浅析我国农村养老保障中的政府责任研究概述

论文关键词:农村养老保障;政府主导;责任定位;模式选择
　论文摘要:随着我国农村经济的发展和人口老龄化程度的加剧，农村社会养老问题逐渐凸显，而关于政府在其中的责任定位问题，当前学界有政府主导和政府、市场、企业、个人共同承担两种看法;在今后农村养老模式的选择上，有普惠制和自我养老和家庭养老相结合、辅之以社会支持，以及分群体特征进行制度设计三种模式。而要将研究进一步引向深入，最为根本的就是深入社会，加强实证研究，从农民的实际需求出发确立政府在农村养老保障中的有限责任。
随着我国农村人口老龄化程度的加剧，农村社会养老间题逐步被提上政府议程。由于农村养老保障制度维护社会公平和增进国民福利的本质属性，政府在社会保障中承担主要责任便构成了各国社会保障制度的一个共同特征。在我国，始于20世纪80年代中期的社会保障制度改革虽然已经构筑了城镇社会保障体系的基本框架，但广大农村的社会保障体系却大大滞后，尤其是农村社会养老保险目前基本限于停滞状态。造成这一状况的根本原因之一就是政府行为在这一领域的缺位。对此，我国学者对农村养老保障中的政府责任做了广泛研究，本文拟从政府的责任定位、责任现状、实现路径等方面对当前的研究做一简要综述，以期对我国农村养老保障制度的建设提供理论参考。
　　一、政府在农村养老保障制度建设中的责任定位
(一)政府在农村养老保障制度建设中承担主导责任。关于政府在农村养老保障制度建设中的责任定位问题，学术界一般认为政府在其中应承担主导责任。如柴瑞娟、罗新铭认为，政府职能社会化已成为当代政府职能发展的一个显著趋势，这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供基本的公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在。社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必须要参与构建和管理。马雁军、孙亚忠也认为，农村基本社会养老保障的纯公共产品特性是其本质属性，从长远看，纯公共产品属性决定了农村基本社会养老保障还应由国家和集体为主体来提供，并坚持政府主导原则。中国人民大学李迎生教授从国外农民养老发展的经验人手，通过对欧洲主要国家农民养老金获得的途径、形式，以及比例的论述与分析，提出“建立面向或包括农民的医疗保险、社会救助等现代社会保障计划，……如果没有政府的参与并运用政府职能提供关键支持和推动，是难以想象的”。
主张政府在农村养老保障中的主导责任，并不能简单地将其理解为政府的“无限责任”。对此，一些研究者认为，我国政府主导作用从传统养老保险中的财政主导越来越体现为监管责任的加强，政府正在从传统制度下大包大揽的无限责任走向目标制度中“有所为、有所不为”的有限责任。有限责任的下线是保障水平和财政能力相适应，上限是保险水平与保险社会成员的基本生活需要相一致。我国政府在不能实现上限目标的前提下，可根据实际情况将农村社会基本养老保障制度改革目标构建为，“以满足农民老年基本生活需求为基本目的，在养老金筹集模式上坚持国家和集体为主、个人为辅的原则，最后在全国范围内形成以社会保险为核心、家庭养老和社区互助为辅助、逐渐与农村从业者社会养老保障制度整合的社会养老制度模式。
综上所述，基于农村养老保障的公共产品属性和国家社会管理职能的要求，我国政府在农村养老保障的构建中应担当主导责任，政府应当给予农保稳定的财政补贴，以保证制度的正常运行与基金的保值增值。但政府资源的有限性与我国农村人口众多的现实性又决定了短期内我国政府在农村养老保障中只能量力而行，只能在财政能力所能支付的范围内力求满足社会成员的基本生活需求。
(二)政府与其他责任主体的关系。政府主导责任并不意味政府在农村养老保障中是唯一的责任主体。无论是从社会保障属性的角度，还是从制度实际运行的角度讲，都可说明其他主体(如市场、企业和个人等)参与社会保障的必要胜。为了达到社会制度的边际调整均衡状态，实现社会福利的最大化，重要的前提条件是国家(政府)与个人共同构成正式的制度化的养老责任主体。但普遍的观点是，在社会保障中政府与其他主体之间应建立一种合作、互补的关系，同时明晰责任边界，以真正实现责任互补。

