影响武陵山区农村实现全面小康的制度因素分析

　　摘要：实践证明，制度创新滞后是严重制约和影响武陵山区农村实现全面小康的根本根源。武陵山区地处湘鄂渝黔边区，在科学农地制度、公共财政制度、农村金融制度、农业科技制度、村民自治制度、农村教育制度、户籍制度、社会保障制度等领域存在明显的制度缺失。
　　关键词：武陵山区农村；全面小康；制度缺失

　　abstract：the practice shows that the low-level institutional innovation is the source of reasons for restricting the rural wuling mountainous area from building the all-round well-off society. this area is located in the border area of hunan，hubei，chongqing，and guizhou，where there exist many problems in agricultural system，public budgeting system，rural financial system，agricultural s & t system，villager self-governing system，rural education system，census register system social insurance system，etc.
　　key words：rural wuling mountainous area；all-round well-off society；institutional defects
　　
　　武陵山脉地处中国中南部，跨越湖南、湖北、贵州、重庆四省市，长度约420公里，面积约12.7万平方公里，地域包括52个县级行政单位，人口约2 300万，少数民族人口约占60%，居住着土家族、苗族、瑶族、侗族、白族等30多个少数民族。①具体而言，武陵山区包括湘西土家族苗族自治州(简称湘西州，下同)、张家界市、怀化市、恩施土家族苗族自治州(简称恩施州，下同)、贵州铜仁市、重庆黔江区等。当前，武陵山区农村虽然在各级政府的重视和领导下，在国家西部大开发战略的扶植下，得到了较快的发展，但与我国全面建设小康社会的主要衡量标准还存在较大的差距。如2004年全区农村居民人均纯收入为1 776元，农村居民恩格尔系数为55.7%，与我国全面小康社会标准分别相差6 234元、15.7%。^[1]武陵山区地处湘鄂渝黔边区，在经济制度、政治制度、文化制度、社会制度等领域存在明显的制度缺失，具体而言，主要有以下八方面。
　　
　　一、科学农地制度的缺失
　　(一)农地产权制度不清晰
　　第一，农地所有权主体虚位。“所有权的主体只能有一个，且明晰、具体和确定，即具有惟一性和确定性。然而，我国的农地所有权主体却与此不相符合，是虚位的设计。”^[2]据调查，武陵山区农村农地所有权主体虚位主要表现为两方面：一方面，法律规定的农地属农民“集体”所有非常模糊，因为法律认定的“集体”包括乡(镇)集体、村集体和组集体三级。“集体”是指哪一级，农地到底属于哪级所有，相关法律都没有作出明确规定；另一方面，行使集体所有权的组织形式不健全。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律法规虽然农地属于村集体经济组织、乡(镇)集体经济组织②，但武陵山区大多数农村集体经济组织已经解体或名存实亡。如湘西州吉首市的己略乡己略村，就根本没有集体经济了，虽然己略乡的其他村仍有极个别的集体经济，但也并没有什么固定场所，甚至连村民小组的印章都取消了；其他地区如重庆黔江区秀山土家族苗族自治县、恩施州一些村的农村集体经济组织也是名存实亡了，起不到应有的作用。
　　第二，农地使用权不完整、不稳定。根据现代产权理论，使用权是所有权的一种派生权利，并受所有权的限制和约束。由于武陵山区农地所有权主体虚位，导致该地区农地使用权很不完整，主要表现为：一是随意动地，农民的占有权受到侵害；二是农民收益高时就强行提高承包标的额；三是农地使用权仍没有获得抵押权、租赁权、继承权的合法地位。
