浅谈关于建立新型农村社会养老保障制度的思考

论文关键词:农村　社会养老保障　浙江省
　　论文摘要:新型农村社会养老保障制度在全国试点和推广的进行中。分析了浙江省开展新型农村社会养老保障制度的经济社会条件，制度覆盖面、养老金发放和参保人数现状，覆盖城乡、政府主导和多样化制度模式特点，以及仍然存在的保障水平低、城乡差异大、财政筹资压力大和保障基础建设不完善等问题及原因。提出了缩小城乡差距、提高保障水平、拓宽墓金投资渠道、调整财政支出结构和增强养老基金保值增值能力相应的对策措施。
在统筹城乡发展背景下，浙江省随着工业化、城市化进城加快，人口老龄化与家庭结构小型化加剧，建立健全与农村经济发展水平相适应的新型农村社会养老保障制度势在必行。浙江经济总量、人均gdp和农民人均纯收人在全国排名均居前列，养老社会保障制度建设也一直领先于全国。目前，在全国省区中已率先做到了城乡居民养老保障的全覆盖。浙江根据国务院关于开展新型农村社会养老保障试点的指导意见，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续“的基本原则，于2009年9月22发布了关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见，并列出相关试点地区。分析浙江开展新型农村社会养老保障制度的条件、现状、特点、问题及原因，并提出相应的对策，对本省全面建立健全新型农村社会养老保障制度以及对其它省市的试点和推广，具有重要的理论价值和实践意义。
　　1江省开展新型农村社会养老保障制度试点的条件分析
　　1.1国家和省为农村社会养老提供了良好的政策和制度保障
(1党中央、国务院高度重视农村社会养老保障问题。2005年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，要建立与经济发展水平相适应的社会保障体系，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，认真制定应对人口老龄化的政策措施。劳动和社会保障部在《劳动和社会保障事业十一五规划纲要》中也提出，要认真研究并积极稳妥地推进农村社会养老保障工作，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其它保障措施相配套的农村社会养老保障制度。在2007年劳动和社会保障工作要点中，再一次强调要探索新型农村养老保障制度建设，做好被征地农民的培训就业和社会保障工作;加强农保基金监督管理，进一步完善各项管理制度，提高业务经办能力，在有条件的地区开展个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保障试点。2009年9月，国务院又颁布了新农保试点的指导意见并要求在全国10%县(市、区、镇)展开试点。可见，农村社会养老保障问题已经得到国家决策层的高度重视，为广大农民提供社会养老保障，对国家的长治久安有着重要的经济、社会和政治意义。
(2)江省把建立新型农村社会养老保障制度作为统筹城乡发展的头等大事来抓。近年来，随着经济快速发展，工业化、城市化速度加快，浙江省积极相应党中央、国务院的号召，与国家政策同步，结合浙江省情相继下发了《关于建立农村社会养老保险制度的通知》、《浙江省农村社会养老保险暂行办法》，《关于印发职工基本养老保险“低门槛准人，低标准享受”实施办法的通知》，《浙江省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》等文件，这些政策文件的出台，为建设和完善浙江省农村社会养老保障制度，提供了良好的社会政治条件和制度上的保障。
　　1.2省级财政支持和农民收入水平的提高为农村社会养老保障创造了经济条件
