浅谈构建和谐农村与农村社会养老保障制度建设

论文关键词:农村　和谐社会　养老社会保障　制度建设
　　论文摘要:完善农村养老社会保障制度是保证农村农民和谐相处的基本条件。改革开放以来，农村社会养老保险制度建设取得了一定进展，但也存在着一些缺陷。中国经济的高速发展为我国建立农村社会养老保险制度创造了基本条件。构建和谐农村与农村社会养老保障制度建设，当前与今后一个时期，重点应抓好以下几项工作:加强农村社会养老的理论研究和政策研究;增加国家对农村社会养老保险的财政支持;农村社会养老保险制度要可信，可行;建立健全农村社会养老服务保障制度;农村社会养老保障制度建设必须纳入法制化轨道。
党的十六届四中全会明确提出了建立社会主义和谐社会的目标。健全的社会主义保障制度是全面建设社会主义和谐社会的应有之义。党的十六大报告指出，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和谐的重要保证。完善农村养老社会保障制度关系到每个农民的切身利益，因此，它是构建社会主义和谐社会的重要而又具体的举措之一，是保证农村农民和谐相处的基本条件。
新中国成立之后，党和政府非常重视农民的社会保障和生活福利问题。早在1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》中对于如何在农村建立社会保障和生活福利制度都作了原则规定，指出有条件的基本核算单位可实行养老金制度，但受农业生产力发展水平的制约，广大农村只能对少数孤寡老人实行具有救济性质的保吃、保住、保穿、保烧、保葬的所谓“五保”制度，一些生产水平较高的社队规定了层次比较低的养老保险项目，但受当时生产的影响，时有时无，养老金水平时高时低，极不稳定。
改革开放以来，农村的经济和社会有了很大的发展，部分富裕农村自发地建立了小社区型的退休养老保险或补贴制度。1986年，民政部号召各地探索建立农村社会养老保障制度以来，我国各地开始试点探索农村社会养老保险。1991年，国务院授权民政部在全国农村20个县搞社会养老保险试点并于1992年发布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),1992年12月，农业部也颁布了《乡镇企业职工养老保险办法》，实行农村社会养老保险制度的地区，地方政府都制定了《农村社会养老保险办法》。我国农村社会养老保险制度的初始目标是，在农民达到温饱有余的地区采取农民自愿和政府引导相结合的办法，以低标准起步，保障老年人的基本生活为目的，并随着农村经济发展逐步提高养老保障水平，最终在农村建立以自我保障为主体，与集体、国家扶持相结合的社会养老保险制度。资金筹集坚持以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人缴费一般不低于保险费的50%，村或乡镇企业根据经济承受能力确定补助数额，补助比例一般不超过50%，国家的扶持主要体现在乡镇企业职工参加社会养老保险可以税前列支，保险基金运营中免征增值税等。保险费的缴纳标准实行多档次，从每月2元到20元分为十档。保险对象可以根据其经济支付能力自行选择参保档次，按全年、半年、季或月缴纳。鉴于农民收人的不稳定，可采取预交、补交、续交等办法。缴费采用个人账户形式，实行储备积累，本人缴纳的费用和集体的补助都记人个人名下。养老金的领取一般从年满60岁开始，给付不足10年死亡的，保证给付10年，剩余年限的养老金由法定继承人或受益人领取。对于到领取年龄以前死亡的，除按有关规定支付一定的丧葬费外，其余部分退还其法定继承人或指定收益人。
农村社会养老保险制度建设取得了一定进展，到1998年全国已有2123个县(市)和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，共有8025万农村人口参加，全年社会养老保险基金收人31.4亿元，支出5.4亿元，累计结余166亿元。2004年末，全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有205万农民领取了养老金，年末农村养老保险基金累计结存285亿元。农村社会养老保险是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，其意义远远超出其对部分农民经济上的保障而具有鲜明的社会和政治意义。然而不容否认的是，农村社会养老保险制度也存在着一些有待克服的缺陷。正是由于农村社会养老保险存在这些缺陷，国家已于2000年暂停这项制度的实施。