　　第三，农地转让权界定不明晰。由于《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规至今没有非常明晰地界定农地转让权^[2]，因此，武陵山区承包农户的农地转让权也没有得到法律的认可。
　　(二)农地流转制度不健全
　　由于武陵山区地处湘鄂渝黔边区，经济社会发展比较落后，加上该地区的地域限制，导致土地历来具有的、中国传统的就业功能正在逐渐弱化，土地闲置抛荒现象日益严重。即使少数农民离开农村另辟他路，但依然不改其对土地依赖的传统，渴望土地承包经营权能够长期保持稳定，故该地区的农地流转制度仍很不健全，农地流转数量很少。据有关调查显示，到2006年7月止，湘西州龙山县茨岩塘镇全镇只有55户农户的土地进行了长期流转，流转面积仅只有239.5亩③；怀化市流转的土地虽然占承包土地面积的8.7%，但与长沙市相比而言，相差6.5个百分点④；恩施州利川市自延长土地承包期以来，土地流转5 821户，流转面积15 250亩(转包4 385户，面积10 970亩；转让420户，面积1200亩；租赁235户，面积800亩；互换457户，面积1 300亩；代耕324户，面积980亩)。⑤此外，在土地流转过程中，由于武陵山区农民的市场主体意识以及整个流转环境还不成熟，导致土地流转行为存在流转操作程序不规范、流转期短，集中程度不高、中介组织不够健全、引进开发业主难度大等一系列问题，从而严重制约了土地使用权的流转。
　　
　　二、公共财政制度的缺失
　　当前，武陵山区农村发展缺乏公共财政的制度性保证，主要表现在：一是公共产品与公共服务投入短缺。长期的投入不足使得乡村公路、农田水利、通讯设施等方面的建设普遍落后。二是免征农业税后，农民其他负担依然较沉重，主要是教育和医疗负担过重。由于该地区经济发展滞后，各地区生产总值绝对不足，因而投资在教育、医疗方面的资金相对而言过少，甚至个别地区在医疗投资方面无相关具体记录。具体情况如表1所示。
　　
　　三、金融服务制度的缺失
　　目前，我国武陵山区的农村金融体系存在两大缺陷，导致无法适应全面建设小康社会的需要：一是农村金融市场不完善。武陵山区农业银行和农业发展银行虽然按中央政策的要求扩大了支农范围，但仅有极少数的商业性农业企业贷款，没有真正意义上的农田水利、农业园区及农户贷款。至于该地区的信用社仍然存在资金比较短缺的现象，“三农”资金仍供不应求，农民贷款难问题还很突出。信用社贷款平均每乡不超过400万元/年，有些信用社甚至处于资不抵债却还继续经营的两难困境之中，可见，信用社也基本上失去了支持农村经济发展的功能，具体情况见表2。二是国有银行仍处于绝对主导地位，民间金融资本和互助型金融发育非常缓慢。

　
　　四、农业科技制度的缺失
　　邓小平同志说过：“科学技术是第一生产力”。可见，科技在解决“三农”问题、全面建设小康社会过程中具有举足轻重的作用。然而，农业科技在武陵山区经济社会发展过程中却是比较薄弱的环节。据统计，湘西州2006年全年组织实施农业科技计划仅64项，投入科技资金570万，每项农科项目不到9万元，而其相应的农业科技示范基地仅2万余亩⑥；贵州铜仁市2005年在科学支出方面总共(包括城区)才300万元，显然，农村的农业科技资金投入过少则不言而喻⑦；重庆黔江区2006年只投入245万元用于农业科技推广项目，而且只实现贫困人口人均增收100元⑧；恩施州的科技事业发展虽然取得一定成就，但农业科技推广项目发展比较缓慢，不明显。⑨由此可见，武陵山区四省市的农业科技发展比较缓慢，究其原因，主要是由于该地区没有建立健全农业科技制度，这是影响和制约武陵山区实现全面小康的又一重要因素。
　　
　　五、村民自治制度的缺失
　　据调查，武陵山区村民自治制度存在以下明显的缺陷与不足：一是村民自治发展水平的不平衡。基于各种因素的影响和制约，武陵山区的村民自治水平表现出极大的不平衡性。在建设社会主义新农村的大好形势下，部分新农村建设示范村的村民自治搞得有声有色，而那些非示范村由于经济社会发展比较落后，村民自治却死气沉沉；二是“四个民主”发展的不平衡。从民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的发展来看，在武陵山区部分非常落后的农村，党员、干部和群众的思想文化素质普遍非常低下，甚至有相当数量的文盲与半文盲，故他们对村民自治“不感冒”，甚至极为冷漠。三是村民自治实施中的信息不对称。农民往往对于村民自治、尤其是村民自治体现着自己的权利和义务这一基本概念还不是很清楚。这表明，由于农民弱势的经济地位等制度环境因素的作用，村民自治实施中的信息不对称问题得不到有效化解，仅让村民选举和监督村干部，效果并不很理想，因此，必须另辟他径。
