浅析农村养老保障制度的变迁与发展

论文关键词：中国农村;养老保障制度;农村养老保险
　　论文摘要：中国农村传统的养老保障制度是以家庭保障为基础的集体保障制度，它存在于计划经济条件下，随着市场经济的建立和完善，这种制度面临许多挑战，中国开始对农村社会养老保险制度进行了艰难探索，虽然经历了艰难的历程，但是，养老社会化仍然是我国农村养老保障制度变迁的方向。
中国农村养老保障制度经历半个多世纪的发展，是在两种经济体制下进行的。随着计划经济向市场经济的转变，农村养老保障制度由以家庭保障为基础的集体保障向以家庭保障为基础的社会保障转变，经济发展和社会进步决定了农村养老保障制度不断向社会化的方向发展。
一、农村传统的养老保障制度
中国农村传统的养老保障制度是1956年社会主义改造完成到改革开放期间养老保障制度的统称，可以概括为以家庭保障为基础的集体保障，包括家庭养老、五保供养、社会救济和优抚安置等。其中，家庭养老是主体，其它部分为补充。
政府多次提出农村养老以家庭为主，但家庭养老保障不等于家庭自我保障，家庭养老作为一种社会制度，是以一定的经济体制为基础的，经济体制决定家庭养老的存在和性质，集体经济决定家庭保障的性质是集体保障。五保供养、社会救济和优抚安置是我国农村养老保障制度的补充，是农村集体福利事业的一部分。
中国农村传统的养老保障制度是在集体经济的背景下形成的。农业社会主义改造完成以后，特别是人民公社化以后，农民的生、老、病、死在农村基层主要通过公社-生产大队-生产队的途径，依靠集体经济力量来提供保障。同时，由于国家集中主要财力物力用于工业化建设，政府把保障农民生活安全的责任推给农村集体组织，农村集体组织成为筹集农村社会保障费用的主要承担者，农村养老保障突出强调的是集体的责任。
中国农村传统的养老保障制度具有以下特点:
第一，集体保障。集体既是生产单位，也是农民收人和消费品的分配单位，作为家庭养老经济基础的农民家庭收人的绝大部分来自于农村集体可分配物的多少。农村人民公社长期实行“人七劳三”的口粮分配制度，农民年老没有劳动能力时也可以通过集体平均分配获得口粮，这种分配上的平均主义实际上体现了集体保障职能，为维护低水平的家庭养老奠定基础。五保供养制度、社会救济和优抚安置存在的基础也是集体经济。
第二，社会化程度低。农村养老保障以集体经济为基础，通过集体收入的代际转移提供养老资源，统筹层次低，而社会保障是国家以再分配为手段而达到社会安定目标的一种正式的制度安排，社会化程度高，统筹层次高。在这个意义上说，集体经济不是现代意义上的社会保障。
第三，保障水平低。这个时期，尽管国家在农村生产关系上也进行了变革，但社会生产力水平仍然很低。同时，农村人民公社是为国家工业化进行原始积累服务的政社合一组织，它利用生产资料的所有权和经营活动的支配权，首先保证国家对农产品的征购，其次是集体提留的扣除，然后才对工分赋值，因此农民收人并不能随国民经济甚至农村经济的发展而有所提高。所以保障的水平是极为低下的，养老处在低水平的维持阶段。
第四，非规范性。传统的农村养老行制度缺乏法律支持，受政府政策和集体组织负责人主观意志、偏好影响较大，缺乏规范性。
二、农村传统的养老保障制度的变迁
在计划经济时代，以家庭养老为基础的集体经济的保障承担着农村养老的任务，由于经济发展水平相对较低，人们对养老的需求也不高，养老的供给和需求是平衡的，农村养老不存在什么问题。改革开放和市场经济条件下，经济和社会的发展使农村养老呈现出许多问题，这必然引起养老保障制度的变迁。

农村传统养老保障制度变迁的原因主要有以下四个方面:
第一，农村经济体制改革使集体经济弱化。1978年我国的改革从农村开始，党和政府对农村土地经营形式进行再次变革，即在土地集体所有制不变的条件下，实行了土地所有权与经营权适当分离下的家庭承包经营制，在新的经营形式下，一方面，我国农村经济快速发展，农民收入水平大幅度提高。另一方面，随着农村生产方式的变革，农村集体经济组织普遍弱化，农村家庭内部收人的代际转移成为赡养老人的主要方式。失去了集体经济的支撑的家庭保障具有不确定性，原来依托集体经济的五保供养、社会救济和优抚安置也显得力不从心。
第二，市场经济使农村家庭养老功能弱化。对子女来说，社会由计划经济向市场经济转型，社会经济现代化以及人口流动的过程中，子女接受了城市中的生活方式，“孝”的道德观念淡化。对老人来说，市场经济使人们的价值取向发生了极大的变化，老年人在农业社会积累的经验和知识就不再为年轻人所尊崇，财富和非农业上的成就成为衡量一个人在家庭中的地位和权威，这使老年人在家庭中的地位日益动摇。对家庭来说，计划生育的实施使农村人口结构发生了很大变化，家庭中的人口变成“4-2-1”模式，家庭有小型化的倾向，结婚双方的父母均由婚后子女共同承担，这给家庭增加了很大的负担。
第三，土地保障功能趋于弱化。我国农民的养老保障，无论是计划经济还是市场经济条件下，土地保障是最后的基础。20世纪90年代后，一方面，农民拥有的土地数量严重缺乏，按照2000年“五普”人口计算，人均耕地1.52亩，仅占世界人均耕地的42.9%，从变化趋势上看，随着工业化和城镇化，耕地面积将继续减少。另一方面，农民土地收益越来越低，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，单位产品生产的劳动力费用高，农产品的生产成本连年增加，农民单纯依靠土地的农业收人已经难以保证其基本生活，更不用说养老。另外，土地属集体所有，农民只有使用权，不拥有土地的完整财产权或相对完整的财产权，农民不能私自变卖土地来实现养老。
