浅析农村社会保障面临的困境 挑战与对策

论文关键词：社会养老保障制度;农村社会保障:农村家庭养老;农村土地养老
　　论文摘要：建立和完善农村社会保障体系，让农民能够得到比较可靠的社会基本保障，不仅是现实的农村经济和社会现状以及农村人口结构变化的需要，更是维护农村大局稳定和建设和谐社会的需要。我国农村传统的土地养老保障和家庭养老方式，已经不适应经济社会转型时期的农民需求，要积极探索和建立新型农村社会保障体系。
长期以来，我国农村社会保障制度改革一直落后于城市，更落后于经济发展，相当一部分社会保障项目将农民群众排除在体系之外。在生、老、病、死、残等人类生存不可抗拒的考验面前，农民群众能够依靠的社会保障制度实在是少之又少。建立和完善农村社会保障体系，让农民能够得到比较可靠的社会基本保障，不仅是现实的农村经济和社会现状以及农村人口结构变化的需要，更是发展农业，从根本上解决好“三农问题”，维护农村大局稳定和建设和谐社会的需要。
一、现行农村，社会保障面临的困境和挑战
目前我国农村社会保障还处于非规范化、非系统化阶段，仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障。农村的养老方式仍然是传统的家庭养老，以农民子女扶养与农民个人自养相结合的方式为主。随着社会和经济的发展，社会变革进一步加剧，目前这种传统的养老方式已经逐步陷人了困境，面临较大的挑战和困境。
(一)农村土地养老保障不断弱化
我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程，农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。目前，我国有1/3省份的人均耕地面积不到1亩，有660个县的人均耕地面积不到半亩，已经接近或低于联合国测算的土地对人类生存最低保障警戒线0.8亩。土地保障功能不断弱化:一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面，城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地;另一方面，不断增加的农业人口，使人多地少的矛盾进一步凸显。二是小规模生产的家庭农业经济投人产出比极低，同时还要面临自然灾害的风险，农民收人极不稳定。三是加人wto以后，中国落后的农业经济受到国外发达农业的冲击，进一步增加了农业风险。在这种情况下，我国有限的土地越来越难以承载农民的养老需要。
(二)农村家庭养老方式面临挑战
我国农民的养老一直是以家庭为主。由于各种原因，农村家庭养老面临更严峻的考验，问题日渐增多。首先，家庭养老投人受到制约。人口流动性增强和社会价值观转变，使得更多的农村年轻人到外地独立谋生，以至于不能够切实地承担起抚养老人的责任。在农村，农民用在子女身上的花费，远远高于所支付的养老费用。其次，家庭规模逐渐缩小，农民子女凸显养老负担。随着社会发展和计划生育政策的实施，规模小型化成为农村家庭的发展趋势。据200。年全国人口普查资料，农村家庭户均规模3.66人。出现了“4-2-1”和“4-2-2”家庭结构模式，即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死”和一个或两个子女的抚养责任，这将使未来家庭不堪重负。农民子女的养老负担逐渐演变成突出的社会问题。再次，农村老年人自养比例上升。子女不赡养，或者只提供很低的养老保障，老年农民只有自养。
(三)农村人口老龄化带来的压力
目前，农村老龄化问题较为突出，70%以上的老龄人口分布在农村地区。并且以年均3.2肠的速度持续增长。2006年2月，全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》表明:2001-2020年是中国社会的快速老龄化阶段。到2004年底，我国60岁及以上老年人口为1.43亿，占全国总人口的10.97%。同时，我国农村老年人口为8557万人，占全国老年人口总数的65.82％。农村老龄化水平高于城镇老龄化水平1.24个百分点。这种城乡倒置的状况将持续到2040年。我国农村已经完全进人老龄化社会。人口老龄化成为我国经济社会发展战略中的重大制约因素，导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列社会问题，进一步加重了农村养老的压力。

(四)疾病问题依然是困扰农民生活的瓶颈因素
新型农村合作医疗制度目前覆盖面还太小，并且主要限于经济较发达地区，而经济欠发达和落后贫困地区约7亿农业人口依然处于医疗无保障的境地。在医疗费用日益高昂的情况下，相当多的农民无钱治病，有病难医，不少农户“因病致贫，因病返贫”。据全国100多个县(市)的抽样调查，全国农村慢性病患病率达85肠，平均每个农民年患病时间在12天以上，因病休工5天以上。每年全国农村因疾病至少损失27亿个劳动日，造成数百亿元的经济损失。一些贫困农民甚至陷人这样一个循环圈:生病—医药费增加—生活更加困难—营养不良—再生病—更贫困……特别是在老、少、边、穷地区，疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个重要制约因素。