　　
　　六、农村教育制度的缺失
　　当前，武陵山区农村人口的受教育程度虽然有了提高，但农村人口知识素质低的状况还没有得到根本扭转，具体情况是：湘西州农村人口总共1 976 421人，其中受过小学教育的人数为863 700人，占人口比例的46.61%，初中教育人数为718 607人，占38.78%，高中(含中专)教育人数为127 859人，占6.90%，而大学及以上教育人数则微乎其微，只有9 821人，仅占0.53%^[3]；恩施州受过小学教育人数为1 337 211人，占35.42%，初中教育人数为1 295 305人，占34.31%，高中(含中专)教育人数为475 688人，占12.6%，大学专科、本科及以上教育人数为147 237人，仅占3.9%。^[4]重庆市黔江区24.95万农村劳动力中，小学以下文化程度占42.7%。⑩2004年铜仁市农村劳动力共194.82万人，其中，文化结构为小学以下93.66万人，初中92.92万人，高中8.24万人。[11]可见，该地区农村人口受教育程度水平普遍较低，既阻碍了农业现代化进程，又延缓了城乡二元结构向城乡一体化的转变。
　　
　　七、统一户籍制度的缺失
　　统一户籍制度的缺失，是诱致武陵山区城乡差距逐渐扩大的最重要根源，不仅是阻止农民进城的强有力闸门，而且也是阻碍构建和谐农村、实现农村全面小康的制度根源。武陵山区缺乏统一的户籍制度，主要表现在：一是仍然存在农业户口与非农业户口之分，没有统一的户口制度；二是户籍审批制度严格。部分有合法居所和稳定收入的农民即使有能力与条件迁徙到城市，但因严格的户籍审批制度而只能游离于城市的边缘；三是户籍歧视现象严重。如农民进城打工的限制性规定、不合理收费和歧视性就业、就学、社会保障和社会管理政策等，严格控制了农民的自由流动；四是暂住证制度的存在。建立在城乡户口区别基础之上的暂住证制度虽然为农民进城打工开了一个临时的方便之门，但其短暂性的行为特征仍严重束缚着广大农民的自由迁徙。据有关数据统计显示，武陵山区农村劳动力转移情况具体如下：10多年来湘西州农村真正溶入城镇人口的却不上1万人[12]；据不完全统计到2005年底，张家界市转移输出总人数29万人，占农村总人口的17.58%，占劳动力资源的30.01%。[13]怀化市芷江侗族自治县2006年转移培训农村劳动力仅1 440人。[14]恩施州2005年农村劳动力转移就业8 860人，转移就业率为91.33%。[15]截止到2006年7月10，铜仁市166名农村劳动力被输送到北京、福建等地，984人被安排进铜仁市高新技术公司、谢桥与灯塔工业区及城区建筑工地就业。[16]可见，正是基于统一户籍制度的缺失，导致该地区的农民不能自由迁徙，从而严重阻碍了实现全面小康的历史进程。
　　
　　八、社会保障制度的缺失
　　当前，在武陵山区农村，除社会救济和传统的土地保障外，体现公平原则的农村社会保障制度基本没有建立起来。具体情况是：湘西州2006年农村低保对象(农村特困户救助)虽然共发放653.8万元，发放对象47.37万人次，但只有城市低保金的1/9 左右(城市低保对象75.01万人次，发放低保金6 020.8万元)，全州只有吉首、泸溪、花垣、永顺四县实施了农村低保，月人均补助18.58元；于农村医疗保险则更少，因为据有关统计资料显示，全州城乡医疗救助金仅有234.8万元，至于养老保险等则基本上为零。[17]张家界2006年虽然全面启动了农村合作医疗制度，参加人数93.46万人，参合率72.05%，补助参合农民9.74万人次，但其统筹基金只有4 692万元，基金支出也只仅有3 843万元；至于养老保险也基本上为零。[18]贵州铜仁市2005年医疗保险参加人数虽然高达103 327人，但农村医疗保险极少，至于养老保险也没有建立。[19]怀化市2006年虽然全面启动了农村居民最低生活保障制度，且4.19万人享受了金额不等的低保待遇，但低保水平明显偏低，只有2006年第四季度发放了低保金191.3万元，月人均救助15.2元，比前三季度的农村特困户救助提高了9.2元。[20]恩施州2006年对农村特困户的救助覆盖范围虽然有所扩大，共安排资金1 153万元，对全州10.34万名农村特困户实施了救助，并落实“五保”供养经费2 126万元，对全州15 370个“五保”对象中的13 225人实行集中供养，但其范围与救助水平仍然明显偏低，不适应全面建设农村小康社会发展的需要；而医疗制度方面则更加不健全，全年虽然共救助城乡大病困难群众2 504人，救助资金达422万元，但农民所分到的“蛋糕”即救助资金明显偏少。[21]重庆黔江区2006年虽然建立了农村居民最低生活保障制度，而且农村社会保障网络覆盖面达100%[22]，但其保障水平仍然偏低，而且该地区在养老、医疗等方面仍没有健全相关制度。