(1)政府财政收人能为基础养老金提供资金支持和保证。2009年国务院提出的“新农保”实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资结构，社会统筹与个人账户相结合的制度模式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇方式。农民领取养老金由两部分组成，小头是个人账户的积累，大头是各级政府财政直接补贴的基础养老金。浙江省2009年财政总收人4000亿元、地方财政收人2000亿元，国民生产总值为22832亿元，比上年增长8.9%，人均生产总值为44335元(约合6490美元)，全年gdp的增长速度超过全国(8.7%)0.2个百分点。根据国外发达国家建立农村社会养老保障的经验，人均gdp值在2000美元以上即可保证农村社会养老保障所需要的财政支持。可见，浙江省的经济发展水平远远超过了这一指标。浙江的财政收人为保证基础养老金的发放，提供了雄厚的资金支持和保证。
(2)产业结构已处于建立农村社会养老保障制度的良好时机。浙江省2009年第一产业增加值1162亿元，增长2.3%;第二产业增加值11843亿元，增长6.8%;第三产业增加值9827亿元，增长12.5%。三次产业比例从上年的5.1:53.9:41调整为5.1:51.9:43，第二产业比重下降2个百分点，第三产业比重提高2个百分点。第一产业对浙江省经济的贡献率只占到了5.1%，这说明浙江非农产业已经成为推动浙江省经济增长的主体力量。根据国际经验，当第一产业的贡献率低于13%时，在这个阶段是实施工业反哺农业，城市支持农村的最好时机，浙江省的产业结构调整已处于建立农村社会养老保障的这一时机。
(3)农民收人已具备缴纳社会养老保险费的能力。从农民收人水平来看，浙江省2009年农村居民人均纯收人突破万元，为10007元，增长8.1%，扣除价格因素，实际增长9.5%。浙江省农村居民收人水平，自1985年以来已连续25年居各省区首位。浙江农村居民人均纯收人比全国平均水平高出1倍。这说明，浙江省的农民在一定程度上已经具备了社会养老保障的缴费能力。
　　1.3人口老龄化和年龄结构的变化迫切需要建立农村社会养老保障制度
(1)口老龄化加剧，迫切需要建立农村社会养老保障制度。浙江省人口老龄化加剧程度已跃居全国第二，仅次于上海，尤其是农村人口老龄化问题严重。根据2000年第五次人口普查资料显示，浙江省总人口为4593.07万人，其中65岁及以上老年人口为409.86万人，占总人口的8.92%，已高于国际公认的7%的水平，高出全国平均水平1.82个百分点。008年11月浙江省进行了全省5%。人口抽样调查，2008年65岁及以上的人口为576.5万人，占全省总人口的11.26%与2007年相比，65岁及以上人口的比重上升了0.28个百分点。浙江省统计局在《浙江省人口发展战略研究》中认为，浙江省老年人口总量将继续呈逐渐增长趋势，到2020年浙江省60岁及以上老年人口将占总人口的25%;到2030年，60岁以上的老人占1/3，其中80岁以上的老人占1/3。浙江农村老龄化的加速，制约了浙江农村经济的发展;农村劳动力的外流给传统的家庭养老模式带来了挑战，因此，如何解决农民养老问题是一项迫切的任务。建立一种新型农村社会养老保障制度是解决农村老龄化问题的客观需要。
(2)“黄金时期”的人口年龄结构，为建立农民养老保障制度提供了最佳时机。人口生育率的快速下降是人口年龄结构老化的主要原因，老年人口逐步超过未成年人口，而进人老龄化社会和随之而来的高龄化社会。在这一人口变动过程中，某一时期会形成一个有利于经济发展的“中间大，两头小”的人口结构，也就是未成年人口和老年人口占总人口的比例都比较低，使得劳动力供给充足、社会负担相对较轻。人口学者称这段时期为经济社会发展的“黄金时期”。一般来说，这样的“黄金时期”可以持续30-50年，并主要取决于生育水平下降的速度。研究结果表明，一个社会的老龄化高峰到来之前的30-40年是储备积累资源、建立社会养老保险制度的最佳时期，时间少于此期，则会使养老基金储备不足;时间太长，又必须面对巨额养老保险基金的保值增值等问题2008年年末在浙江省的常住人口中，0-14岁的人口为743.9万人，占总人口的14.53%;15-64岁的人口为3799.6万人，占总人口的74.21%;65岁及以上的人口为576.5万人，占总人口的11.26%。与2007年相比，0-14岁人口的比重下降了0.48个百分点，65岁及以上人口的比重上升了0.28个百分点。据预测，浙江将在21世纪的30,40年代进人老龄化高峰期。所以，我们必须抓住现在的“黄金时期”，加快建立新型农村社会养老保障制度。

