关于新中国农村养老保障韵历史进程及现状

作者：袁丙澍　葛晓萍　李澍卿　

　　论文摘要：农村社会养老保障是整个社会保障体系的重要组成部分，尤其是对于我国这样一个农业人口占绝大多数的国家。能否建立同社会经济发展水平相适应的农村社会养老保障制度，从根本上解决农民发展的后顾之忧，是解决“三农”问题、社会主义新农村建设的重要保证。回顾我国农村养老保障的历史进程，有利于吸取经验，尽快建立符合我国现阶段国情的农村养老保障体制。
　　论文关键词：农村养老保障；历史进程；现状
　　实现社会和谐，追求美好生活，始终是人类孜孜以求的理想。中国有9亿农民，农村人口占大多数的情况将在今后相当长的时期内依然存在，因此“三农问题是制约我国实现“可持续发展”的“瓶颈”已取得广泛共识。进入21世纪以来，伴随着我国社会主义新农村建设的是人口结构“老龄化”、土地资源日益紧张等诸多社会问题。能否解决广大农村地区、亿万农民由“温饱”到“小康”的发展，是实现全面建设小康社会宏伟蓝图的关键。中国农村地区长期以来实行的是以土地保障为基础，以家庭养老为主要选择的养老保障模式。能否建立同社会经济发展水平相适应的农村社会养老保障制度，从根本上解决农民发展的后顾之忧，是解决“三农”问题、社会主义新农村建设的重要保证。
农村社会养老保障是整个社会保障体系的重要组成部分，尤其是对于我国这样一个农业人口占绝大多数的国家。资料显示，我国农村老年人口占总人口的比例已达到10％。进入联合国规定的老龄化社会。根据第五次人口普查资料计算，我国人口平均预期寿命为71．4岁。到2020年，我国将迎来人口老龄化的高峰。与此同时，集体养老保障以及传统的家庭养老模式越来越不适应社会发展需求。因此积极探索、建立和完善新型农村社会养老保障制度成为现阶段社会与新农村建设的主要任务之一。下面我们将回顾新中国建立以来，在农村社会保障建设方面的措施和方法、进行的探索、取得的成就以及现状。
　　一、新中国农村社会养老保障体系初创时期(1949—1977年)
　　新中国成立初期，党和政府的主要工作就是带领全国人民尽快从战争的困难中脱离出来，解决城乡特殊困难群众的生存问题，恢复生产。这一时期，社会保障工作的主要内容就是救灾备荒、优抚安置等。随后建立了以“五保”为主要内容的集体养老保障制度。其主要标志为《1956年到1967年全国农业发展纲要》的制定。该《农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”在整个50年代，全国各地建立了很多“敬老院”，形成了集中与分散供养相结合的集体养老保障模式，这就是所谓的“五保”供养，也就是新中国农村社会保障制度的雏形。
　　说到新中国农村社会养老保障，就不能不提农村合作医疗制度。1956年6月30日，一届人大三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，推动在农业生产合作化运动中创造和开展合作、互助医疗。1959年11月，卫生部在山西省稷县召开全国农村卫生工作会议，对农村合作医疗给予肯定。1968年12月，毛泽东同志对湖北省长阳县乐园公社办好合作医疗的经验作出批示，掀起了大办合作医疗的热潮，在全国范围内迅速普及。在我国社会主义建设初期，农村合作医疗解决了农民看病吃药，保障农民身体健康。
　　这一时期农村社会保障的主要特点是：初步建立起了新中国农村社会保障体系，在计划经济条件下，以生产队和人民公社为基本单位，集体供养与家庭养老相结合，以农村合作医疗为基本的医疗保障，着力做好优抚安置、救济救灾工作。客观地说这样的农村社会保障水平是很低的，但是它成为新中国战后重建、恢复生产、社会稳定的重要保证。
　　二、改革开放以来，农村社会养老保障的改革准备期(1978—1986)
　　1978年，以党的十一届三中全会为起点，中国社会全面迈进改革开放的新时代。党的工作重点转移到以经济发展为中心上，解放思想、发展生产力、勤劳致富成为全社会的统一认识。在农村，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革得以推广，激发了广大农民生产的积极性。同时，“一对夫妇只生一个”的计划生育政策成为我国的基本国策，这种积极的人口政策，从根本上扭转了我国人口快速增加的态势，但是也使我国迅速地进入老龄化阶段。农村“四二二”、“四二一”家庭结构的比例很高，农村养老问题日益突出，成为制约农村发展的主要问题。1986年，第一次明确提出了“社会保障”这一概念，规范了社会保障制度中社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等各项内容。1987年民政部印发的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》标志着我国农村社会保障制度改革进入了新的探索期。
　　这一阶段农村养老保障的特点是：(1)随着经济的发展，破坏了中国农村原有组织结构的平衡，以生产队为基本单位的集体养老保障功能逐渐弱化。原有的农村合作医疗体制逐渐解体。(2)我国尚处在社会主义初级阶段，生产力发展水平较低。虽然“文化大革命”后，农村社会保障制度进行了不少的修改和完善，但总的来说仍处在灾害救济、“五保”制度的低水平阶段。(3)相比较于同时期我国经济改革所取得的成就，农村社会保障制度的建设进入低谷。(4)由于家庭结构的改变，养老成为农村社会保障的焦点问题，广大农民对于现代化农村养老保障制度的需求日益迫切。
　　三、市场经济条件下，农村社会养老保障的积极探索期(1987—1999)
　　在1987年试点的基础上，1992年民政部制订出台了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，标志着我国进入了现代农村社会保障制度的积极探索时期，目的是为了建立一个以农村社会养老保险为中心的农村社会保障体系，其运行方式是以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，指出逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施。各级领导要切实加强领导，高度重视对农村养老保险基金的管理和监督，积极稳妥地推进这项工作。由于自身运行过程中存在的问题，再加上1997年遭遇亚洲金融风波。1999年国务院决定对农村养老保险进行整顿规范，并停止开展一切新业务。1994年颁布了新的《农村五保供养工作条例》，它是对形成于农业合作化时期的“五保”供养制度的完善和发展。但是由于覆盖人群狭窄，对于解决整个农村保障的作用十分有限。
　　这一阶段农村养老保障的特点是：(1)积极探索建立以农村养老保险为中心的现代化养老保障体系。(2)由于农村养老保险体系自身的缺陷，以及农民缴费能力的有限，全国范围内科学意义上的农村社会养老保障体系并未建立。(3)“五保”供养制度是现阶段农村养老保险制度的有益和必要的补充。
　　四、全面建设社会主义小康社会中，农村社会养老保障的创新期(2000一至今)
　　国家对农村养老保险体系进行治理整治之后，在党的“十六大”报告中再次明确提出在有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。
　　十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。”目的是制定与我国基本国情和农村实际相符合的农村养老保障制度。标志着我国农村养老保障进入到制度创新、观念创新的新的探索和发展阶段。

