浅析我国农村社会养老保险

论文关键词:农村养老保障　社会保险　设计思路
论文摘要:改革开放以来，我国农村养老保险因各种原因而推进缓慢，仍然延续着传统的以土地收益为中心，以家庭养老为主要模式的农村养老保障体系。面临市场化大潮，我国农村养老保障体系存在大量问题，必须建立健全农村社会养老保险制度。
我国是一个农业大国，农村人口占70%以上，市场化进程不断加快和市场经济体制改革日益深化的时代，农民生活也遭到巨大的冲击和挑战，迫切需要建立健全农村社会保险制度它关系到全国广大农村居民目前和将来的生活质量，而农村养老保险则是其中关键的内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老保险问题变的日益突出和紧迫，它的建立对保障老年人民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。如何建立一套适合我国目前生产力水平和农村实际情况的农村养老保障体系已越来越受到各方面的关注。
一、我国农村养老的现状及其存在问题
我国是一个具有悠久历史和传统的国家，自建国以来，二元经济制度的确立把城镇和农村严格的区分开来。目前，因为经济发展水平较低，收人增长缓慢，各地区经济发展不平衡，广大农村居民很少享受政府提供的养老保险(在很多地区，甚至没有初级的制度安排)。农村是养老保险最薄弱的地方，其养老方式依然是以土地为中心的家庭养老为主。
家庭养老即由家庭承担赡养老人的责任，是指以血缘关系为纽带。我国是世界上少有的以立法形式确定赡养义务的国家，1996年10月开始实施的<中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人被赡养的权利做了明确的规定，使家庭养老再一次以法律的形式得到确认。在农村，养老现状仍以家庭养老占主导地位，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养(如五保户)和国家救济的传统模式。据有关部门统计，中国农村家庭养老越占整个养老保障的92%。但是，进人二十世纪70年代特别是80年代以来，我国发生了一系列与养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭养老为主的养老方式面临严峻的挑战。家庭联产承包责任制加大了农民的经营风险。家庭联产承包责任制的推行，使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。而目前我国农村家庭经济基础非常薄弱，2004年全国农村人均纯收人只有2700元左右，同期城镇居民家庭人均可支配收人接近9000元。同时，农村地区贫富差距拉大。2002年，农村居民人均纯收人最高的上海(6233)与最低的贵州相差4.1倍;而在1978年两者的差距是1.9倍((290元/98.4元)。在现实条件下，单个家庭能力有限，个人和家庭都难以抵御较大的风险。
农业经营收益的下降弱化了土地保障功能，对农民的老年保障来说，起到的作用越来越低。对现阶段的农民来说，土地作为一种最基本的生产资料，也是农民最主要的收人来源，更是农村家庭养老的基本保障。有了一份土地，自己耕作或有子女耕作，农村老年人的生活有了依靠。但近年来，由于农产品的价格相对下降，而耕种成本却逐年提高，使得农村经营的绝对收益日趋下降。土地流转价格越来越低，有限的土地难以维持农民的生计，一些农民宁肯抛荒土地也要外出打工，充分说明土地提供生活保障的可靠性持续降低，将其视为农民养老保障的主要支撑难以让人信服。另外，过分强化农村土地的养老保障功能。在一定程度上制约了农业规模经营的实现和规模收益的提高，许多小块土地往往被农民看作是维持生存的最后防线，尽管生产效率下降甚至边际产出为负值，也难以将其转移到生产大户或农业型企业，土地规模经营和农村结构调整难以实现，农民的土地收益进一步下降，反过来又进一步弱化了土地的保障功能，形成了恶性循环。农村人口老龄化和家庭的小型化也使家庭养老功能大大弱化。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降;同时随着经济社会大发展和医疗健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35上升到70岁。生育率的下降和平均寿命的提高，使中国老龄化程度迅速上升。据人口学家估计，到本世纪中叶中国老年人口的比例将接近1/4，到达我国人口老龄化的高峰时期。虽然农村生育率高于城市，但由于农村人口基数大和城市化道路吸引大批农村年轻人向城镇转移，本世纪农村老年人口比例将高于城镇，使养老的绝对需求量扩大。届时农村经济依然落后于城镇，而老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。计划生育的另一个结果是家庭小型化。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2002年的4.13人。农村独生子女的大幅度增加，“4一2一1”家庭结构在逐渐形成。以家庭养老为主的养老保障方式将使未来的子女在养老问题上不堪重负。