第一，养老金来源主要由农民墩纳。从资金筹集方式上看，农村社会养老保险以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家仅从政策上加以扶持，是一种完全基金积累模式。农村社会养老保险采用完全基金积累模式，没有社会统筹，资金来源主要靠个人和集体经济缴纳。由于我国绝大多数地区集体经济发展缓慢，甚至已没有集体经济，这样农村社会养老保险资金只能全部由个人缴纳，所以参加投保的人很少。据统计，目前参加投保的人数仅占农村人口的9.6%。农村社会养老保险不与政府财政挂钩、没有政府对其负财政上的责任，实际上谈不上国家保障，同国家有大力投人的城镇职工社会养老保险相比，只是农民的自我保障。在这种情况下，农村社会养老保险，依靠农民个人积累，只能是加重了农民的实际负担，不可能实现社会养老保险的目的。
第二，保障水平低。如前所述，保险费的缴纳标准实行多档次，从每月2元到20元分为十档。改革开放以来，农民收入虽然有了较大提高，但仅仅是刚解决温饱问题，所以，农民选择的缴纳档次大都很低。/6，如对曾受到山东省政府和民政部表扬的样板县山东省平阴县调查发现，农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，40年后每月领取70元，只相当于不足10元的现值。如果以最高交费金额算，月交20元累计交费40年后，每月可得养老金700元，设通货膨胀率为5%，这笔钱只能相当于不足100元的现值。若再考虑管理费增加(一些地方农村社会保险的管理费用曾占到实收保费的30%以上)和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领到的钱可能会更少。养老的价值到底有多大?并且月交20元，农民相当于拿出了全年收入的19%来交费，多数农民是没有此交费能力的。以最低交费额算，月交2元40年后每月领取70元，只相当于不足10元的现值，对农民的未来经济保障之低不言而喻，由此农村社会养老保险所能起多大的作用就比较明晰了。
第三，制度的稳定性、可持续性差。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此，各地对农村社会保险的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，没有法律保障，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这是缺乏法律保障的结果。再加上由于缺乏科学的操作规程，保险基金难以保值增值，农民信心不足，农村社会养老保险在一些地方只是持续了几年时间，有些刚受表扬的典型时隔不久却已解体。1998年，全国有2123个县(市)和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，共有8025万农村人口参加，2004年末，全国参加农村社会养老保险的人数为5378万人，全年只有205万农民领取了养老金，农村社会养老保险停滞不前。

第四，基金保值增值困难。《基本方案》规定:“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面;另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。
