浅谈中国农村社会保障模式的探索
发布时间：2015-07-09 10:41
论文关键词农村养老保险 家庭养老 社会养老 社会保障
论文摘要本文在其他相关调查研究的基础上，兼与考虑我国区域农村经济发展的不平衡性，并借鉴发达国家的做法，提出一套有中国特色的农村社会养老保障思路。
1、我国农村保障方式的现实分析
1.1中国农村养老保障的特点
从现实情况看，我国的农村养老模式的基本特征为:
1.1.1对土地主要生产资料的依附性
土地是农民的主要生产资料，依赖土地生产出来的产品构成农民生活的必需品。只要不受特大自然灾害，农民的生活基本是稳定的。在农村，土地永远是农民的命根子，是农民抵御外部风险最基础、最可靠的保障。绝大多数农民老年后并不意味着完全脱离生产劳动，农民对土地的依赖性决定了农民社会养老保险的低水平。
1.1.2家庭养老在整个体系中的重要性
尽管几年来中国农村社会经济发生了很大的变化，家庭养老功能有所削弱，但社会养老短期内还不能代替家庭养老(罗元文，2000)。家庭养老不仅是中华民族历史传统，具备了尊老、爱老和养老的优秀伦理文化，更主要是:①农村实行联产承包生产责任制之后，家庭再度成为具有经济依托的保障实体，从长远看，家庭功能的消失又是一个逐步与漫长的过程;②农村家庭分布面广、覆盖面大，当社会还不具备相应的经济条件和没有作好充分准备之前，家庭保障这种功能是转移不出去的;③家庭养老具有社会养老无法给予的情感支持，如一些生活上的服务及精神交流与感情的慰藉。但这种还要靠国家、社会给予法律、政策和舆论的引导鼓励、给予保证。
1.1.3目前农村的养老保险体系的社区性
中国目前农村试行的养老保险形式无论哪一种来讲，都具有明显的社区性，即按照一定地域内(如乡、村最大范围扩大到县)的社会群体组织起来的社会互助。如以乡或村为单位建立对本地域内的全体成员有约束力的敬老院、五保制度、基层的养老保险等等。范围只限于社区成员，资金来源于社区成员共同筹集、保险管理与社区行政管理重合等等。农村经济发展的社区性决定农村养老保险制度的社区性的存在价值。
1.2现行农村养老模式的内部弊端
随着我国社会经济的迅速发展，尤其是计划生育政策的出台及逐步落实，国家对家庭生育子女数量的管制，彻底打破了农村家庭“多子多福”的期望，进而动摇了中国长期以来形成的“养儿防老”的根基。独子女户及独子、独女户的不断增加，使传统的农村大家庭向现代的核心小家庭转变。家庭规模的小型化，结构的简单化、核心化，不仅降低了我国现代农村家庭的养老能力，而且也从一定程度上加重了普通农民家庭劳动者的经济负担和心理负担(史清华，2000和2001:第一章)。除此之外，社会发展过程中所带来的年轻人价值观和家庭观的变化，也从一定程度上拉大了家庭中年轻子女与老年父母间的代沟，进一步弱化农村家庭的养老功能。
为了遵循科学的严谨性，也为了更好地说明我国现行家庭养老模式的弊端，笔者特引人有关学者在1999年和2000年所作的相关实地调查。样本的采集分别来自具有相似农业背景的江苏两镇，即兴化市沙沟镇和高邮市临泽镇，样本容量为568个。通过调查，发现两地养老存在下列情况:
1.2.1家庭养老容易产生纠纷
薛兴利等人(1998)曾对山东农村进行调查，认为近两年老年人与子女发生过纠纷案的家庭占51.4%，基本无纠纷的家庭占48.60%.1999年江苏沙沟、临泽两地也存在不少养老纠纷(表1)。
从产生纠纷的数量上看，1999年发生纠纷的总比例沙沟为20%，临泽为16.2%，比薛利兴等人的调查略低。从产生养老纠纷的对象来看，绝大部分产生于婆媳之间。在问及“为什么会产生纠纷”时，婆婆和媳妇回答“合不来”的平均占86%。
这一简单分析表明，随着经济体制的不断完善，人民生活水平不断提高的同时，人们的价值观、思维方式等也在发生着明显的变化，不同年代的人之间的思想差异也日益显现，从这个意义上来说，家庭内部养老系统的道德层面显得尤为脆弱，维系两代人甚至三代人之间的道德血缘纽带，已经不如从前那么稳固。
1.2.2家庭照顾时间基本保证但呈现不平衡性