(一)农村养老保险缺乏明确的目标
改革开放二十多年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农民生产经营多样化。我国农村人口的构成复杂多样，既有以种植业为主要谋生手段的纯农民，也有在乡镇企业做工的离土不离乡的过渡人，更是形成了具有上亿规模的进城从事各种职业的农民工。原有的农村集体保障制度已不能适应新形式的需要，但是我国对于这个问题长时间忽视，对农民的利益国家没有能力顾及。在养老保障方面，城乡二元体制更使表现无余。我国在上个世纪末，在城镇已经形成了社会统筹和个人帐户相结合，应保尽保的养老保险目标。而在我国农村，还没有形成真正明确的养老保障目标，广大农民还是依靠家庭和土地来养老。老年农民的生活比较困难，在一些贫困地区，他们的基本生存已成为严重的社会间题。
(二)在一些经济条件较好的农村地区推行的依托保险公司的养老保险不可能在全国推广
在一些经济条件比较好的农村地区，由政府有关部门组织，保险公司经办农村养老保险，深受农民欢迎。还有一些自身有余力的农民，自发到当地保险公司办理商业性养老保险。但是由于我国地域辽阔，各地经济发展差距较大。大多数农村地区，尤其是中西部，农民参加商业养老保险的投保能力有限。所以商业养老保险不是切实可行的，不可能在全国推广。没有国家财政做后盾的养老保险对农民来说是不公平的。
(三)农村养老保险没有法律保障，缺乏德定性
我国现在还处于法制健全阶段，社会保险方面的法律还停留在行政法规和部门规章的阶段，没有一部立法机关(全国人大)通过的大法。农村社会养老保险立法更是落后，甚至连一条行政法规还不存在。法制先行是建立社会保障的一般规律，没有法律保障的社会保险项目是不稳定的。农村要建立健全社会保险制度必须从立法下手，在法律指导下进行各方面的工作。农村新型医疗保险国家有了一定的部门规章，养老保险还是空白。
(四)农民观念落后严重制约了农村各种保险制度的推行，尤其是养老保险的推行
我国长期以来，施行的是以农养工的产业政策，国家对于农民拿的多给的少，再加上地方各级的苛捐杂费，导致农民对于政府缺乏信任感。农业税的改革是扭转这种局面的良好开端，农民拍手叫好。但农村养老保险制度不会象农业税改革那样给农民带来眼前的实惠。由于农村观念落后，家庭养老的观念世代相传，人们不可能很快接受新事物。
二、建立健全我国农村养老保险制度的几点建议及设计思路
(一)要有明确的社会养老保险目标
从长远看，我国农村社会养老保险的最终目标是要逐步消除城乡二元对立格局，建立富有中国特色的城乡一体化社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然的趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的经济和社会方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照城乡同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性非常强的社会保障制度，能上不能下，它的待遇一旦定在一个比较高的尺度上，就很难往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70%左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一般以上的农村劳动者给养老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村养老保险计划不能将保障目标定的太高，不能期望领取的养老金保证劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本的生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济等制度相衔接。这样，既有利于农村新的贫困人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。
(二)不应放弃和排斥依托于保险公司的农村养老保险
一些农民自发的在一些商业保险公司办理养老保险，反映了农民对养老保险迫切需求。而且在一些经济条件比较好的农村地区，由政府有关部门组织，保险公司经办农村养老保险，取得了很好的经验。社会保险的核心是政府利用法律法规及社会政策来组织和领导养老保险，而具体经办机构不一定必须是政府机构。国家可以立法来规范保险公司的经营行为，使其经办的农村养老保险成为微利。即使养老保险微利或不盈利，保险公司也愿意经营这项业务，因为至少可以获得一笔可观的资金。利用保险公司经办农村养老保险有几点好处:首先，保险公司有一套人员和经营机构，不必另外组织一套养老保险机构。其次，由政府垄断经营农村养老保险容易出现官僚作风和效率低下服务质量差等后果。而允许多家保险公司经营农村养老保险，可以刺激保险公司提高工作效率减低成本和提高服务质量，最终受益的是农民。另外，要加强社会养老保险基金的管理，基金投资要把安全性放在首位。

