试论多层次农村社会养老保障制度的构建

论文关键词:农村　养老保障　国民基础养老金　自我保障
论文摘要:农村社会的老龄化、家庭保障功能的弱化、土地保障功能的虚化及其他的一些原因使得农村面临越来越严峻的养老现实。农民仅仅靠自己的力童已无力应时日益严峻的养老问题，农村急需社会养老保险。本文从农村社会养老保险的现状分析入手，从国家保降层次和个人保障层次两个方面提出了自己对多层次农村养老保降制度的构想。
我国是一个具有悠久历史和传统的国家，自建国以来，城乡二元的经济体制把城镇和农村严格地区分开来。目前我国的社会保障资源主要面向城镇居民，正如辽宁大学副校长、社会保障专家穆怀中教授所说:“目前，国家在社保方面的投资，90%以上用于城市人口。”而占全国人口7000以上的农村地区，却因其经济发展水平较低、各地区经济发展水平参差不齐、投保观念落后、政府政策及资源的向城市倾斜，至今仍是全国养老保险最薄弱的地方，家庭养老仍是农村的主要养老方式。目前除了少数经济较发达地区正在探索和实行农村养老保险，绝大部分农村地区的社会养老保险仍处于空白状态，特别是经济欠发达地区，农民对社会养老保险的认识相当模糊，更有甚者还不知道社会养老保险为何物。因此，如何增强农村居民的养老保险意识，如何对占我国人口70%以上农村居民实行社会养老，已成为当前巫待解决的问题。
一、农村社会养老保障需求持续高涨
首先，是农村老龄化趋势加快。目前无论城市还是农村都面临老龄化的问题。按国际上对老龄化的定义，65岁以上人口占总人口比重达到7%即为老龄化社会。据统计，2000年我国农村(包括农民工在内)8.33亿人口中，65岁以上的老年人占7.36%。据预测，到2030年，6.64亿农村人口中，65岁及以上的老年人口将达到17.395，为1.29亿。尤其是随着城市化进程的加快，大量剩余的农村劳动力向城市转移，随着越来越多的青壮年人口进人城市，农村的年龄结构出现了“两头大，中间小”的格局，这意味着农村的养老赡养系数明显提高。因此，单纯依靠家庭养老，将使老年人的生活困难，年轻人的负担沉重，从而导致整个社会的不稳定，这是迫切需要政府采取措施来解决的农村居民老年生活间题。
其次，是家庭的养老保障功能弱化。家庭养老是中华民族延续了几千年的传统养老方式，然而随着计划生育的实行，家庭小型化，即“421”家庭结构成为了农村家庭的发展趋势，家庭小型化也就意味着家庭成员所面临的风险不易分散，在养老系数上表现为赡养系数的大大提高，再加上农村劳动力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。
再次，土地保障功能的“虚化”。农业社会，土地对于农村居民起着生产资料和社会保障的双重功能，是维持家庭生计的可靠和稳定的收人来源。然而，随着工业社会甚至是信息社会的到来，土地收益在农民收人中所占的比重日益减少。由于农业生产效率低，农产品价格的不合理，种地成本不断上升，农业经营的收益越来越低，甚至下降到绝对亏本的状态，尤其是人世后我国农业市场化程度的深化，农民的生存压力将更大。正如孙立平教授所言:“农业越来越成为一个不能赢利的产业，甚至越来越不能成为一个产业，而成为农民自我消费、自我维持生存的一种自然经济活动”。因此，依靠土地养老越来越不现实。
二、建设多层次的农村社会养老保障体系—国家保障层次
现有的农村社会养老保险。目前我国的社会养老保险制度具有明显的身份特征，以是否有城镇户口作为划分依据。“以这种眼光看待农村社会保障问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不只是市民政府。目前城镇已基本建立了社会养老保险，但广大农村地区却尚未有真正意义上的养老保险，尽管少数经济较发达地区正在探索和实行农村养老保险，但就其实现形式而言，并不能称之为完全意义上的社会养老保险。众所周知，现有的农村社会养老保险的筹资模式是“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”，建立个人账户，个人缴费和集体补助均记在个人名下。