浅析 零支柱 我国农村养老保障应选模式

论文关键词:农村养老保障;“零支柱”;模式
　　论文摘要:我国农村老年人口数量大、增长快。而现行养老方式面临许多挑战:传统家庭养老功能的弱化、土地保障发挥作用太小、现有农村国家养老制度“碎片化”且覆盖率太低等。基于我国农村老年人口大都无稳定的养老方式，通过详细分析，本文提出我国农村养老应采取“零支柱”模式，这既是我国经济实力所允许的，反过来也能推动我国经济的向前发展，而且解决了我国农村养老问题。
老年人作为社会的特殊弱势群体，对其生活的保障程度体现着一个民族的文明进步程度。就我国来说，农村老年人生活保障严重匾乏，如何解决数量大、增速快的农村老年人的养老问题，成为构建社会主义和谐社会的重要议题。
一、我国农村养老保障的现状
(一)农村老龄人口现状
2009年民政事业发展统计报告显示，截至2009年底，全国65岁及以上老年人口11309万人，比上年增长了3.22%，占全国总人口的8.5%，比上年上升了0.2个百分点。60岁及以上老年人口16714万人，比上年增长了4.53%，占全国总人口的12.5%，比上年上升了0.5个百分点。发达国家人口老龄化的进程表明，城市居民人口老龄化的水平一般要高于农村，而我国的情况则正好相反，就目前来看，我国老年人口近60%分布在农村。在2006年全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》中指出:“农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。这是目前我国人口老龄化不同于发达国家的重要特征之一。”
由上述可见，我国老龄人口不仅数量大、增速快，而且60%分布在农村地区，而农村地区经济发展水平普遍不高，可以说是未富先老，这就造成农村养老问题尤为突出。
(二)农村现有的养老方式遇到的挑战
1.传统家庭养老功能的弱化
家庭养老是我国农村最通用的养老方式，它与传统农业社会的生产方式相适应，在传统农业社会中，年长者一般都是一家之主，对整个家庭的资源拥有很大的掌控权，加上传统的儒家“孝道”文化的深刻影响，我国自古以来由家庭为老年人养老，这是我国普遍而且经济的养老形式。但是随着我国城市化进程的进一步推进，大量农村剩余劳动力的向城镇转移，农村“留守老人”增多，以及孝文化的衰退，使得农村年轻人的赡养老人的意识已大为淡化。同时，农村的经济基础还比较薄弱，虽然改革开放使农村贫困问题有所减缓，但仍有大量贫困人口存在，贫困削弱了家庭对老年人的经济支持，使家庭养老的效果受到影响，这些都使得现有的家庭养老面临严峻挑战。
2.土地保障发挥作用太小
老年人劳动能力衰退，日常生活都需要他人照料，自己耕种土地就更不可能，虽然《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，赡养人有义务耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有，以保障老年人的基本生活来源。但是正如上文所说，现阶段农村年青劳动力大多数都外出打工，大量农村劳动力外流，青年人自己的土地都不想耕种，更别说会耕种老年人的土地了，再说即便有人耕种，土地所带来的收益对于农村养老来说也是杯水车薪，难以发挥作用。原因有三:其一，农民拥有的只是土地的经营权而不是所有权，这就决定了农民只能靠在土地上进行农业生产来得到收益，而不能从土地上获得其他收益;其二，土地经营面临气候等诸多风险，换言之，农业收益面临很多不确定因素;其三，人均耕地的减少速度远远超过农业人口减少的速度，换言之，农民可耕种的土地越来越少。由此可见，土地保障在农村养老中的作用也正在逐步弱化。
3.现有农村养老保障制度“碎片化”严重且覆盖率太低