　　(一)农村养老保障在制度建设方面的新进展
　　2003年，劳动和社会保障部发布了《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》。要求高度重视农民的养老保障，立足当前，着眼长远，因地制宜，分类指导，积极稳妥地推进农村养老保险工作。
　　2006年1月，国务院再次颁布新修改的《农村五保供养工作条例》。
　　2006年4月，国务院办公厅转发劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》。
　　2006年4月，劳动和社会保障部发布《关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》可以看到进入新世纪以来，我国农村社会保障的建设呈现加速的状态。
　　(二)到“十五”结束，农村社会养老保障取得的成就
　　2006年12月中华人民共和国国务院新闻办公室发布《中国老龄事业的发展》a皮书。资料显示，目前中国农村普遍开展了“家庭赡养协议”签订工作，到2005年底，已签订“家庭赡养协议”1300多万份。在农村养老保险方面，至2005年底，全国已有31个省(自治区、直辖市)约1900个县(市、区、旗)开展了农村社会养老保险工作，5400多万农民参保，积累保险基金约310亿元人民币，300多万参保农民领取养老金，当年支付养老保险金21．3亿元人民币。在保障供给制度方面，积极发展多种形式的保障制度，把农村特殊老年群体优先纳入社会保障范围，按照2006年1月国家新颁行的《农村五保供养工作条例》予以照顾。目前，全国享受“五保”供养的老年人达460多万人。中国政府重视城镇化过程中被征地农民的养老问题，确保被征地农民基本生活和长远生计，逐步将被征地农民纳入社会保障体系。目前已有15个省(自治区、直辖市)出台了被征地农民社会保障办法，约600万人被纳入社会保障范围，筹集资金约500亿元人民币。在贫困老年人救助制度方面，中国政府把缓解和消除老年贫困纳入国家反贫困战略和老龄事业发展规划。在农村，国家实施特困户定期定量救助和临时性生活救助制度，在有条件的地区积极探索建立农村最低生活保障制度。目前已有865万农村人口被纳入农村特困户定期定量救助，985万农村人口被纳入农村最低生活保障，其中包括不符合“五保”条件的贫困老年人。在农村养老设施建设方面，国家鼓励有条件的地方建立养老基地，在农村加强敬老院建设，为“五保”老人提供集中供养场所和生活服务。2005年底，农村乡镇敬老院29681个，总床位89．5万张。
　　(三)未来农村社会保障工作的目标
　　2006年10月，劳动保障部、发展改革委制定的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006年一2010年)》，指出“十五”期间，社会保障事业取得长足发展。参加农村社会养老保险的人数达到5442万人。在谈到“十一五”期间的农村社会保障的发展目标时指出，进一步扩大社会保障覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。健全农村社会保障制度。到“十一五”期末，参加农村社会养老保险的人数逐步增长。同时“十一五”期间农村养老保障的主要任务是：按照城乡统筹发展的要求，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。基本建立新型农村合作医疗制度。实现这一目标和任务的保证首当其冲的是加大政府投入和政策扶持力度。
　　综上所述，可以得出以下的认识。首先，农村养老保障制度的建立，事关国家的社会安定，亿万农民的切身利益以及全面建设小康社会的宏伟蓝图能否实现。回顾新中国农村养老保障的历史进程及现状，可以使我们清醒认识到所犯的错误、取得的成就，正反两个方面都为我们即将进行的探索提供极其宝贵的经验。其次，客观地说，新中国成立以来农民所得到的政府的保障是远远不够的，也与他们对国家经济发展的贡献相比远远不成比例。在传统的城乡二元结构之下，现行的社会保障制度明显的带有歧视性，农村社会养老保障建设严重滞后对农民是不公平的。再考虑社会资源的获得，这种差距会更大，不利于社会的稳定。再次，时至今日，中央制定了“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的发展策略正是对广大农民的最好回报，是对建立社会主义和谐社会的最好注解。其中的战略意义、重要性和紧迫性自不待言。在我国经济飞速发展的今天，热切的盼望政府进一步加大对农村养老保障支持的力度，加快农村养老保障体系的建立，使亿万农民参与分享改革开放的成果，为社会主义新农村建设注入最强劲的动力。