由于政府不直接承担财力支持，而集体(含乡镇企业)补助实际上又流于形式。如一果大多数农民都能在乡镇企业上班，或者大部分乡、村都有一定数量和效益的乡镇企业，也许问题就可迎刃而解。但中国的实际情况是中国农村还有相当一部分地方没有自己的乡镇企业，即使有，规模也不会太大，效益好的也不多。因此，虽然政策规定是“以个人缴费为主”，而实质上几乎就是个人缴费。个人缴费是毫无疑问，但如果它只是惟一的缴费形式的话，社会保险就失去了相对寸商业保险、甚至区别于储蓄的明显优势。由于政府不承担直接的财力支持的责任，集体补助又常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，不具备社会保险的互助互济功能，从而失去了社会保险的意义。农村社会养老保险制度发展的必然趋势是，政府将提供的不仅是政策支持和组织支持，还要提供一定的资金支持和缴费补贴。
国民基础养老金的构建设想。同是中国子民，在社会保障方面，农村居民却不能享受同城镇居民同等的国民待遇，这是不公平的。当前由于城乡差距的存在，在水平上追求城乡统一的社会保险制度，显然是不现实的。但却可以在政策设计上追求城乡统一的社会养老保险制度。郑功成提出，在现有基础上，将统账结合中的社会统筹部分与个人账户部分分解并发展为普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金(记人个人账户部分)。对于广大农村地区其社会统筹部分，则应根据不同的群体采取不同的筹资方法。目前农村群体大致可分为三类:一是农村中的非农业群体，如乡镇企业职工;二是外出务工经商的农业群体，即我们所说的农民工;三是留居农村经营承包土地的农民，也就是真正意义上的农民。对于第…类群体，他们与城镇职工无异，对这一群体应追求与城镇职工相同的社会养老保险，应将其纳人城镇社会养老保险体系。对于进城务工的农民工，应再分类处理。对于在城镇有稳定职业、固定住所的农民工，应将其纳人城镇社会养老保障系统。而从中分离出来的另一部分农民工，也按城镇水平参保，其缴费由企业和职工按适当比例缴纳，存人个人账户。对于第三类群体，即真正意义上的农民，按农村社会养老保险水平参保，原则上，缴费由国家、集体经济和个人三方负担。经济发达地区，缴费主要由个人和集体经济负担，而对于经济欠发达的农村地区，政府必须承担一定的资金支持，即农村养老保险实现“以个人缴费为主，集体经济补助为辅和政府资助引导”的筹资模式。集体补助和国家资助按一定比例进人统筹账户，剩余比例存人农民个人账户，农民缴费全部存人个人账户。为了方便农民，适应我国农村情况的变化，必须充分利用it技术，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免“等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式，如纯农户参保、进城务工农民参保等，并保证账户的可携带性，让参保农民可终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。

如此，全国在社会养老保险上，均实现了统筹账户和个人账户两个部分，在此基础上统筹账户的钱，不分城乡差别，拓展为全国性普惠式的国民养老金，采取现收现付的财务机制，显著体现国家责任和社会的公平性，这样，不同群体的社会养老保险在这一制度平台上趋于统一。值得强调的是，国民基础养老金必须低水平起步。个人账户部分则是差别性的职业养老金，完全记人个人账户，采用完全积累的财务模式，与就业或收人相关，具有差别性，体现效率原则。简要描述见图1

对于农村部分的国家资助和集体补助，其性质类似于城市部分的企业(集体)保障层次。在城市社会保障领域，为了体现个人对自己的养老负贵，资金由个人与企业(集体)共同负担，个人缴费全部记入个人账户，归个人所有，与就业相联系，具有差别性，体现效率原则。企业缴费一部分进人统筹，剩余部分进人个人账户。在农村养老保障体制建设中，对不同的群体其个人账户具有不同的表现形式:对于农村中非农业群体和参加了城镇养老保险的农民工群体，其个人账户的缴费由企业和职工共同承担;而对于未参加城镇养老保险的农民工和留居农村承包经营土地的真正意义上的农民，其个人账户的钱来源于个人缴费和国家、集体给予的资助。