(三)政府在农村养老保障中的责任分类。目前理论界关于政府责任的分类存在一定的分歧，主要原因是对“政府的责任”界定不统一所致。杨方方认为，政府在社会保障中责任的承担应该坚持五大原则:一是政府主导与责任分担的原则;二是设计、监管与实施合理分离的原则;三是财权与事权相统一的原则;四是有限与有效的原则;五是官民结合的原则。基于上述原则，该学者又将政府在社会保险中承担的责任分为四种:设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任。马雁军、孙亚忠认为，政府责任具体有三个重要特征，即动态性特征、区域性特征和层次性特征。动态性特征即政府责任在不同的经济发展阶段，其内容和重点不尽相同。在现阶段，我国政府应该是一个财政主要支持者、组织引导者、政策支持者、立法支持者和监管支持者等多重角色的扮演者。而随着农村养老保障的发展，政府的组织实施责任将逐渐交付给企业或者其他社会组织等，而监督、立法等职能将日益增强。
　　二、政府在农村养老保障推行中的责任现状
对我国当前政府在农村养老保障推行中的责任现状进行评价，学术界普遍认为“不尽理想”。下面分别从政府推动立法的责任、制度设计责任、财政支持责任和监督管理责任等方面对学界的观点进行概述。
(一)政府推动立法的责任缺失。农村养老保险制度以法律的形式加以规范，这是国际上通行的做法。法规对政府、管理机构和被保险人都具有约束力，由此可以避免人为的主观随意性。我国目前的农村养老保险工作之所以进展不力，举步维艰，其中的一个重要原因就是有关农村养老保险方面的立法工作相对滞后，至今没有一部由立法机构出台的“社会保障法”及专门针对农村养老保障的“农民养老保险法”。“2008年12月，我国公布的《社会保险法(草案)》也仅仅是提出国家要逐步建立和完善农村居民基本养老保险制度”。2009年9月颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也只是政府机关的行政性法规，而不是由立法机关颁布的法律规定。因此，“长期以来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的政策进行引导，强调农民在自愿基础上参加的原则。但政策并不具备法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。同时，由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，致使基金管理缺乏约束，资金使用存在较大风险”。
其次，政府对于农村养老保障制度的设计存在缺陷。我国农村养老保障在制度设计上之所以存在缺陷，主要是因为其所依据的由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》)存在诸多现实问题。如李迎生教授就列举了《方案》的诸多失误:首先，根据《方案》设计的缴费标准，不可能达到满足农村老年人基本生活的社会养老保险的根本目的;其次，现行《方案》规定的“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅仅给予政策”的资金筹集方式，虽然名为将国家、集体与个人责任相结合，但更强调的是摆脱国家应尽的责任，将责任推给个人;第三，现行《方案》中“个人账户积累制”的实行，难以实现社会保险互助互济的原则;第四，社会保险固然应当坚持务农、务工、经商等各类人员一体化的方向，但在我国目前实行这一原则就不合时宜。制度设计的缺陷使得农民养老保障在很大程度上难于实现，甚至流于形式。
(二)政府财政支持不足。从我国当前政府用于社会保障的财政支出看，和西方国家相比明显不足。以2000年为例，用于社会保障的财政支出占中央财政的总支出，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%。而这10%也主要用于城市居民的社会保障。占全国人口80%的农民，仅占社会保障费用支出总数的11%;占全国人口20%的城镇居民，却占社会保障费用支出总数的89%。城镇社会保障的覆盖率达到91%，而农村社会保障的覆盖率只有2%。从国外来看，随着德国农业人口的减少，政府补贴直线上升，从1971年到2001年政府补贴增长了5.5倍。1999-2000年，其补助占支出的70%，而且它们占了农业部全部预算的2/3。但长期以来，我国政府对农村社会养老保险缺乏足够的重视与资金投人，……国家对农村社会保障制度方面的支持仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金。