　　通过上述对武陵山区农村实现全面小康的制度缺失分析，可以得出结论：制度创新滞后是严重制约和影响武陵山区农村实现全面小康的最重要的根源。因此，武陵山区各级政府尤其是基层政府必须切实转变职能，将农村制度创新作为“第一要务”，从农村土地制度、公共财政制度、农村金融制度、农业科技制度、村民自治制度、农村教育制度、户籍制度、社会保障制度等方面积极推进创新，加大创新力度，是实现农村全面小康的当务之急。当然，变革上述制度，推进制度创新，是一项十分艰巨而又复杂的系统工程，是一个长期的、逐步推进的过程，必须防止急躁冒进、急功近利的不良行为。

　注释：
　　① 全国政协民族和宗教委员会的《关于加快武陵山区民族地区旅游开发与协作的建议》[z].
　　② 《土地管理法》第10条[z].
　　③ 湘西州农经局经营体制科.积极引导土地流转 加快新农村建设步伐[eb/ol].http：//.
　　④ 湖南省农调队蔡铨，周凯.对湖南农村土地流转情况的调查与思考[eb/ol].http：//.
　　⑤ 利川市反映农村土地流转存在的问题及对策[eb/ol].中国恩施网http：//.
　　⑥ 湘西州2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　⑦ 铜仁市2005年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　⑧ 黔江区2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　⑨ 恩施州2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　⑩ 全国农村经济动态监测点重庆市黔江区发改委.重庆市黔江区统筹城乡发展面临的问题和对策建议[eb/ol].http：//.
　　[11] 铜仁地区“阳光工程”工作情况调查分析报告[eb/ol].铜仁农业信息网http：//.
　　[12] 罗天明.湘西州农村贫困人口转移培训的试点分析[eb/ol].湘西农业信息网http：//.
　　[13] 张家界市劳动和社会保障局.张家界市就业培训工作情况[eb/ol].http：//.
　　[14] 怀化农业信息网http：//.
　　[15] 《全州农村劳动力转移培训阳光工程第一批任务完成情况的通报》恩施农业信息网http：//.
　　[16] 铜仁市农村劳动力培训力度大就业效果好[eb/ol].铜仁行署网：http：//.
　　[17] 湘西州2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　[18] 张家界2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　[19] 2006年铜仁统计年鉴[z].
　　[20] 怀化市2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　[21] 恩施州2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　[22] 黔江区2006年国民经济和社会发展统计公报[z].
　　
　　参考文献：
　　[1] 许建，尹华光.全面建设小康社会背景下的武陵山区旅游业开发[j].商业研究，2006(15)：141.
　　[2] 刘爱军.农地产权厘定是保护农民合法权益的基础[j].财经科学，2006(11)：98-99
　　[3] 湖南省统计局.湖南农村人口结构对农村经济发展的影响分析——湖南省第五次人口普查分析与研究[eb/ol].[2007-05-21].湖南统计信息网http：///.
　　[4] 湖北省统计局.湖北省第五次人口普查公报[z].