第五，覆盖面小，管理混乱，风险大。现行农村社会养老保险的覆盖面一般只是一个县，而且覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9.75%降到2003年的7.06%，这有悖于保险的大数法则。大多数地方的养老保险基金由当地的民政部门独立管理，征缴、管理和使用三权集于，身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险金的情况时有发生，使农民的养老钱失去了保障。
建立农村社会养老保障制度是社会保障制度的根本要求和国家应尽的义务。人人享有社会保障是世界各国社会保障制度的根本宗旨，也是我国宪法赋予公民的一项权利，是国家应尽的义务。我国宪法第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”据统计，美国和日本的社会养老保险覆盖率分别为95%和100%，而长期以来，我国的社会养老保险仅局限于国家机关和企事业单位职工，占人口70%的农民不能享有社会养老保险，社会养老保险覆盖只有30%。只有将广大农民纳入社会养老保障网，我国的社会养老保障才能成为一项完全意义上的制度。国家既然以宪法的形式确认公民的社会保障权利，那么建立农村社会养老保障制度，则是国家实践法律面前人人平等的宪法诺言的必要措施。因此，建立农村社会养老保障制度，保障农村老年人的生活是函待解决的问题。
建立农村社会养老保障制度是农村社会经济发展和人口变化的客观要求。
首先，土地养老保障的功能越来越弱。一是因为我国人均耕地本来就大大少于世界平均水平，而且随着城市化和非农生产的发展，人均占有耕地越来越少，甚至有的农民会完全失去土地;二是因为农村经济体制的改革和产业结构的调整，大批农业劳动力从农业生产中转到了工业生产中来，乡镇企业积累转移农村1.3亿富余劳动力，吸纳就业人数占农村劳动力总数的25%。另外，城市和沿海地区经济的发展，使农村劳动力大规模向城市和沿海地区流动或迁移，据统计全国外出就业农村劳动力1999年是8000多万，2005年已达10546万;三是农产品投入较大产值较低且受市场和自然气候的影响较大，在发达国家农民不但可以享受政府补贴，而且种养业实行了政策性的保险，而我国农民享受不到补贴，市场和自然灾害的风险也完全由自己承担，我国加入wto后，随着国内农产品市场的开放，农民的收入更不稳定;四是因为土地是国家所有，农民只占有使用权，没有所有权，国外土地私有化，农民还可以变卖土地来养老.而我国农民是不可能的。
其次，家庭养老的传统方式越来越靠不住。一是因为计划生育，加速了我国人口的老龄化。我国20年少生了3亿人口，这20年走完了发达国家近百年老龄化的路程。特别是农村，是在经济发展水平很低的情况下迎来了老龄化;二是因为农村实行一个半子女政策，造成了家庭结构失调和男女性别比例失调，形成大量4-2-1结构的家庭，只生女孩子的家庭也会因传统的女儿出嫁而无人给自己养老。
再次，农村“五保”老人供养政策难以为继。目前“五保”老人的供养主要是靠乡镇统筹和村提留，即由农民负担。农民负担本来就很重，现有“五保”老人多数只能维持基本生存，不可能提高生活水平，更不可能负担越来越多的老人。农村正在试点并逐步实行的税费改革，使得“五保”老人和贫困老人的救济工作全部落到政府身上，少数贫困老人的救济政府尚可勉强为之，多数贫困老人的救济是任何国家和政府都难以做到的甚至无法做到。

我国经济的高速发展也为建立农村社会养老保险制度创造了基本条件:一是我国整体经济处于快速发展时期。据有关机构估计，经过26年的改革开放，gdp总量增长了10倍，平均发展速度为9.4%，是世界上发展速度最快的国家之一。2002年gdp已经突破10万亿元，财政收人也突破1.73亿元。以13个欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时以国际美元计价的人均gdp在1445-9580之间，平均5226国际美元。1999年，我国以国际美元计价的人均gdp1987年达到1495美元，超过葡萄牙建立农村社会养老保险制度的最低点1445美元;二是农村经济日益发展，农民收人逐渐提高，农民权益保护意识不断强化，农民保险意识也不断增强;三是建立农村社会养老保险制度是破解“三农问题”的战略需要。目前，党中央已经把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重，农村税费改革，农民补贴方式改革都已启动，作为全面建设小康社会重要制度保障的农村社会养老保险制度，也将成为破解“三农问题”的重要政策选择。