针对现阶段我国农村养老问题，国家做出了多方面的努力，积极发展多种形式的保障制度。
农村五保制度是在20世纪50年代中期农村开展合作化运动后，在农村集体经济的基础之上形成的一项极有中国特色的社会救济制度，其资金来源以前主要是乡、村两极负担，自2006年国务院颁布并实施《农村五保供养工作条例》，农村五保供养所需经费列人政府财政预算，从此农村五保供养制度由农村集体福利变为了国家福利。五保制度由于其面向对象具有的特殊性，这就决定了它作用范围必然不会很大，据《全国人民代表大会农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告》，截至2009年9月底，全国农村五保供养对象只有552.2万人，其中，集中供养159.2万人。
我国政府十分重视城镇化过程中被征地农民的养老问题，截至2009年8月，全国有29个省(区、市)、1200多个县(市、区)实施了被征地农民社会保障，共有1300多万被征地农民纳人养老保障或基本生活保障制度。
2007年，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度在全国广泛推行，2009年民政部部长李学举在第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》指出，截至2008年底，已将4284.3万人纳人农村低保，还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。
由上述可以看出我国农村养老现在形成多种制度并存的局面，再加上各地情况不同，使得农村养老制度严重碎片化，造成管理上的混乱，而且主要是把农村“特殊”老年群体优先纳人社会保障范围，“非特殊”老年人并没有纳人保障范围之内，再加上申请程序复杂、过程中存在大量的违规操作，使得很多应得到保障的“特殊”老年人也并没有得到保证，这就进一步降低了农村养老保障覆盖率。
　　二、“零支柱”的提出及其涵义
(一)“零支柱”的提出
2005年底世界银行出版了一本十分重要的著作:《21世纪的老年收人保障—养老金制度改革国际比较》，这本书一出版，就被誉为世界银行参与养老金研究工作的又一个里程碑。这本书提出了一个重要思想，即它扩展了三支柱的思想，进而提出了五支柱的概念和建议:第一，提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”(待遇形式为国民年金或社会养老金);第二，与本人收人水平挂钩的缴费型“第一支柱”;第三，不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”;第四，形式灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”;第五，家庭成员之间或代际之间对老年人在经济或非经济方面的援助，这种非正规保障形式即是“第四支柱”(见附表)。

(二)“零支柱”的涵义
由上述可知，“零支柱”即非缴费型养老金计划。采取了普惠型的定额养老金待遇，每个老年人只依据年龄和居住情况就能领取养老金，有效地为老年贫困者，以及那些由于没有正式工作或者有正式工作而缴费年限不足而被排除在缴费型养老金制度之外的老年人提供了生活保障。笔者在本文中所倡导的“零支柱”养老模式，是指凡是具有我国公民身份的达到一定年龄的老年人都可以无任何条件限制享受到国民养老金。其具有几个特征:一是待遇享受的条件只与年龄和国民身份有关，与其他条件无任何联系;二是待遇水平应该能够满足老年人的基本生活需求，而不是最低限度;三是资金应该完全来源于中央政府和地方政府，其两者之间的比例划分应视各个地方的具体经济实力而定;四是待遇水平不应全国“一刀切”，应与各个地方的经济发展水平和生活水平相适应。
三、“零支柱”在我国新型农村养老保险制度中的初现及其存在的缺陷
2009年9月国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《意见》)一文中指出:“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。”新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。待遇领取条件是:“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费;距领取年龄不足巧年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过巧年;距领取年龄超过巧年的，应按年缴费，累计缴费不少于巧年。”

这表明我国农村养老保障制度已经开始“零支柱”模式的探索，但问题有以下几点:
一是《意见》规定:“年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。”可见，新农保是在自愿的基础上参加的，这在一定意义上说明在农村养老中国家责任还不明确。
二是农民得到待遇的前提是要进行巧年缴费，对于现在已满60岁的老年人待遇享受的前提是其子女应当缴费，这样才能得到由基础养老金和个人账户养老金组成养老金待遇，即“零支柱”部分的享受也是和个人或他人缴费挂钩，这不是作为真正意义上的“零支柱”无条件限制的普惠国民养老金。
三是我国规定的基础养老金偏低，每人每月只有55元。虽然《意见》规定“地方政府根据实际情况可以提高基础养老金标准”，但这是针对“长期缴费的农村居民”而言的，对于缴费年限较短甚至有缴费困难的农村贫困群体来说只能享受最低的标准，而且这还得以履行缴费义务为前提。
基于上文针对《意见》提出的几个问题，下文中将进一步进行原因分析。
四、中国选择“零支柱”原因分析
(一)农民缴费能力较弱，而且思想观念落后据国家统计局数据显示，2009年农村居民人均纯收入5153元，城镇居民人均可支配收人1717.5元，农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为41.0%，城镇为36.5%。按2009年农村贫困标准11%元测算，年末农村贫困人口为3597万人。我国农民长期以来受自身能力较弱、收人来源单一等因素的影响，其收人远远落后于城镇居民。就现阶段来说，城镇养老保障实行国家、企业(单位)、个人共同筹资的责任分担机制有其经济基础，但对于我国广大农民来说，尤其是中西部农民来说，其个人的缴费能力是很弱的，其人均纯收入要远远低于国家平均水平，再加上贫困农民思想观念落后，他们只关心自己能得到多少实际的利益，缴费对于他们来说很困难。