(五)农村税费改革冲击集体养老基础
农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力。村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原来由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村，情况更为严重。一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保.各地集体经济发展的不均衡，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济的迅速变化，集体养老只能作为农民养老的重要补充形式。
二、现阶段我国农村社会保障制度存在的主要问题
我国是一个农业大国，13亿人口中有8亿在农村，农村社会保障是我国社会保障体系中极其重要的组成部分。而农村社会保障制度依然处在一种家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上，存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题，没有建立现代意义上的社会保障制度。与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有很大差距。
目前，我国农村社会保障制度建立过程中主要存在以下问题:
(一)社会保障覆盖面窄、层次低、发展不平衡
农村社会保障体系覆盖面窄，农村民政对象应保未保的现象普遍存在。截至2006年底，参加城镇基本养老保险、基本医疗保险的人数，分别占城镇就业人员总数的66%和55%;参加农村养老保险的人数，仅占农村人口总数的7.220a;从覆盖面看，城镇已达9100，而农村只有2%。这种状况，确实令人堪优。
农村社会保障项目发展不平衡。经济发达的东部地区，农村社会保障水平比较高。从基金规模上看，排在前5位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，共计221亿元，占全国农保基金总额的?71.3。而经济不发达的西部地区，集中了我国大多数贫困人口，有些人甚至连温饱还未解决，农村社会保障水平相当低。在我国农村，付诸实施的社会保障项目，除了救灾救济、优抚安置之外，社会保险、社会福利等基本上无从谈起。
(二)财政投入不足是我国农村社会保障制度存在的主要问题
财政投人不足主要表现在:一方面，财政投人的增长与人民生活水平的普遍提高不相适应。投人总额不但没有随着经济的发展增加，反而逐年下降。另一方面，财政投人的社会保障资金分配不均衡，重城市轻农村的现象比较严重。
实际上，我国政府用于社会保障的财政支出明显少于其他国家。2007年有关资料显示:用于社会保障的财政支出占中央财政的总支出比例，加拿大为39旧本为3700,澳大利亚为3500，而我国只有10%左右，况且这10%也主要用于城市居民的社会保障。约占全国人口80%的农民，仅占社会保障费用支出总数的11%;约占全国人口20%的城镇居民，却占社会保障费用支出总数的89%。可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇很不平衡。

(三)农村社会保障机构效率低下
首先是管理体制不顺。从1998年机构改革至今，全国多数省区直辖市将农保管理的职能划人劳动保障部门，但多数地县和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方的农保管理工作断档。在全国1900个农保试点县中，多数地方的农保机构还遗留在民政部门。
其次是资金掌控不公。农村社会保障资金，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度。由于缺乏专业人才、没有严格的制度和健全的机构，管理上出现很多漏洞。最严重的问题出自养老保险基金的筹集与使用。许多贫困村民无法投保，少数农村基层干部却用公款为自己投保。他们滥用公共权力，瓜分侵吞本来就不充裕的农村社保资金—农民的“活命钱”。养老保险成了这些人谋取私利的工具，致使养老保险项目无法正常运作，群众投保的积极性自然受到影响。一些地区还强制农民参保。有的甚至将筹集到的养老保险金挪作他用，损害被保险人的利益，人们便对此产生怀疑，致使农村社会养老保险制度难以推行。
(四)农村社会保障法律体系不健全，缺乏法制保障
