扶助制度的顺利进行。第二、发行福利彩票。借鉴现行福利彩票的发行经验。一方面在原有的基础上扩大发行规模，新增收入用于补偿奖励扶助金，另一方面采用增加彩票品种的方式，收到的资金划到奖励扶助金专户中。第三、社会捐助。为了帮助生活特别困难的奖励扶助家庭，广泛争取社会捐赠和帮助筹集更多的奖励扶助资金。
二是加大奖励扶助金的财政支出。利用2004年《农村计划生育家庭奖励扶助计划》分课题组对未来我国奖励扶助对象数量的预测数据，来估算未来奖励扶助金总财政支付情况。如表4.2数据显示：1973-2001年全国实行计划生育且年满60周岁、符合奖励扶助条件的夫妇人数。
数据来源：《中国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度》课题组编.中国农村部分计划生育奖励扶助制度研究报告测算方案，中国人民出版社，2004,71-85
在不考虑物价上涨和通货膨胀等外界因素前提下，根据从2009年1月1日起执行的人均每月60元奖励扶助金的标准，对1973-2050年间实行计划生育的目标人群进行奖励扶助资金财政支出预测。2009年奖励扶助资金财政支出是22.63亿元，2010-2021年保持迅速增加，年平均增加5.47亿元，2021年奖励扶助资金财政支出达到峰值86.71亿元，为2009年的3.83倍；从2022年开始不断减少，2050年减少到没有1亿元，此后仍继续减少。（见图4.3）以此标准，2009-2050年奖励扶助制度的总财政支出为1855.68亿元。
根据奖励扶助资金财政支出预测情况，2010-2021年奖励扶助资金财政支出保持迅速增加，年平均增加5.47亿元，2021年奖励扶助资金财政支出达到峰值86.71亿元。虽然奖励扶助金中央财政支出逐年不断增加，但是奖励扶助金的财政支出在总财政支出中的比重较小，都不到1%。这要求我们在近十年的时间里提高奖励扶助资金支出在财政支出中的比重，加大奖励扶助金的投入力度。中央通过调整财政支出结构，提高奖励扶助金支出比例，加大对奖励扶助资金的投入。各省、各市和各县也要相应调整各级财政支出机构，提高奖励扶助金支出比例以便获得更多的奖励扶助资金。
三是合理分配财政负担比例。第一、对各地的奖励扶助对象做好预测，初步统计出奖励扶助对象的人数。第二、在统计数据的基础上预算出各地奖励扶助资金的需求情况。第三、考虑各地财政实力和计划生育实施效果两因素。计划生育实施效果好的地方，奖励扶助对象的人数就会多，对奖励扶助资金的需求也就会大。财政负担比例合理分配很大程度上取决于各地财政实力和奖励扶助资金需求。根据各地财政实力和奖励扶助金需求分配各级财政负担比例，可以避免有的地方因财政困难资金无法到位，也可以避免有的地方因财政结余资金无法充分合理利用，确保国家财政资金的合理充分利用。根据各地财政实力和奖励扶助资金需求对奖励扶助地区实行分类管理，加大财政的倾斜力度。财政贫困且奖励扶助金需求大的地区毕竟是少数，不仅不会增加还会缓解财政支付压力，还有利于把财政资金分配到最困难最需要帮助的地方去。
四是提高部分奖励扶助对象的金额。在奖励扶助金增加和合理分配的基础上，考虑当地的经济发展水平，提高部分奖励扶助对象的奖励扶助金。如果不论奖励扶助对象贫困与否，一概地提高奖励扶助标准，就会大大增加财政支出压力，而到将来财政支出压力过大、资金支付有困难时，再把奖励扶助标准降下来，就会失信于民。所以我们在实施奖励扶助制度的过程中，可以把奖励扶助对象划分出若干个类别：第一类是贫困[1]但不属于计划生育相关困难群众[2]的奖励扶助对象；第二类是不贫困但属于计划生育相关困难群众的奖励扶助对象；第三类是既贫困又属于计划生育相关困难群众的奖励扶助对象。提高部分奖励扶助对象的金额，主要是指提高既贫困又属于计划生育相关困难群众的奖励扶助金。贫困且计划生育相关困难群众毕竟是少数，适当提高他们的奖励扶助金，不仅不会增加还会缓解财政支付压力，还有利于把财政资金分配到最困难最需要帮助的地方去。
6、结语
本文以凤阳县为例，分析奖励扶助制度实施的基本情况，总结其取得的成效，同时指出实施过程中存在的不足，并对不足之处进行原因分析，并提出了一些完善的建议。通过本文的研究，在了解奖励扶助制度实施现状的同时，也获得一些用来完善奖励扶助制度实施中不足之处的建议，以便于奖励扶助制度更好地实施。但是由于本人学识水平、时间和精力有限，本文的研究还有许多不足之处。
参考文献
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[1]滁州市农村计划生育家庭奖励扶助政策实施情况的调查,.
[1]贫困，指的是目前的收入水平处于当地最低生活保障线以下。
[2]计划生育相关困难群众是指独生子女严重伤残或死亡而且其父母不再生育和收养子女的家庭；计划生育手术后遗症或并发症的家庭；因病致贫的独生子女家庭。