“核心家庭”的出现和形成，将会给农村家庭养老带来两个问题。一方面伴随着农村家庭生活水平的不断提高，单位老年人的照顾成本随之上升。另一方面，当老年人丧失自理能力以及生病住院时，依靠老人的子女来照顾在时间上确实有些困难。特别是农村产业化的进程已经大大推进的今天，农民的空余时间表现为季节性和周期性的特点，能够自由支配的时间大为减少，并且这种情况会愈加明显。
1.2.3两代人分居现象较为普遍，家庭赡养方式发生变化
调查显示，两地老人与子女分开居住的较多，沙沟占55%，临泽占52%。调查显示，有80%的老人和85%的子女愿意与父母分开生活，71%的老人和83%的年轻人认为这样会给双方生活都带来方便，22%的老年人和14%的年轻人认为可以减少和避免矛盾。
1.2.4家庭养老承担的风险有所增大
改革开放以来，农村经济发展的同时，农户的收人差距也逐步拉大，贫富分化现象较为明显，加上伴随农村产业结构的调整，农村单纯的种植业向养殖业、加工业发展，由原来的依靠粮食作物增产增收变成了现在的面向市场发展经济作物，农民的收人受市场性、季节性和气候性因素影响较大，因此农民在增加收人的可能性的同时，也增加了收人的不稳定性。
2、我国的国情:区域农村经济发展不平衡
长期以来，经济与社会发展的区域差异，是我国必须面对的一个突出问题。改革以来中国农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，1978年，中部和西部的农民收人水平基本相近，与东部农民收人差距为22%。1985年，各区域农民的收人差距逐步拉大，并形成了东、中、西的收人梯度，其收人比为1:0.74:0.63。到90年代，这种差距进一步扩大。1999年，东部农民的收人为中部的184%，东部农民的收人为西部的167%
2.1相对发达地区已经开始实行农村社会养老保险
东部地区农村生活水平明显优于中西部地区，已经达到了农村养老保障社会化的水平，在某些发达沿海地区农村，社会养老保险已经开展得有模有样(李迎生，2002)。据不完全统计，从1986年我国开始农村社会养老保障制度改革以来，我国已有28个省、市、自治区、直辖市的1600多个县(市、区)开展农村社会养老保障工作，共有6000多万农村人口参加了保险，积累基金达60多亿元。其中山东、江苏两省积累基金各超过10亿元。上海、浙江、湖南等16个省市积累基金超过1000万元，基金积累较多的县市，也已超过1亿元。当然，在这些地区所得到的成效虽然在绝对总数上来说不小，但平摊到个人，就显得微不足道，这也证明在较发达农村地区，农村社会养老保险的步伐远远没有成熟，还需要深人改革和挖掘。
2.2欠发达地区离农民养老社会化还有一定距离
相对于发达农村地区，欠发达农村地区农民的养老问题更有必要进行研究和改革。在这些地区，产业化程度低下，农民单单依靠土地作为唯一的养老来源，靠手工劳动和日常耕种为生。
这种状态下，农民自然对社会养老保险意识模糊，即使有一定认识，也只是停留在观望等待和进一步了解状态，同时客观的收人水平低下又限制了农民改善现状的想法。久而久之，形成了恶性循环的状况。在这些地区，离实行农民社会养老还有相当大的距离。在农民收人水平没有得到实质性改善，农民社会养老意识没有到充分强的情况下，农民养老社会化根本无法提上议事日程。
3、我国农村杜会养老保障模式的探索与选择
鉴于我国农村人口老龄化趋势与目前家庭养老所呈现的上述问题，需要我们尽快建立起适合我国农村特点的社会养老保障体系，加快农村养老保障社会化的法律法规建设。我国农村消费水平不高，地区发展水平差别较大，养老保险应坚持“低保障标准”，分地区分阶段渐进式推行(牛序成，2002)。在资金筹集上，应重点考虑实行个人缴费、中央和地方财政统筹三源结合的“统帐模式”。另外，各地要根据本地实际，走分散养老风险的多种保险制度相结合的路子。
3.1建立一个以基金制计划为核心的多层次养老制度
我国当前的农村养老金制度可以由两大层面组成:基本层面是面向“老人”的基本养老金计划，以现收现付的方式进行融资，按规定受益的方式发放。现阶段，由于“老人”还占大多数，因此这个计划还要占据较大的比重，但从长期来看，这个层面必将随着时间的推移而逐步萎缩，从而把养老金制度的主干部分置于第二个层面的基金制计划。这一层面应实行中央、地方统筹和个人帐户相结合的“统帐模式”。在此基础上，还可以考虑建立第三个层面的自愿储蓄养老金计划，以及鼓励有一定经济能力的个人购买商业性的养老保险等等，作为对以上两个层面的主要计划的补充。