(3)“老农保”制度缺陷为建立新型农村社会养老保障制度提供空间。浙江省农村的“老农保”工作始于1991年。1992年4月省人民政府确定在杭州、宁波、嘉兴三地的14个县(市、区)进行农村社会养老保障制度改革的试点，1993年5月，浙江省人民政府下发了“关于建立农村社会养老保险制度的通知”，并于1995年1月印发了“浙江省农村社会养老保险暂行办法”。农村社会养老保障工作在各地开展。过去的“老农保”，主要是农民自己缴费，虽然当时确定的是“坚持以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”。但实际上，由于无法兑现集体补助和国家给予的政策支持，养老保险实际上成为一种自我储蓄。还有“老农保”规定的农民交纳保险费档次都很低，几元钱和十几元钱不等，再加上农民对保险制度缺乏信心等原因，大多数农民投保时都选择了最低的档次，结果等到能够领取养老金时，每月只能领取几元钱，几乎起不到对农民的养老作用。
由于“老农保”覆盖面窄，保障水平低，缺乏总体的制度安排，与经济社会发展和农民养老的迫切需求不相适应，对农民的养老起不到任何作用，1998年以后，这一工作基本处于停滞状态。正因为“老农保”存在着一定制度缺陷和在实际执行过程中产生的一系列问题，其效果在农村地区并不理想。所以，建立新型农村社会养老保障制度是解决农民养老问题的最好方式。
　　2浙江省新型农村社会养老保障试点现状和特征
　　2.1浙江省新型农村社会养老保障试点的现状
(1)制度的覆盖面状况。浙江作为沿海经济发达省份，经济总量、人均gdp和农民人均纯收人均居全国前列，在国务院发布建立新农保试点的指导意见后，浙江省委省政府高度重视，迅速启动了新农保试点工作，浙江有11个县(市、区)被列人试点，其中淳安县、余姚市、平阳县、德清县、嘉善县、嵘州市、普陀区、熠云县被列人国家首批新型农村社会养老保障试点，永康市、江山市、玉环县被省政府列为试点县(市)。由于浙江省从2006年开始，就有29个市县己率先启动了区别于“老农保”的一种农村养老保障新政策，这些地方的养老保障新政策变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，实行个人缴费、公共财政通过多种方式进行补贴的资金筹集机制，在强调农民自身的缴费责任之外，还体现出了政府公共财政的扶持作用，参保人员个人缴纳的养老保障费全额记入个人账户，而政府财政每年作出预算安排，注人养老金保险基金，确保养老金的支付能力。这与国家2009年9月公布的新农保政策有着很多相似之处，这29个先行开展这项工作的市县，在国家新农保政策公布以后，正抓紧调整和完善当地的政策，做到与国家政策的衔接。浙江90个县(市、区)从2010年1月1日起已全部启动实施新农保政策。预计到2012年，全省实现新农保制度全覆盖，预计将比国家的的计划提前8年完成。
(2)基础养老金的发放状况。浙江根据2009年9月22日出台的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》规定从2010年1月1日起，全省凡符合条件、年满60周岁的本省户籍城乡居民，都可按规定享受政府提供的基础养老金。浙江省城乡居民社会养老保险基础养老金为每人每月60元。自2009年12月4日浙江省城乡居民社会养老保险基础养老金在淳安县文昌村首发以来，目前，各县(市、区)均举行了基础养老金首发式。根据相关数据统计显示，截至到2010年1月25日，全省101个市、县(市、区)中已有90个统筹县(市、区)的基础养老金已经发放到位，全省590万60周岁及以上的城乡老年居民能足额领取到基础养老金。