综上所述，国家为农民养老已经是不容回避的、刻不容缓的社会问题。当前城市养老问题的症结在于过去没有积累，而积累是需要时间的。我们应该认清形势，树立意识、抓准抓住已经到来的历史机遇，不失时机地建立并完善农村社会养老保险制度，与土地保障、家庭养老，社会救助相结合，共同达到保障我国农村老人基本生活的目的。
按照建设小康社会的目标和以人为本、促进社会公平、构建和谐社会的要求，必须进一步完善农村社会养老保障制度，建设新型的农村社会养老保障体系，以适应农村老年人众多方面的养老保障需要。当前和今后一个时期，要重点抓好以下几项工作:

1.加强农村社会养老的理论研究和政策研究。目前我国社会养老保障理论研究的参照物，主要是西方工业化国家的社会养老保障体系，引证的资料和借鉴的案例都是欧美国家比较成熟的社会养老保障制度和经验。孰不知我国的国情和西方国家有很大不同。西方发达国家社会养老保障制度是伴随工业化的发展而建立起来的。自1889年德意志帝国颁布《残疾和养老保险法》以后，西方发达国家都先后通过立法建立了社会养老保障制度，而且西方发达国家在进人老龄化时人均国民收人达到了4000-5000美元/年的水平，老龄化速度较慢，一百多年社会养老保障制度的历史和发达的经济为解决老龄化问题提供了丰富的经验和充分的物质准备。在我国则是在经济发展尚处于工业化初期，经济实力较弱，经济建设急需资金的情况下，社会即步人老龄化，且老龄化速度很快，西方国家50-80年的人口发展历程，我国仅用20-30年的时间就完成了。因此，尽管我们必须在大力发展经济的同时，应尽快建立适应老龄化社会的农村社会养老保障体系，但西方国家“先富后老”和我国“未富先老”以及经济发展不平衡、农村人口占70%的国情，决定了我国不能照搬西方国家的模式。
2增加国家对农村社会养老保险的财政支持。任何一项制度的建立都必须取得广大国民的信任和支持，农村社会养老保险制度的建立也不例外。解决我国农村社会养老保险制度的可信性问题，首要的是明确国家在农村社会养老保险中的地位和责任，增加国家对农村社会养老保险的财政支持。在西方国家，中央财政对社会保障支持的力度都比较大。在社会保障支出占国内生产总值方面，1994年丹麦为33.7%，德国为30.8%，法国为30.5%，荷兰为32.2%，芬兰为34.8%，英国为28.1%;在社会保障费用占财政支出方面，德国1994年为33%，新加坡1996年为42%，匈牙利1998年为50%，丹麦1998年为70%，而我国2001年全部社会保险费用才占财政支出的6%左右，对农村社会养老保险几乎没财政支持。在社会养老保险理论研究中有人一味地批判“福利型”国家的理论，错误地认为社会养老保险不应成为国家负担，主张农村社会养老保险以集体和个人缴费为主。固然社会养老保险不能过重增加国家负担，但国家是社会保障的直接责任主体，国家过分推御责任，甚至不负担责任，社会养老保险制度必将走人死胡同。我国现在企业社会养老保险制度的困境和农村社会养老保险制度的艰难就是最好的证明。因此，农村社会养老保险制度，应坚持国家、企业(雇主)、个人三方共同负担的原则。在农村社会养老保险制度的设计上，应采用社会统筹和个人帐户相结合的模式，社会养老资金国家应给予相应的财政投人。国家可通过对矿产品、农产品、水电、土地等资源的使用者和道路使用者征税，或从税收和土地出让金中划出一部分作为国家对农村养老的供款，征收土地时，应视农民丧失土地的比例而替农民一次性缴纳与其比例相同的养老保险费总额，以解除农民的后顾之忧。因为一直以来，农民在我国工业化和城镇化过程中作出了一定的牺牲，而且能源资源、土地资源、原材料资源的开发利用都或多或少地与他们有着直接或间接的利益关系，所以让他们在年老时分享国家经济发展的成果也是应该的。