3.1.1第一阶段:建立基本层面的养老保险体系—适合于经济欠发达农村地区
这一层面可以考虑主要由中央和地方财政统筹解决。我国当前农村低收人水平的现状不是农民的过错，而是一个历史遗留问题。在设计支付农村“老人”养老金这一间题上，可以考虑由中央和地方财政统筹解决。按全国8000万老年人口来说，假设基本养老保障线全国平均为月均100元，年均1200元来计算，国家每年需要支付960亿，如果国家和地方均摊，则国家和地方分别负担480亿。
3.1.2第二阶段:建立健全第二层面的养老保险体系—适合于经济较发达农村地区
这一层面应首先在经济比较发达的地区实行，然后逐步推广，可以考虑实行国家统筹和个人帐户相结合的“统帐模式”。由于各地经济发展程度不同，因此在制定农村最低保障线问题上就不能一概而论了。可以考虑由各省根据本地发展情况自主决定，确保符合领取养老金的人员能得到不低于最低保障线的养老金。保险基金实行中央、地方统筹和个人缴费相结合，所有款项全部计人个人帐户。其中缴费年龄、缴费期限、发放时间等应根据各地实际情况做相应调整，当然，原则是保障农民的生活水平，又不增加农民的负担。
3.1.3建立辅助保险层面
与此同时，建立辅助保险层面，这一层面属于辅助性保险模式，可以采取自愿原则，不分阶段，合乎条件便可实行。
3.1.3.1集体辅助养老制度
对于一些农村老年人口，一些地区可以实施集体与家庭相结合的养老制度，每月或每季或半年向老人发放“辅助养老金”。
3.1.3.2农民退休养老制度
对于一些集体经济比较发达的乡镇或村可以从集体积累中列支养老基金，对已进人老年的农民按月支付一定的养老金。
3.1.3.3多种形式的商业养老保险
一些保险公司推出农村养老保险项目，对于达到养老年龄之后的农村老人，可根据多投多保，少投少保的原则，领取不同数额的养老金。
论文摘要本文在其他相关调查研究的基础上，兼与考虑我国区域农村经济发展的不平衡性，并借鉴发达国家的做法，提出一套有中国特色的农村社会养老保障思路。
1、我国农村保障方式的现实分析
1.1中国农村养老保障的特点
从现实情况看，我国的农村养老模式的基本特征为:
1.1.1对土地主要生产资料的依附性
土地是农民的主要生产资料，依赖土地生产出来的产品构成农民生活的必需品。只要不受特大自然灾害，农民的生活基本是稳定的。在农村，土地永远是农民的命根子，是农民抵御外部风险最基础、最可靠的保障。绝大多数农民老年后并不意味着完全脱离生产劳动，农民对土地的依赖性决定了农民社会养老保险的低水平。
1.1.2家庭养老在整个体系中的重要性
尽管几年来中国农村社会经济发生了很大的变化，家庭养老功能有所削弱，但社会养老短期内还不能代替家庭养老(罗元文，2000)。家庭养老不仅是中华民族历史传统，具备了尊老、爱老和养老的优秀伦理文化，更主要是:①农村实行联产承包生产责任制之后，家庭再度成为具有经济依托的保障实体，从长远看，家庭功能的消失又是一个逐步与漫长的过程;②农村家庭分布面广、覆盖面大，当社会还不具备相应的经济条件和没有作好充分准备之前，家庭保障这种功能是转移不出去的;③家庭养老具有社会养老无法给予的情感支持，如一些生活上的服务及精神交流与感情的慰藉。但这种还要靠国家、社会给予法律、政策和舆论的引导鼓励、给予保证。
1.1.3目前农村的养老保险体系的社区性
中国目前农村试行的养老保险形式无论哪一种来讲，都具有明显的社区性，即按照一定地域内(如乡、村最大范围扩大到县)的社会群体组织起来的社会互助。如以乡或村为单位建立对本地域内的全体成员有约束力的敬老院、五保制度、基层的养老保险等等。范围只限于社区成员，资金来源于社区成员共同筹集、保险管理与社区行政管理重合等等。农村经济发展的社区性决定农村养老保险制度的社区性的存在价值。
1.2现行农村养老模式的内部弊端