普惠式国民基础养老金实现的可能性。以农村社会养老保险为例，我国是否仍没有达到在全社会覆盖养老保险，经济社会和财政能力无法承受呢?卢海元等人在对较早建立农村社会保险制度的德国、法国等13个欧盟国家进行专题比较研究后发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。其得出结论是:现在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等5个欧盟国家在类似中国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时，便已开始建立农村社会保险制度，即在农业占相同甚至更高比例，而且国内生产总值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度。与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为65岁以上老年农民每月提供5美元的养老金。实行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立起了农村社会养老保险制度。闭可见，在经济水平上，我国经济已经达到了在农村建立社会养老保险的条件。农村有望建立农村社会养老保险，便有建立普惠式国民基础养老金的可能，因为普惠式国民基础养老金建立的关键在农村。当然，对于一些经济欠发达的农村地区，农民尚不具备参保能力，国家必须给予资金扶持，这是政府的当然责任。

三、建设多层次的农村社会养老保障体系—自我保障层次
自农业社会以来，农村居民主要是采取自我保障的方式来养老，即使是现代社会，农村居民仍主要依靠自我保障的方式来养老。由于种种原因，我国的农村社会养老保险制度至今尚未健全、完善，这便意味着在相当长的一段时期内，我国广大农村居民的养老仍需由他们自己来保障。即使全国已实现国民基础养老保险金，由于国民基础养老保险金的水平比较低，不足以满足农村居民老年之后的生活需要，因此农村居民必须在此基础上充分发挥自我保障的优良传统，以提高老年之后的生活质量。自我保障层次主要包括:家庭保障、土地保障、个人储蓄保障、商业保险。
家庭保障层次。在农村养老保障建设中，我们不能夸大家庭养老的作用，但也不能忽视其作用。在中国，家庭养老是延续了几千年来的传统养老方式，这种养老方式与我国长期存在的小农经济、文化价值观念相适应，是建立在血缘关系.上的亲情养老。家庭是人们情感的归宿和生活的港湾，家庭所发挥的成员之间的互助互济，情感慰藉是任何社会保障制度都无法替代的。无论商品经济发展到何种程度，无论人们的思想观念、价值取向及家庭结构发生怎样的变化，中华民族传统的伦理道德仍然是维系人们正常生活的基本准则。

土地保障层次。随着工业社会甚至是信息社会的到来，土地收益日益减少，土地保障已在农村存在“虚化”的现象，但土地在保障老年人的日常开支需求上有着不可忽视的作用，对正式制度起着一个很好的补充作用。老年人经营小块土地不但可以满足其日常的吃穿用度的小额开支，而且还可以满足其情感的需要。因此，在构建农村社会养老保险制度时，还应发挥土地保障的有益补充作用。
个人储蓄保障层次。个人储蓄是指个人将其在青壮年时劳动的部分收人用于储蓄，以备年老时的不时之需，它体现的是个人在生命周期内的收人分配，即是追求终生收人平衡。个人储蓄可以提高老年人的收人水平，提高老年生活质量，国家应尽快出台优惠政策，鼓励养老储蓄。
商业保险保障层次。商业保险是以赢利为目的的，其高昂的保费把大部分农村居民排除在外。商业保险主要趋向于高收人群体，主要满足农村中高收人群体在保证基本生活的同时改善老年生活的愿望。随着经济的发展，农村中也会不断的涌现高收人群体。可以预见，发达的商业保险会产生“福利挤出效应”，即一部分高收人群体因参加商业人寿保险，老年收人丰厚，便自愿放弃领取国民基础养老金，这会使有限的国民养老金得到更好地利用。