第四，农民工和被征地农民的养老保障问题日益突出。农民工和被征地农民是我国工业化、城镇化进程中涌现出的特殊群体，如果不解决他们的养老问题，会给社会带来诸多不稳定因素，直接影响国家的和谐发展。
由于传统的养老保障制度在经济体制改革的背景下面临诸多的挑战，为了迎接挑战，解决农民养老问题，我国从20世纪80年代开始探索建立农村养老保险制度，这是农村养老保障开始向社会化方向迈进的标志。农村养老保险制度的发展经历了曲折的过程:
1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
1991年，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。
1998年开始衰退，由于政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷人停顿状态。1998年我国农村社会养老保险的参保率为22.8%，到2002年下降到14.8%,2003年略有回升，达到14.9%。
1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
2003年，劳动社会保障部在对各地建立农村养老保险制度进行深人分析的基础上，下发了《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》、《关于认真做好当前农村社会养老保险工作的通知》等文件，要求积极稳妥地推进农村养老保险工作，农村养老保险工作又有新的转机。

2009年国务院出台了新农保试点政策，为我国进一步完善农村社会养老保障制度奠定了良好的基础。新农保探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。“新农保”较之“老农保”最大的区别，是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，在支付结构上的设计为两部分:一部分是基础养老金55元，由国家财政全部保证支付;一部分是个人账户养老金，个人缴费以当地县级行政区上一年农民人均收人为缴费基数，原则上费率为4%-8%，农民自愿多缴不超过15%。
农村养老保险制度是中国历史上第一个针对全体农村居民的正式的社会保障制度，它的建立是一个转折点，标志着农村养老保障逐步纳人法制化，社会化，规范化的建设轨道，按新制度经济学关于制度与制度变迁的解释，就是一种效益更高，更为适合国情的制度模式对原有模式替代的过程，是一种社会保障制度的正式规则在其整个制度结构中所占比重逐渐增加的过程。
纵观农村养老保险制度的发展历程，农村社会养老保险制度没有能够很顺利地发展，在实践中进退两难，存在许多失误:
第一，理念存在问题。对于国家来说，以“效率优先，兼顾公平”为指导，将更多的社会保障资源投向了城镇居民，而对农村养老保险国家仅予以政策扶持，使农村养老保险达不到追求社会公平的价值目标;对于农民来说，“养儿防老”才是最为可靠的选择，对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。
第二，缺乏社会保障应有的社会性。社会保险的责任主体应该是国家，由国家或政府统一管理，保险基金来源于政府、单位和个人三方面，是国民收人分配与再分配的一种形式。但大多数参保农民及其保金，都基本是由农民自己交纳的，是一种以预筹积累为特征的储蓄保险制度，与城镇企业职工社会养老保险相比，最大差别是不具有互济性，缺少城镇养老保险中的社会统筹部分，农村社会养老保险实际上是一种储蓄。
第三，资金管理存在问题。资金管理部门管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。d·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，对于从1993-1997年每年投人了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。机构管理费用从保险基金中支取。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了。
第四，保障水平低。以“老农保”为例，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以保障农村老年人的基本生活。

第五，制度不稳定。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的方案基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。
三、农村养老保障制度的未来发展
农村养老保障制度将向何处发展?完善的农村社会养老保险制度是否代表农村养老保障制度的发展方向?回答是肯定的。市场经济时代，人是属于社会的人，人需要社会保障，提高家庭保障的水平需要社会保障的支撑，农村养老保障社会化是社会发展的客观规律。
第一，从理论上说，按照马克思主义的观点，任何事物都是有规律的发展过程，农村养老保障制度也是这样。由于农村养老保障制度属于上层建筑，是由经济基础决定的，所以，它随着经济基础的发展而发展。农村养老与经济发展相适应，大体可以分为以下只个阶段:在农业生产占主导，没有工业发展或相当滞后的时期。老年人生活主要依靠于子女赡养;家庭养老与社会养老混存阶段。农村工业和小城镇得到迅速发展，农村人口出现人群分化，纯农业居民、兼业居民、非农居民并存。由于地区经济发展的不平衡和不同人群养老需求不同，家庭养老和社会养老混合出现。在工业化发展中期转向成熟期的过渡阶段。即生_业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期是社会养老阶段。马克思主义认为:“随着人类由农业社会进人工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”