随着我国社会经济的迅速发展，尤其是计划生育政策的出台及逐步落实，国家对家庭生育子女数量的管制，彻底打破了农村家庭“多子多福”的期望，进而动摇了中国长期以来形成的“养儿防老”的根基。独子女户及独子、独女户的不断增加，使传统的农村大家庭向现代的核心小家庭转变。家庭规模的小型化，结构的简单化、核心化，不仅降低了我国现代农村家庭的养老能力，而且也从一定程度上加重了普通农民家庭劳动者的经济负担和心理负担(史清华，2000和2001:第一章)。除此之外，社会发展过程中所带来的年轻人价值观和家庭观的变化，也从一定程度上拉大了家庭中年轻子女与老年父母间的代沟，进一步弱化农村家庭的养老功能。
为了遵循科学的严谨性，也为了更好地说明我国现行家庭养老模式的弊端，笔者特引人有关学者在1999年和2000年所作的相关实地调查。样本的采集分别来自具有相似农业背景的江苏两镇，即兴化市沙沟镇和高邮市临泽镇，样本容量为568个。通过调查，发现两地养老存在下列情况:
1.2.1家庭养老容易产生纠纷
薛兴利等人(1998)曾对山东农村进行调查，认为近两年老年人与子女发生过纠纷案的家庭占51.4%，基本无纠纷的家庭占48.60%.1999年江苏沙沟、临泽两地也存在不少养老纠纷(表1)。
从产生纠纷的数量上看，1999年发生纠纷的总比例沙沟为20%，临泽为16.2%，比薛利兴等人的调查略低。从产生养老纠纷的对象来看，绝大部分产生于婆媳之间。在问及“为什么会产生纠纷”时，婆婆和媳妇回答“合不来”的平均占86%。
这一简单分析表明，随着经济体制的不断完善，人民生活水平不断提高的同时，人们的价值观、思维方式等也在发生着明显的变化，不同年代的人之间的思想差异也日益显现，从这个意义上来说，家庭内部养老系统的道德层面显得尤为脆弱，维系两代人甚至三代人之间的道德血缘纽带，已经不如从前那么稳固。
1.2.2家庭照顾时间基本保证但呈现不平衡性
“核心家庭”的出现和形成，将会给农村家庭养老带来两个问题。一方面伴随着农村家庭生活水平的不断提高，单位老年人的照顾成本随之上升。另一方面，当老年人丧失自理能力以及生病住院时，依靠老人的子女来照顾在时间上确实有些困难。特别是农村产业化的进程已经大大推进的今天，农民的空余时间表现为季节性和周期性的特点，能够自由支配的时间大为减少，并且这种情况会愈加明显。
1.2.3两代人分居现象较为普遍，家庭赡养方式发生变化
调查显示，两地老人与子女分开居住的较多，沙沟占55%，临泽占52%。调查显示，有80%的老人和85%的子女愿意与父母分开生活，71%的老人和83%的年轻人认为这样会给双方生活都带来方便，22%的老年人和14%的年轻人认为可以减少和避免矛盾。
1.2.4家庭养老承担的风险有所增大
改革开放以来，农村经济发展的同时，农户的收人差距也逐步拉大，贫富分化现象较为明显，加上伴随农村产业结构的调整，农村单纯的种植业向养殖业、加工业发展，由原来的依靠粮食作物增产增收变成了现在的面向市场发展经济作物，农民的收人受市场性、季节性和气候性因素影响较大，因此农民在增加收人的可能性的同时，也增加了收人的不稳定性。
2、我国的国情:区域农村经济发展不平衡
长期以来，经济与社会发展的区域差异，是我国必须面对的一个突出问题。改革以来中国农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，1978年，中部和西部的农民收人水平基本相近，与东部农民收人差距为22%。1985年，各区域农民的收人差距逐步拉大，并形成了东、中、西的收人梯度，其收人比为1:0.74:0.63。到90年代，这种差距进一步扩大。1999年，东部农民的收人为中部的184%，东部农民的收人为西部的167%
从表2我们不难得出这样的结论，中国农村经济发展呈现出地域不平衡性。
2.1相对发达地区已经开始实行农村社会养老保险