(3)参保人数状况。目前，全省各地60周岁以下的城乡居民参保踊跃，城乡居民社会养老保障覆盖面不断扩大，特别是4559周岁年龄段人员参保意识强、积极性高。根据浙江省统计局最近公布的数据显示，2009年12月底全省的保费收人为590.68亿元，比2008年增长了10.3%，其中人身险为365.82亿元，增长4.4%，寿险为323.62%，增长了4.6%政府出钱，让老百姓真正得到实惠，省委、省政府出台实施了这项重大惠民政策，得到了广大城乡居民广泛赞誉和认可。
　　2.2浙江省新型农村社会养老保障试点的特征
(1)覆盖城乡、惠及全民。国家新农保试点仅覆盖农村居民，而浙江城乡居民社会养老保障覆盖了具有本省户籍、未参加职工基本养老保险的所有城乡居民，它所纳入的参保对象比全国广。同时，浙江的这项制度也有利于城乡社会保障体系一体化的建设。从2010年1月1日开始，浙江省有90个市(县、区)590万60周岁以上、符合条件的城乡老年居民，都可以领到由财政支付的每月不低于60元的基础养老金，这充分体现了新型农村社会养老保障制度的普惠性、基础性和公平性。
(2)政府主导、权责对应。与老农保单纯依靠农民自我储蓄积累相区别，城乡居民社会养老保障的责任由个人(家庭)、集体、政府合理分担。财政补贴是城乡居民社会养老保障制度建立的重要保证，财政不仅全额支付基础养老金和缴费年限养老金，而且对参保人缴费实行补贴。对参保人个人缴费，建立了多缴多得、长缴多得的激励机制，引导鼓励城乡居民参保缴费。
(3)因地制宜、量力而行。浙江根据本省经济发展水平确定城乡居民基础养老金最低标准为60元，基础养老金的最低标准充分考虑了不同地区的经济社会发展水平和财政承受能力，是从低水平起步、稳步提高、可持续发展的思路。在个人缴费的档次设定上、在市县财政对参保人缴费的补贴标准上都体现了这样的思路，给市县政府留有较大的余地和空间。
(4)管理先进，信息系统先行。浙江在全国统一标准版新农保业务管理信息系统的基础上，结合本省城乡居民社会养老保障政策和经办模式实际，进行了统一软件本地化开发。该信息系统建设项目于2009年10月25日启动。目前浙江城乡居民社会养老保障信息系统已经能够满足符合条件、年满60周岁的全省户籍城乡居民发放基础养老金，以及全省城乡居民社会养老保障业务经办和统计分析的要求。2009年年底，浙江率先完成了对全省发放基础养老金的业务支撑。2010年该信息系统将完成对试点县市的业务支撑,2012年全省将实现城乡居民社会养老保障信息系统全覆盖。浙江将实现以信息化手段支撑城乡居民社会养老保障的业务经办、公共服务、基金监督、决策支持等工作，用信息网络系统提升城乡居民社会养老保障工作质量和服务水平。

(5)养老模式多样化。在2009年9月国务院公布新农保文件之前，浙江的各个地区就开展了不同于老农保，适合当地经济发展，有助于农村居民养老保障全面覆盖的新农保政策，而且这些新农保政策都在一定程度上解决了农民养老问题。比如2007实行的“嘉兴模式”、四保一体的“慈溪模式”、"3+2”的临安农村养老模式。这些新政策与国务院公布的新型农村社会养老保障制度有着很多相似之处，但又有着自己的特点和合理性。
　　3浙江省新型农村社会养老保障试点中存在的问题及原因
　　3.1农村社会养老保障水平仍然偏低，城乡差异大
新型农村社会养老保障制度实行以来，使广大农民养老金从无到有，具有一定的进步意义。但是，目前浙江农村社会养老保障水平仍然偏低。根据目前浙江省所规定的新农保缴费标准为每年100元，200元，300元，400元和500元五个档次，参保人自主选择参保档次，多缴多得。城乡居民养老金待遇由基础养老金，个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成。在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时，每月能领取养老金104元。而浙江省欠发达地区—衙州市2009年的农村低保标准线就是每月188元。也就是说该参保人15年后所领到的养老金还不及现在1州市农村的低保金。