从目前我国农村社会保障立法的状况来看，突出表现在立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系。由于农村社会保障尚未正式立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件发布，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性，导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。
(五)农村社会保津管理不够科学与规范，基金保值增值困难
现行农村保障项目管理混乱，不够规范，存在着管理体制不顺、农村社会保障资金管理成本高和基金运营不合理、保值增值程度低等问题。农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和使用应三权分立、互相制衡，以保证基金的安全性、流动性与收益性。但是，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临着诸多的风险。
　　三、建立与完善农村社会保障制度的对策
现阶段，应着重建立健全与我国国情及农村现状相适应的农村社会保障制度，并采取相应的配套措施。
(一)建立好与农民民生直接相关的三项农村基本社会保障制度
从我国农村的现状来看，农民的最低生活保障、养老保险、医疗费用是与农民的生存发展息息相关的，国家应着重在这三个方面给予扶持。
1.应优先建立农村最低生活保障制度
最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。应依据不同地区经济发展水平，建立分类分层的农村社会保障制度。笔者最近到某县了解农村低保工作的情况，该县坚持把农村低保工作作为关注民生、改善民生、保障民生，确保社会稳定的基础性工程来抓的做法值得借鉴。该县自2006年以来，经过不断探索，已初步建立起农村低保工作规范高效的管理运行机制。在县民政局成立了最低生活保障所，乡镇设立了农村低保办公室，村(社区)成立了农村低保评议小组，初步建立健全了覆盖全县的三级低保工作网络。至2008年，该县的11372户、16793名年收人低于720元的农村困难群众全部纳人低保范围，实现应保尽保。
2.逐步建立灵活多样的养老保险制度，加快完善农村养老保险
根据我国农村的现状，农村社会养老保险应从以下三个方面推进:第一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，从长期趋势来看，农村养老还应以家庭养老保障和社会养老保障相结合，这是低水平农村养老保障的必要手段。其二，我国作为一个发展中国家，加之农村老龄人口数量庞大，国家难以包揽农民的养老保障，因此依靠农民自身及农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。其三，农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准“一刀切”。鼓励发达地区与不发达地区的互助，以及农村中高收人行业与低收人行业的互助。

3.大力推行新型农村合作医疗制度，建立完善农村医疗保障体系
新型农村合作医疗具有以下几大特点:一是突出大病统筹为主，集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民的医药及预防保健费支出，重点解决农民“因病致贫，因病返贫”的问题;二是政府给予资助，政府仍应建立“农村合作医疗专项基金”，用于补助农村合作医疗，重点用于购置一些医疗设备器械及培训乡村医生;三是将过去以乡村为统筹单位改为以县为统筹单位，增加抗风险和监管能力。据笔者最近到某县调查的数据显示，2008年，全县参加新型农村合作医疗的人数达285909人，参合率达90.5700。其参加新型农村合作医疗的原则及方法是:本县农村户口，以户为单位缴费，每人每年缴10元，其中9元存入家庭帐户作为门诊看病使用，剩余1元加上中央及地方财政每人每年补助40元，共41元作为住院统筹基金。
这种新型合作医疗制度十分切合农村的实际情况，应予以大力推广，并在条件成熟和经济允许的情况下，逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。
(二)拓宽农村社保资金来源渠道
建立广泛的农村社会保障体系，必然要求以雄厚的资金作为基础。除农民个人应缴部分外，还要广辟融资渠道，多种形式筹措农村社保资金。
1.建立国家、地方和个人三位一体的筹资结构
中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投人。同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。
2.实行政府负责的完全积累制保险模式