(三)政府监管混乱。监督管理是农村养老保障得以正常运行和目标实现的重要保障，只有严密监管，各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益最大化。然而，目前农村社会养老保险的主要业务工作由县级以下的行政机构承担，县级机构也是从收到支一条龙服务，不利于对其工作的监管。此外，县级机构还普遍存在管理经费不足、人员编制不落实等突出问题，经费被挤占、挪用以及非法占用等现象时有发生，基金安全得不到很好的保障。凡此种种，都在一定程度上影响了农村养老保障政策的贯彻执行。

中国政府在农村社会养老保险中责任缺失的原因是多方面的，一些学者认为，主要有政府主观方面对农村养老保障不够重视，客观上农村经济发展水平不高、法制不健全，城乡二元体制限制等。这种状况的出现是中国很长一个时期以来社会经济、文化背景积淀的结果。也有学者认为，由于农民的弱势地位，他们所掌握的经济、政治、社会资源较少，尽管人数众多，但他们的声音很难在现实社会生活中表达出来，因此，当农民这个群体的利益与其他群体利益进行博弈时，他们处于不利地位和无力的状态便不言而喻。
综上，由于以农养工的历史问题、农村家庭养老的传统观念影响、农民利益表达的缺失等种种原因，致使我国政府长期以来忽视了对农村养老保障制度的建设。但随着农村老龄人口的增加，农村人口群体的分化，养老间题逐渐成为发展农村经济必须要解决的一个问题。从我国社会发展的经验来看，问题的解决首先需要政府的重视，农村养老问题也不例外。因此，只有强化政府责任，解决好立法、制度、财政、监管等问题，才能使农村养老保障制度得以顺利进行。
　　三、我国今后农村养老保障的模式选择及政府责任
基于对我国国情的不同认识，学者们在我国养老保障制度的模式选择及政府责任方面的观点也不尽相同。
模式一:普惠制养老模式。这是一种设计最为简单、同时也是政府责任最大的模式。
这种模式由中国人民大学杨德清和董克用等学者依据我国现阶段经济社会发展情况及世界其他国家实施普惠制养老金的经验提出，他们将农村普惠制养老金制度定义为:凡是65岁以上的农村户籍人口，无论其就业历史和收人状况，均可获得以国家财政为基础的，按月领取的有保险的养老金。这种模式的优点在于可以不考虑人们的收人、财富和工作年限，管理结构简单，交易成本低，不仅对于金融机构不发达、雇员工资收人基本信息不充分的发展中国家特别适用，而且有利于保证消除贫困目标，并在政治上获得广泛支持。其最大的特点就是政府对农村养老金全额买单，由中央和地方政府共同承担财政支出，根据农民生活支出水平确定待遇标准，将各地财政承受能力考虑在内，合理确定各地区中央和地方政府负担养老金支付的比例。同时这种模式的缺点也是显而易见的，农村老年人口变动和中央地方财政负担比重对于制度的实施效果具有很大影响，如果作为长期政策执行下去会对财政政策产生较大影响。

模式二:自我养老与家庭养老相结合、辅之以社会支持。
这种模式是一种政府负担最小的农村养老模式。持这种模式的学者主要是李迎生教授。他认为，目前我国宜采取一种过渡形态的农民养老保障体系，即“自我养老与家庭养老相结合、辅之以社会支持”的养老模式。这种模式的特点是在农村养老保障中强调以个人和家庭责任为主，集体和社会责任为辅。具体做法为，由农民建立个人养老储蓄帐户来取代现行的由社会养老保险机构经办的个人账户，由农业银行分行机构代办，国家政策提供优惠利率保障。农民年老后，如愿意向集体交出承包地，集体可给予一定的养老补助。国家责任主要表现在为因各种不可抗原因而陷于贫困的农村老人提供最基本的生活保障。这种模式的设计主要是为减轻国家的财政负担，使国家将更多的财力物力用于创造在农村推行社会养老保障制度的经济社会条件，更注重农民养老保障制度改革的长远目标，即以社会保险为核心，与城镇有统、有分的“整合模式”。