可见农村养老保障水平仍然很低，同时农村和城市的养老保障水平也存在着很大的差异。导致这种现象的原因有:①从经济发展水平来看，城市和农村居民收人差距大，根据2009年统计数据显示城镇居民人均可支配收人24611元，而农村居民人均纯收入为10007元，城镇居民人均可支配收人比农村居民收人高出一倍多。②从养老保障制度起步时间来看，新型农村社会养老保障制度刚刚起步，它还需要一个与浙江本土相结合和发展的过程。而城镇居民养老保障建设因为国家重视，起步比较早，浙江早在1999年就公布了《浙江省职工基本养老保险条例》，来解决国有和集体企业居民的养老问题，接着在2001年又出台了“双低”养老保险政策，允许一部分用人单位及职工按照“低标准准人、低标准享受”的办法参加基本保险，扩大了城市养老保障制度的覆盖面。

　　3.2农村社会养老保障基金保值增值困难
随着新型农村社会养老保障制度工作的普遍展开，农保基金总量会急剧增加，如何利用现在基金的滚存结余的运营来达到保值增值的目的，以便渡过老龄化高峰带来的养老金支付危机，成了一个非常重要的现实问题。据历史资料显示，2006年浙江社保基金的综合收益率大约为1%-2%，而同年浙江居民消费价格总水平上升了3%，社会保险基金基本上是处于贬值状态。导致这种问题的原因有三:①我国目前还没有从立法上保证养老保障基金运营手段的多样化;②从历史上来看，养老保障基金主要是通过存银行和购买国债的方式实现基金的保值和增值，方式过于单一;③近年来我国银行利率较低及物价水平上涨趋势严重，促使养老保障基金贬值增快。
　　3.3财政筹资压力大
按照浙江2009年9月20日公布的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》规定，社会统筹资金由财政提供，省财政按照省里确定的基础养老金最低标准每人每月60元基础养老金给予补贴，其中参保人所在市、县(市、区)财政对参保人缴费补贴标准不低于每人每月30元。据浙江统计局统计数据显示，2009年1月到8月，全省地方预算收人仅增长5.6%，而财政支出增长达17.3%。据初步测算，预计2010年全省各级财政将为此支出金额为45亿元，其中省财政将支出14亿元。这给省财政收支平衡带来了不小的压力。导致财政筹资压力大的主要原因:①新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，但其实对集体补助没有硬性的规定，再加上各个地区集体经济的发展水平不同，所以实际上缺乏操作性，新农保基金的压力便转嫁给了政府财政;②财政支出结构不合理，目前浙江对社会保障的财政支出中很大部分都是运用到了城镇居民，另外的农村养老保障的资金投人必然给省财政带来了新的压力。
　　3.4农村社会养老保障基础建设不完善
新农保工作能否顺利开展，能否得到广大农民的拥护，服务是其中最重要的一环。新农保政策从9月公布以来，广大农民参保热情高涨，踊跃参保，但是据调查，目前浙江省农村社会保障机构建设并没有跟上农民参保的需要，还没有做到机构、经费、场地、制度、工作、服务“六到位”，还没有一支能延伸到村民小组中的社会保障工作队伍，能够为参保人员提供及时，快捷的服务。存在上述问题的原因:①新农保实行时间比较短，很多地方还没有完全开展;②社会保障基础平台建设需要地方财政的大力支持，地方财政支持不到位;③有些地方政府领导还没有意识到这个问题对新农保试点开展的重要性。
　　4解决浙江省新型农村社会养老保障试点中问题的对策思路
　　4.1缩小城乡差距，提高农民社会保障水平