东部地区农村生活水平明显优于中西部地区，已经达到了农村养老保障社会化的水平，在某些发达沿海地区农村，社会养老保险已经开展得有模有样(李迎生，2002)。据不完全统计，从1986年我国开始农村社会养老保障制度改革以来，我国已有28个省、市、自治区、直辖市的1600多个县(市、区)开展农村社会养老保障工作，共有6000多万农村人口参加了保险，积累基金达60多亿元。其中山东、江苏两省积累基金各超过10亿元。上海、浙江、湖南等16个省市积累基金超过1000万元，基金积累较多的县市，也已超过1亿元。当然，在这些地区所得到的成效虽然在绝对总数上来说不小，但平摊到个人，就显得微不足道，这也证明在较发达农村地区，农村社会养老保险的步伐远远没有成熟，还需要深人改革和挖掘。
2.2欠发达地区离农民养老社会化还有一定距离
相对于发达农村地区，欠发达农村地区农民的养老问题更有必要进行研究和改革。在这些地区，产业化程度低下，农民单单依靠土地作为唯一的养老来源，靠手工劳动和日常耕种为生。
这种状态下，农民自然对社会养老保险意识模糊，即使有一定认识，也只是停留在观望等待和进一步了解状态，同时客观的收人水平低下又限制了农民改善现状的想法。久而久之，形成了恶性循环的状况。在这些地区，离实行农民社会养老还有相当大的距离。在农民收人水平没有得到实质性改善，农民社会养老意识没有到充分强的情况下，农民养老社会化根本无法提上议事日程。
3、我国农村杜会养老保障模式的探索与选择
鉴于我国农村人口老龄化趋势与目前家庭养老所呈现的上述问题，需要我们尽快建立起适合我国农村特点的社会养老保障体系，加快农村养老保障社会化的法律法规建设。我国农村消费水平不高，地区发展水平差别较大，养老保险应坚持“低保障标准”，分地区分阶段渐进式推行(牛序成，2002)。在资金筹集上，应重点考虑实行个人缴费、中央和地方财政统筹三源结合的“统帐模式”。另外，各地要根据本地实际，走分散养老风险的多种保险制度相结合的路子。
3.1建立一个以基金制计划为核心的多层次养老制度
我国当前的农村养老金制度可以由两大层面组成:基本层面是面向“老人”的基本养老金计划，以现收现付的方式进行融资，按规定受益的方式发放。现阶段，由于“老人”还占大多数，因此这个计划还要占据较大的比重，但从长期来看，这个层面必将随着时间的推移而逐步萎缩，从而把养老金制度的主干部分置于第二个层面的基金制计划。这一层面应实行中央、地方统筹和个人帐户相结合的“统帐模式”。在此基础上，还可以考虑建立第三个层面的自愿储蓄养老金计划，以及鼓励有一定经济能力的个人购买商业性的养老保险等等，作为对以上两个层面的主要计划的补充。
3.1.1第一阶段:建立基本层面的养老保险体系—适合于经济欠发达农村地区
这一层面可以考虑主要由中央和地方财政统筹解决。我国当前农村低收人水平的现状不是农民的过错，而是一个历史遗留问题。在设计支付农村“老人”养老金这一间题上，可以考虑由中央和地方财政统筹解决。按全国8000万老年人口来说，假设基本养老保障线全国平均为月均100元，年均1200元来计算，国家每年需要支付960亿，如果国家和地方均摊，则国家和地方分别负担480亿。
3.1.2第二阶段:建立健全第二层面的养老保险体系—适合于经济较发达农村地区
这一层面应首先在经济比较发达的地区实行，然后逐步推广，可以考虑实行国家统筹和个人帐户相结合的“统帐模式”。由于各地经济发展程度不同，因此在制定农村最低保障线问题上就不能一概而论了。可以考虑由各省根据本地发展情况自主决定，确保符合领取养老金的人员能得到不低于最低保障线的养老金。保险基金实行中央、地方统筹和个人缴费相结合，所有款项全部计人个人帐户。其中缴费年龄、缴费期限、发放时间等应根据各地实际情况做相应调整，当然，原则是保障农民的生活水平，又不增加农民的负担。
3.1.3建立辅助保险层面
与此同时，建立辅助保险层面，这一层面属于辅助性保险模式，可以采取自愿原则，不分阶段，合乎条件便可实行。
3.1.3.1集体辅助养老制度
对于一些农村老年人口，一些地区可以实施集体与家庭相结合的养老制度，每月或每季或半年向老人发放“辅助养老金”。
3.1.3.2农民退休养老制度
对于一些集体经济比较发达的乡镇或村可以从集体积累中列支养老基金，对已进人老年的农民按月支付一定的养老金。
3.1.3.3多种形式的商业养老保险
一些保险公司推出农村养老保险项目，对于达到养老年龄之后的农村老人，可根据多投多保，少投少保的原则，领取不同数额的养老金。