试论城市化进程中农村养老保障体系运行机制的

论文关键词:城市化　农村养老保障体系　运行机制
　　论文摘要:在我国城市化进程中，农村养老出现了诸多新问题。面对这些问题，作为传统农村养老的外界供给渠道—家庭、社区和政府，其养老功能都在城市化进程中或者弱化，或者缺位。因此在现阶段，农村养老保障的.困境并不在于制定一个什么模式的保障体系，而是要首先构建农村养老保障体系得以实施和运转的内在机制。本文分别从微观、中观以及宏观层面探讨了农村养老保障体系得以运转的内在机制的构建，对家庭、社区和政府这3个养老供给果道的功能重建进行了论述。在3个养老供给渠道的关系方面既强调各自功能的重建，亦强调彼此之间的联系和依存。
随着城市化进程的发展及改革开放的日益深人，受政策或者是观念的影响，农村的传统结构和环境被打破，农村养老也面临着许多新问题。“农村留守老人”“失地农民”“农村空巢老人”等在城市化进程中逐渐形成的新弱势群体，意味着当前农村养老正面临着一些新情况。面对这些问题，作为农村养老的外界供给渠道—家庭、社区和政府，其养老功能却在城市化进程中或者弱化，或者缺位。因此，在现阶段，农村养老保障的困境并不在于制定一个什么模式的保障体系，而是需要首先构建农村养老保障体系得以实施和运转的内在机制，需要探讨家庭、社区和政府这3个养老供给渠道的功能重建问题。
　　一、重塑家庭的养老功能
(一)现阶段重塑家庭养老功能的意义
尽管在城市化进程中，家庭的养老功能在逐渐弱化，但我国现阶段的国情决定了我们不可能在极短的时间内将养老的责任从家庭过渡到社会。福利型的社会养老方式要以雄厚的政府财力为后盾，而我国是一个发展中的农业大国，人口老龄化是在我国农村经济比较落后的背景下提前到来的，在此阶段能够满足农村老年人需求的基础设施和社区服务体系还相当薄弱，所以目前以福利型的社会养老方式解决数目庞大的农村老年人的养老问题显然是不现实的。与此同时，城市化的过程也是渐进的，农业产业化经营在诸多地区尚未实现，集体尚无能力进行经济积累，在这样的条件下根本无法对老年人实行高水平的集体养老。此外，对于诸多农村家庭来讲，他们均在养老的“能力要素”上有所欠缺，绝大多数只是刚解决了温饱问题，根本无力将自己的老人送到养老机构中。所以无论是从国力、集体力量还是个人财力来讲，短时间内尚不能舍弃家庭养老方式，在现阶段重塑家庭的养老功能是必要的。
(二)重塑家庭养老功能的途径
(1)引进家庭资产的积累和生产机制。在城市化进程中农村家庭养老功能退化的本质原因，在于维系家庭结构的经济基础发生了变化，而这种变化又引发了家庭伦理观念、家庭结构以及家庭功能发生了一系列的变化。即在城市化进程中，农民传统的资产积累模式由土地收人转向了其他途径，而在市场经济的冲击下，农民的收人又具有不确定性和风险性，这使得他们抛弃了原有的家庭观念，以个人利益为重。因此若想改变这种局面，就要引进家庭资产的积累和生产机制，使家庭成员具备“能力要素”以维系原有的家庭结构，履行养老义务。
在家庭中引进资产积累和生产机制，仅靠家庭的力量是远远不够的，它需要政府通过有组织的引导和帮助，对农民的家庭资产进行生产建设。在政府如何引导家庭进行资产的积累和建设方面，呼图壁县保险证质押借款项目的做法具有很好的借鉴意义。自1998年初起，新疆呼图壁县农保办开展了以保险证质押借款项目。所谓保险证质押借款，是指已参加农村社会养老保险的农民，经办机构允许其直接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》作为抵押物，依据一定程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项仅限于农户发展生产、子女教育、基本医疗等生产生活中急需解决的重大事项。此项目的成功之处在于它不仅创立了个体家庭资产的累积生产机制，而且还创建了一个积累家庭资产与本地财富的新循环。保险证质押借款项目把取之于农民的资金重新借贷给农民，让他们直接参与资金的管理与运营。
(2)重塑老年人在家庭中的道德权威。养老“能力要素”只能够影响供养老年人水平的高低。重塑家庭的养老功能最关键的还是要解决“意愿要素”的问题，即重塑老年人在家庭中的道德权威。重塑老年人在家庭中的权威可以从三个途径人手:
第一，强化家庭养老的道德保障力度。在以往，家庭养老主要靠传统的家庭伦理维系，靠舆论和道德监督巩固。在现代化进程中，由于农民的价值理念在没有约束和引导的前提下直接受到了市场经济的冲击，所以要重塑老年人在家庭中的权威，必须加大对农民思想的教育和引导，加强对敬老、养老的宣传力度，增强全社会的老龄意识。
第二，转变农村老年人的消极思想，促使其成功老化。近年来，国际上对老年人成功老化进行了较多的研究，研究认为成功的老龄化依赖个人的选择和行为，可以通过个人的选择和努力来实现。美国麦克阿瑟基金会资助的老龄化研究指出，很少患疾病和与疾病相关的伤残、心理健康、积极参与生活是成功老化的基础。这些因素表明成功的老化包括避免衰退、创造性地适应周围发生的任何变化，从而将可能有的消极影响减小到最低。现阶段对于城市化进程中出现的新老年弱势群体，特别是对留守老人和空巢老人来讲，积极参与生活就显得尤为重要。积极参与生活和有意义的活动有很多表现形式，但是成功老龄化最关注两个方面，即和他人的关系以及有创造力的行为。相对于失地农民而言，留守老人和空巢老人原来的生活环境并未发生改变，这就有利于引导他们逐渐走出孤独的生活圈子，与外界进行交流。与此同时，也可以挖掘他们在农业活动以及家务工作方面所积累的宝贵经验，与年轻一代分享。这样在帮助老人找回自身价值的同时，也重树了老年人在传统农业文化及技术方面的权威地位，使下一代改变“人老无用”的观点。
第三，建立相关法制保障。在城市化进程中，农村传统的家庭伦理已经受到市场经济的根本性冲击，农村家庭养老仅靠赡养老人的自觉意识是难以维持的，因此还需要制度法规的强制约束力。有子女却无人赡养的空巢老人问题已经充分说明了家庭养老由伦理走向法制的必要性。
在农村建立相关的法律制度，首先要在农村深人宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》，加快制定和完善符合各地实际的地方性老年权益保障法规和相关条例。其次，在实施过程中要设立农村老年人法律援助中心，及时处理歧视、虐待和不赡养老人的违法行为。最后，在保障实施方面，可以推广农村家庭赡养协议书，同时尝试建立奖罚激励机制。
在这里需要提出的是，重塑农村老年人在家庭中的道德权威，需要社区组织以及相关社会组织的共同促进。比如在促进农村老年人成功老化方面，就需要农村社区工作者在老年服务中承担具体的工作，发挥其在老年疾病预防和社区教育中的积极作用。

　　二、新型农村社区的建设
在城市化进程中，以血缘和地缘为维系的传统社区逐渐走向瓦解，传统意义上的集体责任开始消退，在养老问题方面就表现为集体养老功能的丧失。在这种状况下，必须促进现代化的农村社区建设，发展多项社区服务，使农村形成新的养老社会支持网络体系。
社区服务是指在一定层次的城乡社区内，建立在自愿、自治、自助、互助基础上的既面向全体社区成员，同时又突出重点对象和特殊需求的福利性服务。社区服务属于人力保障中的服务保障范围，是社会保障体系不可缺少的重要组成部门。面对农村城市化进程中出现的诸多养老问题，社区老年服务所扮演的角色更加重要。目前，我国许多大城市已经建立了网络化、系统化、社会化的老年社区服务，但在广大的农村地区却极少开展推广。就现阶段农村诸多养老问题的解决来说，社区老年服务的开展和推广极具现实意义:
首先，社区老年服务能够成为家庭养老的有力补充。农村家庭的核心化、小型化弱化了其养老功能，但是如果通过社区组织来为留守老人或者空巢老人提供各方面的服务，无疑为家庭养老提供了补充。
其次，随着城市化进程的加快，农村居民对于服务保障的需求也在急剧膨胀，但由于国家提供服务保障的财力有限，所以社区服务就能在满足人们服务保障需求的同时减轻国家的负担。

最后，社区老年服务的提供离不开民间力量的参与，这就为民间福利机构的发展提供了平台，从而有利于农村福利社会化的落实和发展。
　　三、政府角色的转变
政府在农村社会保障体系的内在运行中所扮演的角色本应是服务型的，即应以农民的需求为导向，制定相应的政策，但在目前，政府所扮演的角色却是单纯管理型的，这集中体现在政策制定的滞后性。在市场化进程中，政府首先要明确自身的义务，承担相应的养老责任，同时也要转变角色，即在农村建设中由传统的管理型政府转变为服务型政府。政府必须意识到自身在农村养老责任承担主体中的缺位，针对城市化进程中出现的诸多养老问题，加大对农村养老保障工作的财力和政策支持。