　　模式三:设计较为复杂的分群体特征的农村社会养老保险模式。
　　持这种观点的主要是杨翠迎教授。她认为，中国农民已逐渐分化成纯农民、农民工、失地农民三种群体，在现实中，已经存在职业、身份以及活动行为的差异。因此，现阶段为他们分别建立与之实际状况相适应的养老保险制度，是经济发展和社会进步的必然要求。基于此，她设计了分别适合于农民工、失地农民、纯农民和计生户的四种养老保险模式。其实质是四种不同的基金筹集模式，即不同的受益主体有不同的资金供给主体和承担主体。从总体设计来看，国家在养老依靠薄弱的失地农民和计生户上承担了更多的财政责任，而对于流动性强的农民工和有土地依靠的纯农民则更偏向于朝城乡统筹的方向发展。该模式的整体目标是希望在农村，当某一群体身份转化为另一群体，乃至转化为企业职工时，他们的保险关系都可以通过一定换算或者折算的办法进行转换。

上述三种模式，不论从目的、愿望，还是从具体的实施方法上讲，都存在着很大的差异，其原因主要是因为不同学者对我国经济发展水平能否承担农村养老保障这一问题的认识有所不同所致。首先，持普惠制观点的学者通过对我国2006年农民生活支出水平以及我国2007年财政收人的调查得出的结论，在农村实施普惠制养老保障的资金负担所占财政收人比例是在国家财政收人资金承受范围之内的。而持个人和家庭养老为主观点的学者则认为，我国农业规模经营所占比例还很小，农村集体经济实力薄弱，农民收人还很低，国家尚未改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略，在这种情况下，在农村推行以社会保险为重点的社会养老保障制度是不现实的。持分群体养老观点的学者提出，根据不同的群体特点实施不同的养老方式，不同主体承担不同的责任，政府先解决好有能力解决的间题，待条件成熟时再解决遗留问题。笔者认为，目前在我国实施覆盖广泛的农村养老保障制度尚缺乏足够条件，一方面政府财政能力有限，另一方面农民缺乏社会养老保险意识。根据我国地区之间的经济发展差异较大的现实，可以在经济条件优越和经济较为发达的地区，依靠地方和集体经济鼓励、推动农民保险事业的发展，在积累经验和加大宣传力度的基础上，再根据各地经济的发展实际逐步推广。在具体的制度设计上，不宜采取复杂的分群体的资金筹集模式，因为农民在各种群体之间身份转换具有很大的随意性，且不易控制，统筹太复杂反而容易造成管理上的混乱和部门间的矛盾。基于管理简单和社会公平的原则，经济条件允许的地区可以采取普惠制的方式;而在经济欠发达地区，一方面要加大中央政府的财政投人，另一方面还要继续鼓励个人养老和家庭养老相结合的农村养老模式。
　　四、简要评述
从近年来农村社会发展的实际情况看，养老问题尚没有医疗问题那么迫切，所以一直以来未能引起理论界和政府各相关部门的重视。随着我国老龄化社会的到来以及农村人口流动性的加大，农村养老问题逐渐浮出水面，理论界对于该问题的研究也逐渐增多。但通过资料整理发现，对该问题的研究还存在以下问题:其一，关于政府责任的定位多集中在农村社会保障方面，而具体到农村社会养老问题上，政府责任的专门性研究较少。很多学者将农村养老、农村医疗、农村救助等多个项目综合到一起进行整体性的农村社会保障研究，从社会保障的角度对政府提出要求，而具体到农村养老保障单项的研究相对于农村医疗则少得多，从而使这方面的资料相对较少。其二，对农村养老保障中政府责任的定位，大多是从政府的角度进行，缺乏从农民需求的角度辩证地进行分析。关于政府责任定位，不少学者都是从政府职能目标、农村养老保障的公共产品属性等角度进行笼统分析，而在政府责任的具体分类中缺乏相应的数据和材料支持依据，既没有分类原则，也没有从农村养老保障发展的实际需求人手分析，因此其做出的具体责任分类缺乏较强的现实说服力。其三，理论研究较多，而实地调查较少。我国幅员辽阔的地区发展差异较大的现实，要求不同地区采取不同的农村养老模式，同时也就可能出现不同的政府责任问题，而在理论上，很多学者对我国农保的研究过于笼统，没有通过实地调查就简单的地概括出几大问题，缺乏针对性和解决实际问题的指导性。不过，随着理论研究的深人和农民对养老保险问题需求的迫切，不论是研究还是具体运作，都会出现新的转机。