3.农村社会养老保险制度不但要可信，还要可行。解决这一问题，一要增加国家对农村欠发达地区、民族地区和贫困群体(特殊人群)的财政投人，以体现社会保障的公平原则，也只有这样，才能促进全国城乡范围的社会养老保险制度的建立。二要扩大农村社会养老保险的覆盖范围，增强抗风险能力;提高保费标准，提高保障水平。三要拓宽社会养老保险基金的运营渠道，实现其保值增值。国家要出台有关拓宽农村社会养老保险基金运营渠道方面的法规，为依法操作提供法律依据;要以地市级为管理、核算单位，汇集基金投向国家大型重点基础设施建设项目;建议发行农村养老基金彩票，向社会募集基金。五要建立健全的农村社会养老保险管理体制和监督机制，明确社会养老保险的法律责任，确保社会养老金的顺利收缴和安全发放。四要改革农村社会养老金的征收方法。如可采用交费与交税相结合，货币交纳和实物(农产品)、劳务折价交纳相结合，定期缴纳和不定期缴纳相合的方式。六要大力发展农村商业养老保险。基本社会养老保险只是保障劳动者年老后的基本生活需要，为了使劳动者年老后生活水平降低不大，必须从政策上、税收上鼓励个人参加储蓄性商业养老保险，为此，必须大力发展农村商业养老保险，以充分保障农村老年人口老有所养。
4.建立健全的农村社会养老服务保障制度。社会养老保险固然为老年人的物质生活提供了经济上的保障，但仅有社会养老保险并不能解决老年人的所有问题，老年人的服务保障多年来被人们所忽视，而它也是构成养老社会保障的重要内容。在养老服务保障方面我国基本上是以家庭养老为主，随着人口老龄化的到来，家庭规模的小型化，必须尽快建立健全的农村社会养老服务保障制度。一是大量增加农村社区老年社会福利机构，为生活不能自理而无家庭照顾或家庭无力照顾的老年人服务;二是鼓励社会力量投资农村老年福利事业，兴办敬老院、养老院等老年福利设施。政府在对农村社会养老需求进行定性、定量分析的基础上，对农村老年社会福利事业进行科学规划，在财政资助、用房用地、税收和水电等方面出台一些优惠政策，鼓励社会力量兴办农村老年社会福利事业;三是兴办农村老年健康中心、娱乐中心和托老所等农村社会养老服务设施;四是加强农村老年人服务队伍的培养，建立老年人的有偿服务和志愿者无偿服务相结合的农村养老服务体系。在农村老年服务上可借鉴西方和我国个别城市推广的“时间储蓄制度”。其具体方法是将会员照顾老年病患者或为老年人干家务的时间记录下来作为以后会员或其家属要求服务的时间储蓄。
5.农村社会养老保障制度建设必须纳入法制化轨道。农村社会养老保障是社会保障制度的重要方面，综观西方发达国家社会保障制度建立和发展的历史都是立法在先，有关法律完备了，社会保障制度才能建立和完善。社会保障制度通过立法来明确公民参加社会保障的义务，以及公民在年老、疾病或者丧失劳动能力、失业等情况下，有从国家获得生活保障的权利。在操作中如何具体体现和调整这一权利与义务的关系，也是通过专门的法律来加以规范指导，针对具体情况分别予以立法。因此，在社会保障制度建立之初，就应做出系统的计划，使社会保障制度尽量迈人法制建设轨道。目前，我国在社会保障制度方面尚无综合性的基本法律，只有一些针对各种社会保障问题的行政法规和地方法规，立法层次不高，其中大多只是一些行政规章、通知、草案等，而且还多是部门规章和地方文件，由于“法出多门，各行其是”造成了社会保障的混乱。其中，农村社会养老保障的法律、法规尤为缺乏，各部门和地方制定的规章和文件更是混乱。这种现状充分说明了建立统一的社会保障法律体系，尤其是农村社会养老保障法律体系的迫切需要。然而目前我国制定《社会保障法法典》的条件尚未成熟，因此可借鉴民法的立法形式，以《社会保障法通则》明确社会保障的目的、基本原则、基本框架、适用范围、基金筹集、管理机构、管理体制、监督机制、法律责任、纠纷调处和诉讼程序等方面的内容。以《社会保障法通则》来统领社会养老保障、医疗保障、失业保障、社会救济和优抚安置等法律、法规，在《社会保障法通则》的基础上，由全国人大、国务院、地方人大以及地方政府分别制定包括农村和城镇的社会养老保障法、实施细则和实施办法等，逐步形成由社会保障法通则、社会养老保障法及相关法律、社会养老保障法实施细则和实施办法组成的社会养老保障法律体系。