(三)应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性
由于我国社会保险法制建设落后，全国人大正加紧这方面的立法工作，2005年被称为中国社会保险立法年，社会保险立法不但要保护城镇职工的利益也要考虑到广大农村居民的切实需求。尽快制定出符合我国国情的农村养老保障法律法规，从基金的筹集管理到发放有一整套法规来约束，收支两条线，避免出现腐败行为和投机行为，从而做到农村社会养老保障工作的科学化规范化制度化。

(四)要加强宣传力度，改变农民观念
结合农村家庭养老保险面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范和总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知道养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性可靠性和规范性，让农民像了解储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景和敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老保险的有益补充。建立农村养老保险制度并不是要摈弃中华民族传统的赡养父母的美德，而是两者相结合减轻年轻人的负担。
(五)针对农民不同层次不同类别(身份)的养老保险制度的设计思路
中国农村地区经济发展水平差别较大，农村养老保险不可能全国统一，在制度筹资管理等方面应该有所差别。对不同层次不同类别身份的农村养老保险，应该分层分类解决;设计农村养老保险制度是既要考虑农村的特殊性，也要考虑将来与城镇养老社会保险制度接轨问题。另外要加大国家财政转移支付力度，现在国家税收每年都在以两位数速度增长，国家以前对农村欠账太多，现在要反哺农村。下面是对农民不同层次不同类别(身份)的养老保险制度的设计思路。
1.农民工的养老保险。流向城市的农村劳动力中，有80%的人从事工业建筑业和餐饮服务业等较为稳定的职业，收人相对稳定。他们是国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者，融人城市主流社会生活和希望得到相应的社会保护正在成为越来越多的农民工的共同追求。应该让这一部分人享有城镇职工的养老保险基本权利，直接融人城镇职工的养老社会保险体系之中。
2.乡镇企业职工的养老保险。一部分流向乡镇企业的农村劳动力，虽然他们并未完全退出农业劳动，也未退还承包的土地，但是年老时养老问题同样需要解决，可以通过建立相对独立的乡镇企业养老社会保险体系。考虑到将来乡镇企业养老保险与城镇职工保险制度接轨问题，乡镇企业养老保险体制也适于采取社会统筹与个人账户结合模式在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中必须注意这几方面:一是乡镇企业养老保险办法不搞一刀切。乡镇企业的经济情况和经济承受能力差距较大，从区域上讲，东中西部地区经济发展有差距;从行业上讲，高科技企业和劳动密集型企业有差异;从规模上讲，大中型企业和小企业有差异。各地可以根据经济承受能力确定缴费比例，国家应制定原始性框架，各地根据自身情况制定具体实施办法。二是强制乡镇企业参加职工养老社会保险，而不能由企业和个人的意志来决定是否参保，这是社会保险的本质决定的，可以通过扩大乡镇企业职工养老社会保险的覆盖面来解决养老金不足问题，因此国家要制定专门法律强制乡镇企业和乡镇企业职工参加养老社会保险。三是考虑到乡镇企业竞争能力以及乡镇企业职工收人水平普遍较低的实际情况，在一个较长的时期内，缴费比例应保持一个比较合理的较低的范围内，以利于企业的发展。国家对这些企业上缴的税收应以补贴的形式适当返还，以弥补养老保险基金缴费的不足。四是应允许乡镇企业职工养老保险关系在乡镇企业以及其他企业之间转接，最终使乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险接轨。
3.农民的养老保险。从事农业生产的劳动者是纯粹意义上的农民，对这一部分人可以建立一个独立的农村养老社会保险体系。原则上所有的农民都有义务参加养老社会保险，实行“自助”和“补助”相结合，既养老保险基金由参保者缴费和政府补助金构成。考虑到我国农村居民的收人难以确定以及农村家庭与家庭的收人有差距的现实，农民个人缴费部分可以根据该地区上年农村人均收人水平按一定比例等额上缴:人均收人水平较高的地区的缴费比例可以确定在上年人均收人的巧%左右，中等地区可以确定在8%左右，收人水平较低的地区应控制在4%左右。
不同地区国家提供不同比例的补助金。补助金是政府给予农民的养老补贴，是政府对农村养老社会保险承担责任的具体形式。可借鉴日本和欧盟国家的政策，补贴的资金1/3通过提高国内农产品售价的办法转嫁给消费者，2/3通过各种农产品价格计划见解或直接从政府预算中获得，实际上由政府税收返还来补贴。对收人水平不同的地区，政府的补贴水平应有差别，对贫困地区加大转移支付的力度，使农民养老有保障。