浙江新农保规定社会养老保险基金主要有个人缴费、集体补助和政府补贴三部分组成，提高农民保障水平就需要提高个人缴费的档次，集体补助或政府补贴的标准。但不符合当地经济发展水平的提高则是盲目和不可持续性的，会给农民和地方政府带了很大的经济压力和负面影响。所以提高农民社会保障水平最有效的方法就是提高农民收人，提高农民参保意识。①大力发展地方经济。政府部门广泛拓宽就业渠道，制定相关的促农增收政策，从制度上保证农民增收。例如可以采取以农促农，以商养农的路线，以农促农指的是指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收人。以商养农是指用优惠政策鼓励农民结合当地的农产品或地理特点自主创业，扩大农村就业水平，促进农村经济的发展。②积极宣传与发动。进一步发挥报刊、广播电视、互联网等大众传媒的舆论引导和监督作用，让社会保障的政策和措施深人人心，为我省农村社会保障制度建设营造良好的社会氛围。③提高农民参保意识。农民自身应转变原来养儿防老的陈旧观念，增强养老保险的意识。通过多种就业渠道增收之后，在家庭经济情况允许的情况下，积极参与养老保险。
　　4.2拓宽养老基金投资渠道，增强保值增值能力
养老保障基金是一种长期性的后备基金，它不仅具有累计性的特点，而且在支出上具有刚性增长的特点，确保其保值和增值是管理这部分基金的重要任务。而要解决养老基金的保值和增值问题就必须实行基金的运营。①在基金的运营主体方面，应根据国际惯例组建农村养老保障基金公司，专门负责基金的合法运营，承担农村养老基金的保值和增值责任。②在投资范围方面，政府要出台相关政策，放松投资管制，为农村养老基金创造更多的投资渠道。根据国际劳工组织提供的资料，允许社会保障资金投资的国家，其保险基金投资比例一般为:公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产投资3%r。借鉴国际经验，根据我国金融市场的现实，浙江省养老保障基金的投资渠道在保留必要的备用金的前提下可以有存人银行，购买国债，金融债券和企业债券还有房地产等投资渠道来使养老基金保值和增值。③在允许保障基金运营的的同时要加强相关法律制度的完善，加强立法，用立法的形式确保养老保障基金能有序安全的运营，最终达到既使养老基金保值增值又能确保其发挥最原始的保障农民养老的功能。
　　4.3调整财政支出结构，减小财政压力
随着新农保的出台，每人每月60元的基础养老金，社会保障信息管理系统的建设，社会保障基础设施的建设，都需要省和地方财政的支持，这就给省财政带来了不小的压力。如何解决这个问题?①应该调整财政支出结构，从国际财政支出结构看，政府用于社会保障的支出是政府的主要财政支出项目，是必要的费用。如加拿大的社会保障项目为39%，日本为37%，而据浙江省统计局统计数据显示浙江省的社会保障支出为15，这15社会保障支出有很大一部分是用于了城镇居民。目前浙江省城镇居民的社会养老保障体系基本已经建立，而农村的养老保障体系刚刚开始起步，所以地方财政应该根据城市反哺农村的原则，调整财政支出结构，将社会保障资金向农村养老保障适当倾斜。②积极发展浙江省的生产力，促进经济发展，提高省和地方的财政收人，有效平衡财政收支。③深化社会保障行政管理体制改革，节约管理成本。
　　4.4完善社会保障基础建设，提供良好平台
(1)加强组织领导，加大工作力度。各级政府领导要认识到完善社会保障基础建设的重要性，要将它作为新型农村社会养老保障建设中的一项重要任务来做，将其列人到政府工作议程中，切实抓紧抓好。各地要充分利用这次实施城乡居民社会养老保障制度的契机，尽快把基层社保平台建立起来，把服务延伸到农村，把党和政府的关怀带给广大农民群众。
(2)不断优化管理队伍和服务。要进一步巩固深化学习实践科学发展观活动成果，城乡居民社会养老保障推开后，各地要立足于现有的社会保险经办机构，在增加必要人员力量、保障必需经费的基础上，承担起有关经办业务。乡镇、街道劳动保障所(站)要配备专职人员，村、社区要落实代办员。同时要对地方社会保障工作人员的业务培训，提高队伍素质，为老百姓提供最满意的服务。
(3)完善养老保障信息管理网络建设，为广大参保人提供方便快捷的服务。尽管目前浙江省城乡居民社会养老保障信息系统已经能够满足全省发放基础养老金，业务经办和统计分析的要求，浙江省社会养老保障信息管理网络建设位于各省前列，但是这项工作还要继续完善，信息网络建设还需要进一步加强，最后能通过信息网络来管理新老农保制度之间的衔接，新农保制度与农村其他社会保障制度的衔接工作。