采取政府引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内，强制推行养老(或医疗)保险和养老(或医疗)储蓄。积极引导农民合理消费，将不合理的消费转为社会保障基金沉淀下来。
3.大力发展集体经济，夯实农村社会保障根基
通过壮大农村集体经济，强化农村集体对保障资金的投人，为建立和完善农村社会保障制度奠定物质基础。
4.借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会上广泛募集资金
可建立统一的管理机构，将福利彩票、体育彩票、社会保障三种彩票发行机构合并，缩小管理成本。据国际彩票组织公布，美国每年发行彩票筹集的资金达364亿美元，而我国还不到8亿美元，可以说，我国的彩票发展空间还很大。
5.开征社会保障税
税制法定，一般具有稳定性、规范性、强制性等特征，是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，一方面可以减少征收成本，另一方面富者多缴，穷者少缴，起到“抑富济贫”的作用，有利于促进社会公平。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类，在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看，开征社会保障税也是必要的和可行的。

6.整合部门资源
目前，在农村社会保障领域，民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门多头管理，各自为政。可以考虑整合现有各部门社保资源，成立一个统一的农村社会保障管理机构，统一规划，统一政策，统一管理，提高社保资源使用效率，使农村社保工作规范化、系统化。
(三)要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用
在农村建立社会保障体系，并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。土地保障和家庭保障符合中国国情和文化传统，是农村社会保障体系的有益补充。首先，改革现行土地征用制度，再造土地保障能力。现行的土地征用制度是从计划经济时期沿袭下来的。它以政府的名义征地，不分公益性项目还是经营性项目。所以，必须修订有关非农建设用地的法律制度，明确界定“公共利益”的内涵，严格限制政府运用征地权的项目范围，切实保障被征地农民的合法权益。
其次，巩固农村家庭养老的基础地位.家庭养老依然是我国农村居民养老的主要方式，在农村养老中具有基础地位。在新的形势下，需要继承和发扬家庭养老的传统优势，赋予农村家庭养老以新的内涵。
再次，搞好农民身份转换过程中的养老制度衔接。经济和社会的转型，加快了农村的城市化进程。相当一部分农村居民的身份开始向两个方向转变:一部分农村劳动力成为城镇务工人员;一部分原来拥有土地的农民成为失地农民。应当分层次、分类别地保障农民工。当前，国家要尽快出台全国性的统一政策，以解决农民工养老账户的合理流动问题。
至于失地农民，除了做到公平补偿，还要把好“土地换保障”这一关键环节，确保一定比例的土地补偿金能够进人失地农民本人的养老保险账户，或者将完全失去土地的农民纳人城镇社会养老保障体系，让他们享受城市居民的待遇。
(四)加强对农村社会保障的监管
这是我国农村社会保障制度不可缺少的重要组成部分，主要包括以下三方面工作:一是行政监督。由政府职能部门代表国家对农村社保制度的执行情况、社保资金的管理、保值增值情况进行监督，接受重大违法违纪案件的投诉与处理。二是审计监督。依照国家法定程序，由国家审计机关对农村社保资金的财务状况、收支情况及资金管理情况进行审计，并定期向社会公布审计结果。避免社保资金的挪用、乱用和不正当的投资行为，确保社保资金的财务安全。三是社会监督。由农民、农村集体、社会团体、新闻媒体等对农村社会保障的执行情况及资金运营进行全面监督。
另外，要规范农村社会保障机制运作。政府必须通过立法、司法、监察、审计等各种手段防范基金管理机构的人为风险，同时还要运用立法、行政执法来防范逆选择、道德风险、搭便车等与参保农民有关的人为风险。
(五)加强农村社会保障制度的立法，推进社会保障的法制化管理
农村社会保障需要，个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正保障。国家应尽快出台相应的法律，应当根据宪法尽快制定社会保障立法体系，有了法律和政策的保驾护航，农村社会保障才能顺利进行。
农村社会保障制度立法应从以下几个方面有所作为:第一，在立法中要体现“低水平、广覆盖、多层次、共负担”的基本方针;第二，立法保护本身要做到实体和程序并重;第三，立法本身要追求科学性。农民社会保障的立法一定要具有可操作性，不能只做一些原则性的应然规定;第四，尽快形成一个完整、统一、科学的农民社会保障权的立法保护体系。