(1)树立正确观念，履行基本义务。中国社会一向都认为照顾老人是子女的责任，但是随着老年人口、核心家庭的不断增加，家庭的养老功能逐渐弱化，所以政府要为有困难和得不到家庭照顾的老人提供服务。在城市，已经建立起以社区为中心的助老服务体系，将家庭养老和社会养老结合起来。但是在农村，当面临相同状况的时候，却没有得到政府应有的关注。当前集中爆发的失地农民的养老问题应引起政府对于农村养老问题以及农村养老保障制度建设的整体思考。历数改革开放以来的中国老年政策，农村老年人和城市老年人在政策方面所享受的待遇是不均等的，即现行的中国老年政策在很大程度上是将农村老年人隔离在外的。当城市已经建立起比较健全的养老保障制度时，广大农村为老年人提供的养老保障还是以救助为主。因此，政府必须树立正确的观念，在农村养老保障制度的建设乃至整个农村保障体系的建设中承担必要的责任，履行基本的义务。
(2)以需求为导向，以服务为目标。上文中我们从意识层面提出了政府向服务型转变的政策建议，这一转变对于农村养老保障体系运转机制的构建是至关重要的。从近期来讲，政府就需要以城市化进程中农村老年人的养老需求为导向，为他们提供应有的服务。首先要组织各方力量，了解农村老人的养老需求，依据现状，结合各地市的不同状况确定近期工作的重心。其次要转换意识、制定政策，落实地方政府的财政拨付。针对农村地区集体经济解体、保障资金严重不足的现状，可以从思想工作和政策制定两方面去保障地方政府对于农村养老需求的满足。从思想工作方面来讲，要由省级政府统一组织各地市政府的主要负责人，进行思想工作教育。组织他们下基层农村对民情进行考察，了解农村老年人的养老需求，从而转换原有的价值理念，引起对农村工作的重视。从政策制定方面来讲，国家必须制定公平、合理的养老政策，加强城乡一体化管理，规划涵盖城乡所有老年人的养老保障体系，设计可实施的农村养老保险制度，使农村老年人也能共享社会发展成果。
(3)均衡发展，加大对经济落后农村地区的支持力度。我们出台一项福利政策，是为了雪中送炭而不是为了锦上添花。所以，现阶段政府必须提倡均衡发展战略。这种均衡体现在三个方面:
第一，城乡之间的均衡发展。政府必须意识到城乡老年人在利益享受方面是无差别的，因此在政策制定方面必须考虑到公平和公正。一项具体政策的出台不仅要考虑到它在城市的效应，而且也要考虑其是否惠及农村老年人。
第二，不同地区的均衡发展。现阶段，我国各地农村的发展呈现出明显的不均衡状态，各地农村养老保障的制度建设和保障力度也各有差异。在这种情况下，国家在决定实施一项政策时常选取一些基础较好的地区进行尝试，这样在较长时间内，国家资源会局限于个别地区。我们要考虑到当这些地区的养老保障已经发展到较高水平的时候，个别地市的工作尚处于起步阶段，缺乏政府的投资和政策支持。因此，政府必须考虑地区间的均衡发展，加大对落后农村地区的支持力度。
第三，不同工作领域的均衡发展。不能将主要的财力持续地投人到个别的工作领域，或者只是专门针对农村的一类养老问题制定政策，而是应该尽可能考虑到大多数农村老年人现阶段的养老需求，扩大保障的覆盖面。在对某一工作领域进行投资的时候，不应该仅仅考虑到这项投资所带来的社会效应有多大，更重要的看投资到这个领域能够解决多少农村老人的实际问题。
(4)引导农村社区组织进行改革。针对目前农村社区组织发展相对滞后的现状，政府除了要加大投资和政策支持力度以外，也要引导这些农村社区组织进行改革。现代意义上的农村社区之所以发展缓慢，一方面是政府的关注程度不够，另一方面也是由于原有的组织管理体制过于落后。如果只注人资金而不进行整改，则这些农村社区发展前景仍然不容乐观。政府要引导这些机构进行管理体制方面的改革，但政府的角色扮演最好也只限于此，因为如果继续全盘接管，整个农村的改革就会对政府产生较大的依赖性，政府无论是在财力上还是在人力上都无法承担这项改革成本。
政府的转型是一件大事，在转型过程中最需要的是政府要有一个明确的态度和一个长远的发展战略。政府要真正地意识到，养老保障事业是一项大多数人的事业，而养老保障的发展水平主要由满足大多数老年人的需求作为衡量标准，任何近期的发展都要围绕长远的发展目标来设计和进行。