四、农村社会养老保障制度建设的障碍
(一)国家重视不够，影响农村养老保障制度的发展
从社会保障制度的含义来看，社会保障是国家赋予每一个劳动者的权利，其目的就在于使每一个劳动者在失业、退休、生病、及丧失劳动力后的基本生活得到保证。这就意味着实施社会保障的责任主体是国家或政府。社会保障的最终发展目标是建立和实现以全体国民为对象的社会保障制度。但是我国传统的“城乡二元经济结构”造成了“城乡分割”的社会保障格局。国家把大量社会保障资源都倾斜到了城镇社会保障建设中，建国以来城镇社会保障获得了长足的发展。而农村由于长期以来一直依靠土地保障，国家对农村的社会保障工作不甚重视，投入也很少，因此，农村社会保障建设远远滞后于城镇社保的发展。全国人70%的农民只享用了全部社会保险费的11%，而占全国人口30%的城镇居民却占用了全部社会保险费的89%。而现行的农村社会养老保险规定，保险费的筹集方式是以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”，农民的个人账户由于各种原因几乎完全由个人缴纳，国家并未尽到财政支持的责任。国家对农村社会保障建设的重视不够，将阻碍着农村养老保障制度的发展进程。国家给予农村社会保障充分的重视，加强组织与引导，加大财政投人的力度是农村社会保障建设发展的关键。
(二)农民社会保障意识淡薄
首先，由于农民传统上就很少享受社会保障，而社会保障又往往被宣传为城市人的专利，农民还没有在意识上树立社会保障是他们作为公民所理应享有的权利的观念。长期以来，中国农民承受了太多的不公平和重压，他们所要求的仅仅是不要让他们太喘不过气来而已，至于能够老了还可以有养老金，看病还可以有国家资助，在他们看来恐怕是想都没有想过的。由于一系列主客观的原因，占中国总人口70%以上的农民目前仍没有自己的利益表达组织，也没有第三方的正式的利益群体代言农民的利益。农民即使有意见和诉求，由于其表达呈现个体化、分散化的特征，在时间和空间上难以整合，因此难以形成统一的声音传达到决策层，农村社会保障体系的建立一直得不到重视而被长期搁置，同广大农民没有自己的组「织和“代言人”有很大关系。
其次，农民群众对社会保险这个新事务认识不足，很多人持怀疑、观望的态度。一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理认同。我国自农业社会以来，农民主要依靠传统的家庭保障来解决养老同题，很少享受国家的社会保障，家庭保障一直是他们信赖和依恋的养老保障形式。因此，他们的社会养老保障的意识淡薄，更有甚者不知道社会养老保障为何物，严重阻碍了农村社会保障制度的建设和发展。农村社会保障制度建立，意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化，这对社会养老保障意识淡薄的广大农村而言，是一项非常艰巨的任务。因此，广泛而深人地宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。各级政府、相关职能部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障，尤其是社会保险的意义，讲清形势，算清经济账，晓之以理，动之以情，提高广大农村干部群众的认识，实现群众的广泛参与。
(三)我国农村经济发展水平不高，农民投保能力有限
在农村，地区之间经济发展不平衡，个人收人差距较大，多数人收人水平仍然偏低。据《中国统计年鉴》(2002年)公布的数据，2002年我国农村居民家庭人均纯收人为2475.63元，而当年的农村居民家庭人均生活消费支出为1834.31元，收人和支出相抵后，所剩不多，农民个人的投保能力比较脆弱，阻碍了农村社会养老保险的推进。只有农村经济发展了，农民的收人提高了，农民才具有投保能力，如此，农村社会养老保险的推进才有经济基础，因此农村社会养老保险的发展，前提是加快农村经济建设的发展，提高农民的收人。