(二)国家过去对农村欠债太多，现在需要工业反哺农业、城市支持农村
我国建国以来实行的工业化政策是以牺牲农民利益为代价的，简言之，就是对农民、农业、农村索取的多、给予的少、管制得死。具体言之，这主要表现在以下两个方面:一是通过各种手段长期大量地把农村、农业资源、资金投人到城市、工业建设中，例如，通过向农村征收农业税、公粮等项目无偿地吸取农村利益;通过各种信贷筹集农村闲散资金投人工业生产等。二是通过严格的户籍管制制度限制农村人口流向城市，使大量农业过剩劳动力从事低效率农业生产。这样就使得农村和城市差距越拉越大，大有“你走你的阳关道，我过我的独木桥”之势，农村在对城市做出巨大支持的同时，基本得不到多大实质性的支持，更不要说与城市人共享经济发展成果了。
正如有学者所说，“现在强调反哺农业、农村与农民，政府承担主要的养老保障责任，实际上是对农村与农业投人和农民收人分配亏欠的一种补偿，并不是额外的优惠;同时也是消除城乡二元经济差别、实现城乡经济一体化最实际的行动，从道理上看是完全讲得通的。”本人完全认同这种观点，现在在农村发展“零支柱”养老模式，不仅是对农村、农民、农业的一种补偿，是城乡共享经济发展成果的体现，而且也是构建社会主义和谐社会的应有之义。
(三)现在我国经济实力能够支撑“零支柱”养老模式的发展
对农村养老采用“零支柱”模式，最大的担心就是我国现有经济实力是否能够承受。虽然我国农村老年人口众多，但由于农村整体收人水平低，养老金需求并不高，也就是说保证农村老年人基本生活的养老金并不需要太多，就目前及以后的经济发展形势来看，我国财政完全可以承受。笔者设计“零支柱”养老金是以保证最基本的生存需求为目标，依据2008年的数据，农村居民人均生活消费支出为3661元。2008年底，中国65岁以上老年人口近1.1亿，且近60%分布在农村。这样65岁以上的农村老年人就有0.66亿，每年整个财政需要支付2416.26亿元，这只占2008年整个国家财政收人61330.35亿元的3,94%。全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌在央视《新闻1十1》节目中透露，“我国公款吃喝、公费出国、公车开支一年900()亿元”。可见我国财政并不缺钱，而是没有合理利用。因此，我国政府的财力是完全能够支撑“零支柱”养老保障在农村的顺利推行。
(四)“零支柱”养老金能够有力地刺激我国内需，推动我国经济的持续发展
经济的持续快速增长必须建立在市场不断扩大的基础上。我国是一个有13亿人口的发展中大国，占世界人口的21%。而目前，我国经济发展对出口贸易的依存程度已经相当高，在国际贸易摩擦日益加剧的情况下，扩大市场必须立足于扩大国内市场，国内市场主要潜力是农村市场。原因是，我国农村人口占全国人口多数，是我国最大最有潜力的消费群体，由于农村落后，农民收人不高，导致农民购买力较低，农村市场规模较小，农村“乡村两级市场的消费占全社会商品零售总额的比重常年维持在27%-28%左右”。造成了“国际上一般人均gdp达到了3000美元时才出现供过于求的现象”，而在我国人均gdp不足1000美元时就出现了内需不足。内需不足就不能有效拉动生产，必然影响社会经济的正常运行和发展，这已成为制约我国经济增长的一大瓶颈。大力发展“零支柱”，不仅能够解除农民的后顾之忧，使得年轻的农民能够放心大胆地消费，而且发放到农村老人手中的养老金大都能很快消费掉，从而能形成巨大的农村市场，继而有力地刺激我国的内需，促进我国经济的发展。