第二，从其它国家的经验看，社会化养老一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，而后在工业化发达高级阶段，城市人口占绝对多数，农业人口所占比例极低的情况下，利用工业积累支持农村发展，推出面向农业从业者的社会保险制度。第二次世界大战结束以来，西方社会保险不断扩大其覆盖对象，乃至惠及乡村居民，这在各个国家的实现方式是不同的，英国社会保险发展的计划有城乡一体化的性质，联邦德国、法国等国家建立了单独面向农民的养老金制度，日本在基本养老金待遇上实现了全国统一。
第三，从中国农村社会发展的现实上看，随着农村经济情况的好转，农民参与社会保险条件已经具备。2005年国家取消农业税后，农民的收人全归自己支配，农民的负担相对减轻了;除极少数未脱贫的地区之外，中国农民已经解决了温饱问题，很多农民生活已经达到小康生活水平。经济较发达地区农民，养老保险业务不断发展，社会影响不断扩大，农民参加保险的观念不断增强。我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过了许多国家建立农村养老保险的条件。经济发展水平不应成为我国建立农村社会养老保险体制的制约因素。
第四，从建设和谐社会和贯彻科学发展观的要求来看，邓小平同志早就明确指出:“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。由于长期的历史原因和城乡之间生产力水平的不同，我国的社会保障存在重城市、轻农村的倾向，农村社会保障水平明显低于城镇。建立农村社会养老保险制度，统筹城乡发展，有利于发挥社会保障的调节作用，促进农村经济社会全面进步，让包括广大农民在内的全体人民共享经济社会发展的成果
实现农村养老社会化是系统工程，需要社会方方面面的努力。
第一，改变观念。传统观念制约着农村社会养老保障制度变迁的发生，这也是以家庭养老为主要特色的养老保障形式在中国农村代代传袭，并阻碍农村社会养老保障制度建立的重要原因之一。改变传统观念是养老保障社会化的基础。广泛而深人地宣传是引导和促成这种意识转变的不可缺少的手段，各级政府和劳动保障部门应利用各种新闻媒介，采取多种形式，认真做好扎实细致的宣传普及土作，提高广大农民群众对开展养老保险工作的认识。
第二，健全法律我国目前处于经济上的重大变革时期，变化中的经济所决定的上层建筑也具有不稳定性，农民对政府出台养老保险信任度不高，对国家政策的频繁性变化不知何去何从，这就要求国家对于农村养老有一部稳定性的法律，在有法律保障的前提下农民们都会积极主动投保。同时，农村养老保障作为一种社会保障制度，既是公民和政府双方的权利，同时也是双方的义务，要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。
第三，解决资金难题。资金短缺成为农村养老保险的瓶颈，国家在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革，2009年新农保政策的提出也表明了国家正在探索未来的改革之路。由于城乡经济的二元化结构，市民和农民实际上进行了不公平交易，因此需要国家通过宏观调控对人均收人进行弥补，而给农村社会养老保险一定的财政投人就是适当的形式。除此之外，应该多种形式解决资金难题，例如，鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险，发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资，把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金，征收农村养老保险税，对农村计划生育家庭给予必要的补偿和奖励等等。
第四，民主管理和监督农村养老保障金应当实行收支分离方式，农民交纳养老费应以村为单位，同时也可以考虑以省为单位对积累基金实行集中管理，这样有利于扩大基金规模，在市场上有较强的运转力。由公民个人、村委会及政府部门共同监督，面对社会公开，允许农村集体或个人的上访查寻和校对，在监督}，乡村精英应发挥着巨大作用。
第五，分类实施针对不同的人群建立不同类型的保障，可以把农村人口分为纯农业人口、农民工和失地农民三类，根据不同情况纳人有差别的社会养老保险制度中。特别是对农民工，允许企业根据农民工的工作年限进行缴费，针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民_王_的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移，为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设。
从传统的农村养老保障制度过渡到社会化的农村养老保障制度，这将是一个长期过程。在目前我国的社会经济条件下，发挥家庭养老保障功能，并在此基础上推进农村社会养老保险，将家庭养老和社会养老结合起来，建立一种开放型的农村养老保障制度，为将来实现农村养老的社会化奠定基础。